分稅制改革提高了地方財(cái)政努力嗎？
——基于稅收分成、轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外收入三元視角

喬俊峰，張春雷

(河南師范大學(xué)商學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

中央和地方財(cái)政關(guān)系一直以來(lái)是財(cái)政體制改革的重心。2017年黨的十九大報(bào)告更是明確提出“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。1994年分稅制改革前，以“分灶吃飯”為特點(diǎn)的財(cái)政包干體制并未很好解決中央與地方財(cái)政關(guān)系。在這段時(shí)期，中央財(cái)力占GDP的比重和中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重分別從1978年的31.2%和45.8%下降到1993年的18%和22%。為了改變兩個(gè)占比下降的局面，中央決定以“分稅制”重新調(diào)整中央和地方財(cái)政分配關(guān)系。1994年分稅制改革明確了政府間稅收收入分享機(jī)制，2001年所得稅改革又進(jìn)一步明確了稅收收入分享機(jī)制。分稅制改革不僅成功扭轉(zhuǎn)了兩個(gè)比重的下降，更為重要的是重塑了中央政府和地方政府間的契約關(guān)系，形成了以分稅合同為重要形式的主契約，并且對(duì)地方財(cái)政努力形成了更強(qiáng)激勵(lì)。但分稅制改革是否解決了包干制財(cái)政體制弊端，提高了地方財(cái)政努力呢？這些問(wèn)題仍然沒(méi)有定論。

財(cái)政努力是地方政府財(cái)政收入行為的重要形式，其努力程度不僅決定了中央政府能擁有多少收入，同時(shí)也決定了地方政府能否很好地履行財(cái)政職責(zé)[1]。關(guān)于財(cái)政努力研究的文獻(xiàn)，目前主要集中在轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)效應(yīng)上。Bahl (1971)認(rèn)為由于中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付不能對(duì)地方財(cái)政努力產(chǎn)生合適的激勵(lì)作用，導(dǎo)致地方政府財(cái)政努力程度降低[2]。Inman(1988)、Peterson(1997)基于理性收益最大化假說(shuō)指出：由于地方政府不能將征稅成本內(nèi)部化，所以在支出既定的前提下，地方政府傾向于使用融資成本較低的轉(zhuǎn)移支付去替代融資成本較高的地方稅收，從而降低財(cái)政努力[3][4]。Litvack et al.(1998)認(rèn)為，由于轉(zhuǎn)移支付具有的無(wú)償性質(zhì)使得地方政府傾向于認(rèn)為一般性轉(zhuǎn)移支付與稅收收入之間具有財(cái)政收入上的替代關(guān)系，導(dǎo)致一般性轉(zhuǎn)移支付的增加會(huì)降低地方政府的稅收努力[5]。Gamkhar and Oates (1996)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)地方政府無(wú)法通過(guò)提高財(cái)政努力水平彌補(bǔ)中央政府縮減的轉(zhuǎn)移支付[6]。Panda (2009)則使用印度面板數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)了轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府財(cái)政努力的負(fù)效應(yīng)[7]。

但Smart(1998)、Egger(2010)則認(rèn)為改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度可以提升地方政府稅收征集積極性。他們認(rèn)為，由于地區(qū)間稅收競(jìng)爭(zhēng)的存在，盡管提高本地稅率會(huì)引起稅基減少，但也會(huì)使地方政府獲得來(lái)自上級(jí)政府的均等化轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)而彌補(bǔ)稅率增加所造成的損失[8][9]。Smart (2007)研究發(fā)現(xiàn)加拿大接受轉(zhuǎn)移支付的省份更傾向于提高地方營(yíng)業(yè)稅稅率[10]。Dahlby and Warren (2003)研究發(fā)現(xiàn)澳大利亞的均等化轉(zhuǎn)移支付也導(dǎo)致了更高水平的稅收[11]。Buettner (2005)發(fā)現(xiàn)德國(guó)轉(zhuǎn)移支付也存在相似的正向激勵(lì)效應(yīng)[12]。Sobel and Crowley (2014)利用美國(guó)50個(gè)州數(shù)據(jù)，也發(fā)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付對(duì)稅收收入正向影響[13]。

在轉(zhuǎn)移支付對(duì)中國(guó)地方政府財(cái)政努力研究中，范子英(2011)認(rèn)為由于征稅存在成本，地方政府會(huì)使用轉(zhuǎn)移支付替代本地稅收，造成財(cái)政努力積極性下降[14]。喬寶云等(2006)、張恒龍等(2007)、劉勇政等(2009)基于分稅制改革后省級(jí)數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付抑制了地方政府財(cái)政收入征集的積極性[15][16][17]。胡祖銓等(2013)研究表明總量轉(zhuǎn)移支付和均等性轉(zhuǎn)移支付會(huì)抑制稅收努力，而配套性轉(zhuǎn)移支付則有正向激勵(lì)效應(yīng)[18]。付文林、趙永輝(2015)研究發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于總量轉(zhuǎn)移支付而言，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)稅收努力的扭曲效應(yīng)更大[19]。馮海波、張娟(2015)研究了廣東省轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政努力的影響，發(fā)現(xiàn)稅收返還對(duì)財(cái)政努力具有負(fù)效應(yīng)，而一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政努力的影響卻為正[20]。楊龍見(jiàn)、尹恒(2015)基于縣級(jí)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付抑制了稅收努力，稅收返還則能夠提升稅收努力積極性[21]。而魏福成、胡洪曙(2015)基于理論模型研究發(fā)現(xiàn)，一般性轉(zhuǎn)移支付會(huì)提升稅收努力積極性，配套于生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)稅收努力會(huì)產(chǎn)生扭曲效應(yīng)[22]。劉小勇(2012)則從縱向財(cái)政分配角度分析了地方財(cái)政努力影響因素，政府間財(cái)政分配、轉(zhuǎn)移支付和支出責(zé)任等都會(huì)影響稅收努力程度[23]。李婉(2007)認(rèn)為地方政府的收入留成比例對(duì)其財(cái)政努力度產(chǎn)生了正向影響，而轉(zhuǎn)移支付制度卻明顯抑制了地方政府征集財(cái)政收入的積極性[1]。

對(duì)于中國(guó)政府間財(cái)政分配問(wèn)題的研究有幾點(diǎn)值得商榷。首先，中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制改革的重要內(nèi)容，研究中國(guó)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政努力影響離不開(kāi)中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的制度環(huán)境，構(gòu)造合適的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)才能全面刻畫(huà)地方政府所面臨的財(cái)力分配格局和財(cái)稅激勵(lì)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)度量中國(guó)式分權(quán)的指標(biāo)主要包括財(cái)政收入邊際分成率、地方財(cái)政收入(支出)占全國(guó)財(cái)政收入(支出)的比例和財(cái)政自主度三類(lèi)指標(biāo)[注]周黎安和吳敏(2015)詳細(xì)分析了這三種財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的缺陷。，相對(duì)于已有的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)，稅收分成比例能夠更好地度量不同層級(jí)政府之間財(cái)力分配情況和財(cái)政激勵(lì)[24]。其次，新稅收集權(quán)理論(曹廣忠等，2007[25]；陶然等，2009[26]；)認(rèn)為，稅收集權(quán)迫使地方政府在面對(duì)財(cái)政壓力時(shí)必然以財(cái)政收入最大化作為其政策目標(biāo)，從而導(dǎo)致地方政府大力發(fā)展房地產(chǎn)等高稅行業(yè)，并逐步將財(cái)政收入的重點(diǎn)由預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，在預(yù)算外收入占到部分地區(qū)財(cái)政總收入一半以上的情況下，單純討論預(yù)算內(nèi)各種因素對(duì)財(cái)政努力的影響將與現(xiàn)實(shí)情況嚴(yán)重脫節(jié)[27]。最后，以上文獻(xiàn)分別從轉(zhuǎn)移支付的單一視角或者財(cái)政分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付的雙視角去考察對(duì)地方財(cái)政努力的影響，但鮮有文獻(xiàn)將轉(zhuǎn)移支付和稅收分成以及預(yù)算外收入綜合到一個(gè)框架下考察地方財(cái)政努力的影響。本文試圖彌補(bǔ)以上三方面的不足，從稅收分成比例、轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外收入三元視角出發(fā)，分析分稅制改革對(duì)地方財(cái)政努力的影響。本文可能的貢獻(xiàn)主要在于：第一，構(gòu)造稅收分成比例作為衡量財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)，克服現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)指標(biāo)無(wú)法準(zhǔn)確刻畫(huà)層級(jí)政府間財(cái)力分配的缺陷；第二，將稅收分成比例、轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外收入放到統(tǒng)一模型中綜合考察地方政府和官員所面臨的財(cái)力分配格局和財(cái)稅激勵(lì)；第三，檢驗(yàn)地方政府財(cái)政努力的影響因素在不同地區(qū)是否存在門(mén)檻效應(yīng)。

二、理論假說(shuō)

分稅制改革后，由于財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，地方財(cái)力呈現(xiàn)縱向不平衡，中央政府不得不加大對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以彌補(bǔ)地方收支缺口。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)政能力均等化，但這顯然與地方政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出最大化的目標(biāo)不一致，并不能很好的激勵(lì)地方政府征稅。由于缺乏自由的稅收征管權(quán)力,以及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作用有限,地方政府便將目光聚焦在預(yù)算外收入上。地方創(chuàng)造的預(yù)算外收入全部歸地方的政府、部門(mén)或單位所有,支出也享有充分的自主權(quán)。高比例的留成率,給地方政府“預(yù)算外”擴(kuò)張以強(qiáng)烈激勵(lì)，通過(guò)獲取預(yù)算外收入，地方政府能夠緩解由于預(yù)算內(nèi)收入不足導(dǎo)致的財(cái)力短缺。

基于以上分稅制改革以來(lái)中央和地方財(cái)政關(guān)系變化的理論分析，本文建立以下理論模型以闡釋分稅制改革對(duì)地方財(cái)政努力的影響機(jī)制。假設(shè)地方政府的財(cái)政支出為E，其包含三個(gè)部分，來(lái)源于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付TR、預(yù)算內(nèi)稅收收入sTAX以及預(yù)算外收入B。其中TAX為從地方征收的稅收收入，s為地方政府稅收分成比例，轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付ftp、稅收返還taxr以及需要地方政府進(jìn)行資金配套的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付kE。k為中央政府撥付給地方政府的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金占地方政府支出E的比重，k越大，說(shuō)明地方政府獲得的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相對(duì)于本地支出越多。

假定地方政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡，即：

E=sTAX+B+TR

(1)

而轉(zhuǎn)移支付用式(2)表示：

TR=taxr+ftp+kE

(2)

為了簡(jiǎn)單起見(jiàn)，假設(shè)地方政府的稅收收入是財(cái)政努力的線(xiàn)性函數(shù)，表示為：

TAX=re

(3)

r表示稅收收入和財(cái)政努力相關(guān)系數(shù)，e表示財(cái)政努力程度。地方政府組織財(cái)政收入需要付出成本，假設(shè)地方政府組織財(cái)政收入的成本為：

TC(e)=0.5ce2

(4)

而地方政府的效用無(wú)論是經(jīng)濟(jì)利益還是政治利益，都與支出E具有一定的相關(guān)性。假設(shè)地方政府的效用為符合柯布道格拉斯函數(shù)形式的支出函數(shù)：

U(E)=βEδ

(5)

地方政府的目標(biāo)函數(shù)可以表示為：

Max[U(E)-TC(e)]=Max[β(sre+ftp+taxr+kE+B)δ-0.5ce2]

(7)

滿(mǎn)足一階最優(yōu)條件的地方財(cái)政努力的表達(dá)式為：

e=(srβδ/c)Eδ-1

(8)

由式(1)～(5)和式(7)、(8)，分別對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付和稅收返還以及k求偏導(dǎo)，可得式(9)、(10)、(11)。由于δ-1<0，1-k>0，則有:

(9)

(10)

(11)

從式(9)和式(10)可以看出，財(cái)政努力對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的一階偏導(dǎo)都小于零，說(shuō)明一般轉(zhuǎn)移支付和稅收返還對(duì)地方政府的激勵(lì)作用均為負(fù)。這表明可視為地方政府財(cái)力的一般性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還相當(dāng)于給地方政府增加一筆額外的無(wú)成本的財(cái)政收入，基于地方政府理性假說(shuō)，地方政府傾向于選擇無(wú)成本的一般轉(zhuǎn)移支付和稅收返還替代有成本的組織財(cái)政收入行為。而對(duì)于需要地方政府配套資金的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，從式(11)也得出其對(duì)財(cái)政努力的作用為負(fù)。這主要是因?yàn)椋环矫?，地方政府?duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套資金存在著“先配后撤”[28]，即地方政府為了爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，首先對(duì)來(lái)自中央政府的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金配套，等爭(zhēng)取到中央政府的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金后，地方配套的資金則挪作他用，形成實(shí)際上的無(wú)配套。另一方面，中央政府投入到特定領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金很可能會(huì)替代地方政府原本預(yù)算投入該領(lǐng)域的資金。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)地方預(yù)算形成了和一般轉(zhuǎn)移支付相同的替代效應(yīng)，導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金不僅沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)期的財(cái)政努力提高，反而導(dǎo)致了地方財(cái)政努力的下降。由此，我們提出了假說(shuō)1。

假說(shuō)1：轉(zhuǎn)移支付不利于地方政府提高財(cái)政努力水平，其中稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府財(cái)政努力激勵(lì)作用為負(fù)，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付同樣會(huì)抑制地方政府提高財(cái)政努力積極性。

由式(1)～(7)，可以推導(dǎo)出e對(duì)稅收分成比例s的偏導(dǎo)：

(12)

稅收分成是地方政府組織的稅收收入在層級(jí)政府間按稅種和比例進(jìn)行分配，盡管中央和各省之間的分成比例由中央政府制定，但省以下多級(jí)政府間稅收分成比例卻千差萬(wàn)別[24]。分稅制改革后，收支責(zé)任劃分的不對(duì)等使得地方政府普遍陷入財(cái)政困難，而提高市縣政府的稅收分成比例意味著市縣政府能夠獲得更多的稅收收入彌補(bǔ)地方財(cái)力短缺。地方政府不僅僅能夠從提高稅收分成比例中獲益，同時(shí)也能夠從提高本地的財(cái)政努力水平中獲益。在提高努力水平和獲得更多稅收收入的棘輪效應(yīng)中，地方政府的稅收分成比例和財(cái)政努力會(huì)形成良性循環(huán)?？紤]到中國(guó)分稅制的實(shí)際情況是按照稅種和比例進(jìn)行劃分，而各稅種稅源規(guī)模參差不齊，不同的稅種給地方政府帶來(lái)的效用也勢(shì)必不同，所以各稅種對(duì)地方財(cái)政努力的影響也不盡相同。由此，我們提出了假說(shuō)2。

假說(shuō)2：提高市縣政府的稅收分成比例總體上能刺激地方政府提高財(cái)政努力水平，但各稅種對(duì)財(cái)政努力的影響具有差異性。

根據(jù)式(1)～(7)，求e對(duì)預(yù)算外收入B 的偏導(dǎo)：

(13)

從式(13)可以看出，財(cái)政努力對(duì)預(yù)算外收入的一階偏導(dǎo)為負(fù)，說(shuō)明預(yù)算外收入的大量存在抑制了地方政府籌集預(yù)算內(nèi)收入的積極性。地方政府的財(cái)政努力不僅受預(yù)算內(nèi)收支影響，同時(shí)也受到預(yù)算外收支的影響。在預(yù)算內(nèi)收支受到嚴(yán)格約束，地方政府總支出不斷膨脹的背景下，單純通過(guò)有限的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)無(wú)法彌補(bǔ)地方政府的收支缺口。預(yù)算外收入作為彌補(bǔ)地方財(cái)力短缺的最重要的工具之一，其自由的征管權(quán)利和高比例的留成率自然而然吸引了地方政府將有限的精力聚焦在預(yù)算外收入上，而忽視了地方預(yù)算內(nèi)收入的有效籌集，從而降低了財(cái)政努力程度。在預(yù)算外收入獲取更容易，支出自主權(quán)更大的情況下，即使完善轉(zhuǎn)移支付，地方政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政努力也不會(huì)得到大幅提升[27]。由此，我們提出了假說(shuō)3。

假說(shuō)3 ：預(yù)算外收入抑制了地方政府籌集預(yù)算內(nèi)收入的積極性。預(yù)算外收入占比越高，地方政府越有可能不努力征稅，藏富于民。

由于財(cái)政凈流入地區(qū)和財(cái)政凈流出地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理位置和經(jīng)濟(jì)總量具有顯著的差異性，導(dǎo)致地方政府面臨的財(cái)政狀況也千差萬(wàn)別。財(cái)政凈流出地區(qū)財(cái)力雄厚，稅源充足，稅基規(guī)模龐大，提高1%稅收分成比例，其獲得的稅收留存額較大。轉(zhuǎn)移支付只占財(cái)政凈流出地區(qū)財(cái)政支出的很小一部分，因此其不會(huì)將更多的精力放在“轉(zhuǎn)移支付”上。對(duì)財(cái)政凈流入地區(qū)而言，其預(yù)算內(nèi)支出的很大一部分來(lái)自中央政府的轉(zhuǎn)移支付。由于財(cái)政凈流入地區(qū)稅基規(guī)模較小，稅源單薄，即使加強(qiáng)征管強(qiáng)度也無(wú)法有效改善自身財(cái)力緊缺的現(xiàn)狀，向中央政府“索取” 更多的轉(zhuǎn)移支付成為其首要選擇，所以財(cái)政凈流入地區(qū)更多關(guān)注轉(zhuǎn)移支付?？偟膩?lái)說(shuō)，財(cái)政凈流出地區(qū)更加關(guān)注稅收分成，而財(cái)政凈流入地區(qū)更加關(guān)注轉(zhuǎn)移支付。由此，我們提出了假說(shuō)4。

假說(shuō)4：財(cái)政凈流出地區(qū)少量的轉(zhuǎn)移支付能夠提高地方財(cái)政努力，財(cái)政凈流入地區(qū)轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政努力具有負(fù)向影響；稅收分成對(duì)財(cái)政努力具有正向影響，但相比財(cái)政凈流出地區(qū)，凈流入地區(qū)影響更小。

三、計(jì)量模型與變量說(shuō)明

(一)計(jì)量模型

為了驗(yàn)證以上假說(shuō)，本文在喬寶云等(2006)[15]、劉小勇(2012)[23]和胡祖銓(2013)[18]等人的研究基礎(chǔ)之上，建立如下計(jì)量模型：

effortit=α0+β1ebit+β2fdit+β3taxrit+β4ftpit+β5stpit+Xit+ξit

(1)

其中，effort是財(cái)政努力水平，α為個(gè)體效應(yīng)。eb為預(yù)算外收入變量，fd為本文的分權(quán)變量，taxr、ftp和stp分別為省級(jí)政府接受中央政府的稅收返還、一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付變量。X為一組控制變量，ξ是服從標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布的隨機(jī)誤差項(xiàng)，i和t分別表示第i個(gè)省份和第t年。

基于理性預(yù)期假設(shè)，地方政府的行為選擇會(huì)受到制度慣性的影響產(chǎn)生路徑依賴(lài)。因此， 本文在式(1)的基礎(chǔ)上加入了財(cái)政努力的滯后項(xiàng)，構(gòu)造了以下動(dòng)態(tài)面板模型：

effortit=α0+β1efforti(t-1)+β2ebit+β3fdit+β4taxrit+β5ftpit+β6stpit+Xit+ξit

(2)

(二)變量與數(shù)據(jù)說(shuō)明

1. 被解釋變量

財(cái)政努力是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)籌集財(cái)政收入的效率，目前測(cè)度財(cái)政努力的方法大多采用Bahl(1971)[2]提出的“權(quán)柄法”?！皺?quán)柄法”的核心思想是首先使用模型預(yù)測(cè)地方政府的預(yù)期財(cái)政收入，然后將實(shí)際財(cái)政收入占預(yù)期財(cái)政收入的比值作為財(cái)政努力的度量。預(yù)期財(cái)政收入通過(guò)式(3)的模型估計(jì)得出：

lnrev*=α0+β1lngdpmean+β2market+∑βk*Dumyear+ε

(3)

lnrev*是預(yù)期財(cái)政收入的對(duì)數(shù)，lngdpmean為人均實(shí)際GDP的對(duì)數(shù)[注]實(shí)際GDP是利用1998年為基期的cpi對(duì)各年各省份名義GDP平減得到。，market為市場(chǎng)化指數(shù)，Dumyear為1998～2015年份虛擬變量，ε為服從標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布的隨機(jī)誤差項(xiàng)。估計(jì)預(yù)期財(cái)政收入的方法為控制個(gè)體差異的固定效應(yīng)。

2. 核心解釋變量

(1) 財(cái)政分權(quán)指標(biāo)

在以往財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)設(shè)定上，大部分學(xué)者采用收入分權(quán)、支出分權(quán)和財(cái)政自主度等表示，但這些變量仍然只是從省級(jí)層面上來(lái)構(gòu)造的分權(quán)變量，無(wú)法反映省以下財(cái)政分權(quán)的特征。本文借鑒呂冰洋等(2016)[29]做法，選取了代表性的四個(gè)稅種，增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的分成比例分別作為財(cái)政分權(quán)指標(biāo)。市縣政府各稅種的分成比例測(cè)算方式為一個(gè)省份內(nèi)部各市縣級(jí)政府獲得的該項(xiàng)稅收收入總和比上該省份稅務(wù)部門(mén)組織的該項(xiàng)稅收之和?？紤]到單一稅種不能完全反映層級(jí)政府間的實(shí)際分權(quán)程度，在呂冰洋等(2016)[29]的基礎(chǔ)上，本文增加了市縣政府獲得的所有稅收收入與稅務(wù)部門(mén)在該省份組織的所有稅收收入的比值作為地方政府的稅收總分成比例。

(2)轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)

借鑒李婉(2007)[1]、李永友(2017)[30]等做法，本文采用稅收返還、一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分別占地方一般預(yù)算支出的比重作為轉(zhuǎn)移支付的三個(gè)變量，反映地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)程度。

(3)預(yù)算外收入指標(biāo)

分稅制改革的不完善使地方政府財(cái)政缺口增大，地方政府不得不將目光轉(zhuǎn)向具有更大財(cái)政自主權(quán)的預(yù)算外收入[27]。由于預(yù)算外收入規(guī)模和支出方向基本不受到中央政府的有效控制[31]，因此地方政府會(huì)將更多的精力放在預(yù)算外收入的獲取上。為了反映地方政府對(duì)預(yù)算外收入的努力程度，本文借鑒前人(陳抗等，2002[32]；方紅生和張軍，2014[33])的做法，將預(yù)算外收入指標(biāo)設(shè)定為地方預(yù)算外收入占地方預(yù)算內(nèi)外收入之和的比重。預(yù)算外收入占比越大，能夠?yàn)榈胤秸峁┑淖杂韶?cái)力也越多，地方政府努力籌集預(yù)算外收入的動(dòng)機(jī)也越強(qiáng)[注]地方財(cái)政收入不僅包括一般預(yù)算收入和預(yù)算外收入，而且還有制度外收入(方紅生和張軍，2014)，由于制度外收入的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)不可獲得，故本文將預(yù)算外收入和一般預(yù)算收入作為地方財(cái)政收入。。預(yù)算外收入的大量存在，將導(dǎo)致地方政府降低預(yù)算內(nèi)的財(cái)政努力積極性。

表1 變量描述性統(tǒng)計(jì)

3.控制變量

X為一組控制變量，主要包含：(1)人口規(guī)模(pop)，人口規(guī)模和轄區(qū)內(nèi)居民的公共服務(wù)需求總量正相關(guān)，即人口越多，地方政府越要努力征稅以滿(mǎn)足居民公共服務(wù)的需求。但人口規(guī)模在一定程度上也反映了稅基，稅基大的地區(qū)，地方政府能夠較容易籌措到財(cái)政收入。(2)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)，反映該省份的富裕程度，本文對(duì)GDP進(jìn)行人均后取對(duì)數(shù)。(3)二、三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重(struc)，反映地方稅基水平差異。(4)市場(chǎng)化指數(shù)(market)，反映某地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度。該省份的市場(chǎng)化指數(shù)越大，說(shuō)明該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，產(chǎn)銷(xiāo)旺盛，能夠帶來(lái)更多的稅收收入[29]。變量的描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1。

4.數(shù)據(jù)來(lái)源

一般財(cái)政預(yù)算收入和支出，預(yù)算外財(cái)政收入和支出來(lái)自1999～2016年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，總量轉(zhuǎn)移支付來(lái)自1999～2016年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，2009年之前稅收返還數(shù)據(jù)來(lái)自歷年《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》，之后來(lái)自財(cái)政部網(wǎng)站公布的中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)預(yù)算匯總表。一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付根據(jù)《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》中“財(cái)政體制管理資料”進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，并結(jié)合2004年、2008年及2009年準(zhǔn)確的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)調(diào)整后得出。各省稅務(wù)部門(mén)組織的及縣市留存的營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅以及總稅收收入分別來(lái)自歷年《中國(guó)稅務(wù)年鑒》與《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》。由于《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》在2008年以后統(tǒng)計(jì)口徑上發(fā)生了變化，同時(shí)在2000年之前缺乏企業(yè)所得稅數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，因此企業(yè)所得稅數(shù)據(jù)范圍為2001～2007年，其他稅種數(shù)據(jù)范圍為1998～2007年。各省份GDP和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)來(lái)自1999～2016年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，市場(chǎng)化指數(shù)來(lái)自于樊綱等編寫(xiě)的《中國(guó)市場(chǎng)化指數(shù)》，人口數(shù)據(jù)來(lái)自1999～2016年《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒》。另外，由于西藏自治區(qū)的特殊性，本文剔除了西藏自治區(qū)的數(shù)據(jù)。

四、實(shí)證分析

(一)基本回歸結(jié)果

表2列出了基本回歸結(jié)果。其中列(1)～(5)的財(cái)政分權(quán)變量分別為營(yíng)業(yè)稅分成比例、個(gè)人所得稅分成比例、增值稅分成比例、企業(yè)所得稅分成比例和稅收總分成比例。每個(gè)模型均進(jìn)行了序列相關(guān)檢驗(yàn)，確保模型的變量和殘差項(xiàng)滿(mǎn)足二階序列不相關(guān)的要求。同時(shí)使用sargan檢驗(yàn)判斷模型中系統(tǒng)GMM工具變量是否有效。

表2 基本回歸結(jié)果(1998～2007年)

注：括號(hào)內(nèi)數(shù)字為t值，*、** 、*** 分別代表在10%、5%、1%的置信水平下顯著。下同。

從表2結(jié)果可以看出，二階序列相關(guān)值ar2p均大于0.1，說(shuō)明變量之間和隨機(jī)誤差項(xiàng)不存在序列相關(guān)性。從sargan檢驗(yàn)的結(jié)果來(lái)看，sargan值均顯著大于0.1，說(shuō)明工具變量選擇合理。財(cái)政努力滯后項(xiàng)均在1%的水平上顯著，且系數(shù)具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性，說(shuō)明地方政府當(dāng)期的財(cái)政努力水平的確會(huì)受到滯后期的影響。

從轉(zhuǎn)移支付的符號(hào)上來(lái)看，列(1)至(5)中，稅收返還，一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)均為負(fù)且顯著，但三者對(duì)財(cái)政努力的影響存在著顯著差異。稅收返還系數(shù)的最大值為-0.916，最小值為-1.509；一般轉(zhuǎn)移支付系數(shù)最大值為-0.231，最小值為-0.562；專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)最大值為-0.438，最小值為-0.647。從三者系數(shù)的變化范圍來(lái)看，三者系數(shù)均保持了一致性和穩(wěn)定性。說(shuō)明不管是無(wú)指定用途的稅收返和一般轉(zhuǎn)移支付，還是規(guī)定了具體用途的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其結(jié)果都對(duì)財(cái)政努力產(chǎn)生了負(fù)向影響。實(shí)證結(jié)果很好的驗(yàn)證了假說(shuō)1。

在財(cái)政分權(quán)變量上，稅收總分成比例對(duì)地方財(cái)政努力的影響顯著為正。稅收總分成比例每提高一個(gè)百分點(diǎn)，則能夠促進(jìn)地方提高財(cái)政努力0.306個(gè)百分點(diǎn)，這符合一般認(rèn)識(shí)，同時(shí)印證了假說(shuō)2。由于各稅種稅基的不同，市縣政府各稅種的收入也差異巨大，通過(guò)比較不同稅種分成比例的系數(shù)發(fā)現(xiàn)，稅收分成比例對(duì)財(cái)政努力的影響具有較大的差異性。營(yíng)業(yè)稅分成比例對(duì)地方財(cái)政努力具有顯著的負(fù)效應(yīng)，可能的解釋是營(yíng)業(yè)稅是地方稅種，主要有省、市、縣三級(jí)進(jìn)行分成，縣級(jí)政府分得的營(yíng)業(yè)稅越多，省級(jí)政府和市級(jí)政府分得的越少，則省級(jí)財(cái)政努力水平下降。增值稅對(duì)地方財(cái)政努力的影響為負(fù)且不顯著，我們分析后認(rèn)為，增值稅雖然占地方稅收收入的很大一部分，但增值稅的征收機(jī)構(gòu)是國(guó)稅局，而國(guó)稅局采用垂直管理，較少受到地方政府的干預(yù)，所以增值稅的分成比例對(duì)地方政府財(cái)政努力影響就有可能不明確。預(yù)算外收入比重除模型(4)中在5%水平上顯著外，其余均在1%的水平上顯著為負(fù)，且系數(shù)的變化范圍為-0.462到-0.278，說(shuō)明預(yù)算外收入變量的系數(shù)具有高度穩(wěn)定性。預(yù)算外收入的比重越高，地方政府獲得預(yù)算外收入較為容易，則地方政府會(huì)將更多的時(shí)間投入到預(yù)算外收入的征集中，從而降低地方政府籌集預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的積極性，這說(shuō)明預(yù)算外收入對(duì)預(yù)算內(nèi)收入形成了替代效應(yīng)。預(yù)算外收入比重每增加1%，則會(huì)降低0.341%的財(cái)政努力積極性。這印證了假說(shuō)3。

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文通過(guò)調(diào)整時(shí)間窗口和改變模型中的分權(quán)變量等分別對(duì)上述實(shí)證結(jié)果進(jìn)行了穩(wěn)健性檢驗(yàn)。結(jié)果顯示，無(wú)論是調(diào)整時(shí)間窗口，還是替代核心解釋變量，結(jié)果都表現(xiàn)出高度穩(wěn)健性。

1.調(diào)整時(shí)間窗口

2002年，中央實(shí)行了所得稅收入分享改革，進(jìn)一步規(guī)范了中央和地方財(cái)政分配關(guān)系。為了考察所得稅收入分享改革是否對(duì)地方財(cái)政努力造成了內(nèi)生性影響，以2002年為時(shí)間分界點(diǎn)，本文進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。從結(jié)果來(lái)看，財(cái)政努力滯后項(xiàng)的系數(shù)與表2基本保持一致。稅收分成比例、轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外收入的系數(shù)也保持了高度的一致性。除了人均GDP系數(shù)整體顯著性水平上升外，其它控制變量的結(jié)果也保持了高度一致。這說(shuō)明表2報(bào)告的基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果并不依賴(lài)于特定的時(shí)間窗口[注]限于篇幅，文中未能報(bào)告調(diào)整時(shí)間窗口的計(jì)量結(jié)果，有興趣的讀者可向作者索要。。

2.替換模型中的稅收分成比例為傳統(tǒng)的分權(quán)變量

分權(quán)不僅包括收入分權(quán)，同時(shí)還包括支出分權(quán)。由于在分稅制過(guò)程中，并沒(méi)有對(duì)財(cái)政支出劃分進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的調(diào)整，而是對(duì)收入劃分進(jìn)行了重大的改革，所以分稅制后地方政府普遍感到財(cái)力不足。在稅收的劃分上，市縣政府不僅僅要同中央分享本地的稅收收入，而且還要同地級(jí)市和省分享剩余的稅收收入。本文借鑒陳碩、高琳(2012)[34][注]陳碩、高琳(2012)詳細(xì)分析了各類(lèi)分權(quán)指標(biāo)的優(yōu)缺點(diǎn)，并對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)所使用的分權(quán)指標(biāo)進(jìn)行了梳理。的做法，構(gòu)造了兩個(gè)傳統(tǒng)的分權(quán)指標(biāo)：收入分權(quán)和支出分權(quán)，同時(shí)也考察了在消除人口因素后兩類(lèi)分權(quán)指標(biāo)對(duì)地方財(cái)政努力的影響。本文也借鑒王文劍(2010)[35]做法，構(gòu)建地方自有收入指標(biāo)[注]王文劍(2010)認(rèn)為，在財(cái)政收入方面，地方政府掌握著很大的權(quán)利，可以用地方政府掌握的收入權(quán)利大小來(lái)度量分權(quán)。。

表3 收入分權(quán)、支出分權(quán)和地方自主度(1998～2015年)

表3報(bào)告了使用收入分權(quán)、支出分權(quán)以及財(cái)政自主度指標(biāo)后模型的回歸結(jié)果。其中模型(1)、(3)的分權(quán)指標(biāo)沒(méi)有消除人口因素，模型(2)、(4)的分權(quán)指標(biāo)考慮了人口因素。模型(5)的分權(quán)變量是地方自有收入占地方總收入的比重，反映地方財(cái)政收入的自主程度。模型(6)的分權(quán)變量是地方人均自有收入和全國(guó)人均總收入的比重，反映的是人均財(cái)力相對(duì)于全國(guó)平均水平的差距。

從表3的結(jié)果上來(lái)看，三個(gè)分權(quán)指標(biāo)均顯著且為正，說(shuō)明分權(quán)的確會(huì)對(duì)地方財(cái)政努力產(chǎn)生正向激勵(lì)效應(yīng)，在財(cái)政分權(quán)框架下，地方政府預(yù)算外收入的大量存在會(huì)降低地方政府的財(cái)政積極性。在所有模型中，財(cái)政努力的滯后項(xiàng)仍然顯著且全部為正，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)果仍然為負(fù)。從核心解釋變量來(lái)看，進(jìn)一步說(shuō)明表2的結(jié)果具有很強(qiáng)的穩(wěn)健性。

(三)財(cái)政努力影響因素的門(mén)限效應(yīng)

為了檢驗(yàn)轉(zhuǎn)移支付和稅收分成比例對(duì)財(cái)政努力的影響在財(cái)政凈流入和凈流出地區(qū)是否存在不同機(jī)制，本文構(gòu)建了以下面板門(mén)檻模型。

effort=α0+α1fb+α2s+α3TR(TRγ)+α4TR(TR>γ)+α5X+ε

(4)

effort=α0+α1eb+α2TR+α3s(sθ)+α4s(s>θ)+α5X+ε

(5)

1.轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政努力影響的門(mén)檻效應(yīng)

通過(guò)檢驗(yàn)，稅收分成比例對(duì)財(cái)政努力存在著顯著的單門(mén)檻效應(yīng)，門(mén)檻值為0.480?；诠烙?jì)出的門(mén)檻值，本文對(duì)面板門(mén)檻模型進(jìn)行了參數(shù)估計(jì)。在模型(4)中，我們使用轉(zhuǎn)移支付占地方政府預(yù)算內(nèi)外收入的比重來(lái)衡量地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的真實(shí)依存度[注]在這里使用轉(zhuǎn)移支付占地方政府預(yù)算內(nèi)外收入的比重作為門(mén)檻變量，是因?yàn)轭A(yù)算外收入占據(jù)地方總收入較大比重，如果只是使用轉(zhuǎn)移支付占地方政府預(yù)算內(nèi)收入的比重來(lái)衡量轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政努力的門(mén)限效用，很有可能導(dǎo)致結(jié)果的偏誤。。表4中(1)報(bào)告了門(mén)檻回歸的估計(jì)結(jié)果。當(dāng)門(mén)檻值小于0.229時(shí)，少量的轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政努力具有促進(jìn)作用，當(dāng)跨過(guò)門(mén)檻值后，轉(zhuǎn)移支付抑制了財(cái)政努力的提高。當(dāng)轉(zhuǎn)移支付變量跨過(guò)第二個(gè)門(mén)檻值1.729后，轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政努力仍然具有負(fù)效應(yīng)，但系數(shù)變小了。將門(mén)檻值和對(duì)應(yīng)的省份聯(lián)系起來(lái)，發(fā)現(xiàn)小于0.229時(shí)，對(duì)應(yīng)的地區(qū)大部分都是財(cái)政凈流出地區(qū)，當(dāng)大于0.229時(shí)，對(duì)應(yīng)的地區(qū)大部分都是財(cái)政凈流入地區(qū)。并且甘肅、青海、寧夏、新疆四省份的轉(zhuǎn)移支付變量大于第二個(gè)門(mén)檻值1.729。分析后認(rèn)為，甘肅、青海、寧夏、新疆屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在全國(guó)處于末端，面臨著比其他省份更嚴(yán)重的財(cái)政壓力。巨大的財(cái)政壓力迫使地方政府不得不努力籌措相應(yīng)的財(cái)政收入改善財(cái)政狀況。

表4 門(mén)限回歸結(jié)果

注：*、** 、*** 分別代表在10%、5%、1%的置信水平下顯著。

2.稅收分成比例對(duì)財(cái)政努力影響的門(mén)檻效應(yīng)

基于估計(jì)出的稅收分成比例的門(mén)檻值，表4中列(2)報(bào)告了模型的參數(shù)回歸結(jié)果。當(dāng)稅收分成比例小于門(mén)檻值時(shí)，對(duì)財(cái)政努力的影響為正，跨過(guò)門(mén)檻值后，對(duì)財(cái)政努力的影響結(jié)同樣為正，但系數(shù)卻變小了，兩者變化高達(dá)71%，差異顯著。

從回歸的結(jié)果來(lái)看，隨著稅收分成比例的提高，地方政府財(cái)政努力水平對(duì)稅收分成比例的彈性系數(shù)在變小。表明當(dāng)稅收分成比例較低時(shí)，更有利于地方政府提高財(cái)政努力水平。進(jìn)一步分析門(mén)檻值前后對(duì)應(yīng)的各省份的財(cái)政凈流入凈流出狀況，發(fā)現(xiàn)當(dāng)稅收總分成比例小于0.48時(shí)，對(duì)應(yīng)的地區(qū)大部分是財(cái)政凈流出地區(qū)，而跨過(guò)門(mén)檻值后，對(duì)應(yīng)的大部分是財(cái)政凈流入地區(qū)。實(shí)證結(jié)果符合一般感性認(rèn)識(shí)，同時(shí)很好的印證了假說(shuō)4。

五、結(jié)論與政策建議

本文在包含稅收分成比例、轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外收入統(tǒng)一框架下，考察了分稅制改革對(duì)地方財(cái)政努力的影響。研究發(fā)現(xiàn)：(1)轉(zhuǎn)移支付的大量存在降低了地方政府的財(cái)政努力水平，抑制了地方政府組織財(cái)政收入的積極性。稅收返還和一般轉(zhuǎn)移支付都抑制了地方政府的財(cái)政努力的積極性，而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付同樣會(huì)抑制地方政府提高財(cái)政積極性。(2)稅收分成比例能夠?qū)Φ胤截?cái)政努力產(chǎn)生正向影響，并且不同稅種的稅收分成比例對(duì)財(cái)政努力的影響存在顯著差異性。(3)預(yù)算外收入占地方財(cái)政收入的比重和地方財(cái)政努力水平負(fù)相關(guān)，即預(yù)算外收入占比越高，地方政府越不努力征稅。(4)轉(zhuǎn)移支付和稅收分成比例對(duì)地方財(cái)政努力的影響在不同地區(qū)存在著不同的機(jī)制。轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政努力的影響在財(cái)政凈流出地區(qū)為正，凈流出地區(qū)為負(fù)；與凈流出地區(qū)相比，凈流入地區(qū)稅收分成比例對(duì)財(cái)政努力影響的正效應(yīng)更小。

基于此，為了進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)財(cái)政體制的改革，提出以下建議：第一，目前我國(guó)中央與地方稅收分成實(shí)行的是按稅種按比例的分成模式，但這種模式?jīng)]有考慮到地區(qū)的差異性。應(yīng)該根據(jù)地方政府的努力水平，實(shí)行浮動(dòng)稅收分成比例，同時(shí)應(yīng)該考慮地區(qū)差異因素，合理確定不同省份的稅收分成比例。第二，中央政府在對(duì)地方政府實(shí)行轉(zhuǎn)移支付的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方的財(cái)力狀況和財(cái)政能力合理確定轉(zhuǎn)移支付，把轉(zhuǎn)移支付和地方的財(cái)政能力掛鉤，激勵(lì)地方政府提高財(cái)政能力，減少地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)。中央政府在對(duì)地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的過(guò)程中，應(yīng)考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，合理減少欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，注重培養(yǎng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政自給能力。第三，把地方政府的預(yù)算外收入，逐步納入到預(yù)算內(nèi)管理，緩解地方政府因?yàn)榇嬖诖罅康念A(yù)算外收入而放棄預(yù)算內(nèi)收入導(dǎo)致的財(cái)政收入流失。