引入與融合：PPP模式下我國公共體育場館運(yùn)營問題研究

楊靜云 曾建明

摘要：PPP模式（public—private partnerships）即融資模式也稱公私合營模式。文章運(yùn)用文獻(xiàn)資料法和專家訪談法以PPP模式為載體對此模式引入體育場館的各種問題進(jìn)行考察，從國家相關(guān)政策法規(guī)不完善、相關(guān)招投標(biāo)過程存在公平性問題、政府與企業(yè)利益指向相沖突、政企之間缺少有效溝通等方面，揭示了目前我國體育場館引入PPP模式存在的問題?；诖?，依據(jù)我國國情以及體育場館發(fā)展實(shí)際情況，通過進(jìn)一步分析與歸納上述問題的基礎(chǔ)上，文章提出以下場館運(yùn)營PPP模式的有效融合途徑：（1）完善PPP模式相關(guān)政策法規(guī)，推動體育場館運(yùn)營穩(wěn)步前進(jìn)；（2）營造公平的招投標(biāo)環(huán)境，激發(fā)企業(yè)加入場館運(yùn)營管理積極性；（3）立足政企雙方共同利益，激發(fā)企業(yè)資本活力；（4）建立聯(lián)合體內(nèi)部有效溝通機(jī)制，提高體育場館運(yùn)行有效性。為解決我國體育場館引入與融合PPP模式存在問題提出針對性解決建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 體育場館 問題 建議

中圖分類號：G812 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096—1839（2018）8—0136—04

1 引言

PPP模式是指政府與社會資本之間為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，彼此形成一種伙伴式合作關(guān)系[1]，該定義中所指的合作不僅是指資金合作，還包括品牌、技術(shù)、管理等其它方面的合作[2]，是政府與企業(yè)通過簽署合同達(dá)成協(xié)議，合同期滿之后，企業(yè)仍把特殊經(jīng)營權(quán)交還政府。因此，十分適宜于產(chǎn)權(quán)國有化但需要社會力量引入發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。目前，PPP模式作為國際上通行的融資模式，已經(jīng)廣泛應(yīng)用于公共設(shè)施的建設(shè)中，被證明是比較適合大型體育場館建設(shè)的一種融資方式。[3]

2012年據(jù)國家體育總局公布我國各類公共體育場館總數(shù)已達(dá)到110多萬個，其中大多數(shù)場館經(jīng)營主要采用體育行政事業(yè)單位管理模式[4]，上述管理模式直接給政府帶來嚴(yán)重的財政負(fù)擔(dān)，同時對場館的后期運(yùn)營管理造成巨大困境。之后，我國部分公共場館順應(yīng)時代發(fā)展要求，大膽引入PPP模式來進(jìn)行體育場館的融資建設(shè)和運(yùn)營管理，取得了良好的效果。然而，由于PPP作為新興的模式引入至場館管理和融資后，在原有制度性障礙、經(jīng)驗(yàn)不足等一系列問題的影響下，出現(xiàn)了諸多發(fā)展弊病。因此，本文試圖在總結(jié)現(xiàn)有場館PPP模式運(yùn)用中存在問題的基礎(chǔ)上，分析和歸納其導(dǎo)致的深層制因，從而為其合理發(fā)展提供有效的解決途徑。

2 體育場館運(yùn)營引入PPP模式存在的問題

2.1 國家相關(guān)政策法規(guī)不完善，體育場館運(yùn)營不穩(wěn)定國家政策法規(guī)是推動各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵所在，PPP模式在體育場館的有效引入同樣離不開國家政策法規(guī)的保障，然而多年來，其引入和運(yùn)用過程中，依然存在制度尚不完善而導(dǎo)致場館運(yùn)營不穩(wěn)定的問題。目前，PPP項(xiàng)目的管理主要參照《特許經(jīng)營法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（簡稱《招投標(biāo)法》）等，但上述法律尚未全面地涉及PPP項(xiàng)目建設(shè)中可能發(fā)生的各種問題。[5]如《特許經(jīng)營法》中強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)合作更多是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)企業(yè)獨(dú)立建造或經(jīng)營場館，使得場館公益性缺失和自主經(jīng)營風(fēng)險過大；《招投標(biāo)法》強(qiáng)調(diào)評標(biāo)時常依據(jù)最終報價的高低來決定是否中標(biāo)，該評標(biāo)辦法不夠科學(xué)化，影響招標(biāo)方?jīng)Q策，最終阻礙招投標(biāo)工作的順利進(jìn)行。

此外，2015年修訂的《中華人民共和國稅收征收管理法》中，就大型公共設(shè)施公私合營方面的具體優(yōu)惠政策尚無明確提出，因此，在無有效的稅收優(yōu)惠政策鼓勵下，使得大部分社會力量并無積極的意愿，實(shí)際參與公私合營的PPP場館運(yùn)營項(xiàng)目。以及，跨國企業(yè)集團(tuán)在利用PPP模式參與我國大型體育場館建設(shè)時，不僅會遵循我國的法律法規(guī)，也會遵循國際慣例，但我國現(xiàn)行的與PPP模式相配套的法律法規(guī)與國際慣例之間存在一定的沖突，主要表現(xiàn)在規(guī)則的缺失和規(guī)則體系之間的不協(xié)調(diào)、不配套、不合理等方面。[6]因此，政府應(yīng)該在相關(guān)政策法規(guī)中，進(jìn)一步完善場館運(yùn)營PPP項(xiàng)目優(yōu)惠政策，推動社會力量的積極參與和有效運(yùn)營。

2.2 相關(guān)招投標(biāo)過程存在公平性問題，場館后期運(yùn)營水平降低

PPP模式引入公共體育場館運(yùn)營，是政府通過招標(biāo)程序，使具有符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)入場館運(yùn)營管理，這需要參照我國相關(guān)招投標(biāo)法具體實(shí)施。目前，我國相關(guān)行業(yè)招投標(biāo)，主要是依照《招標(biāo)投標(biāo)法》相關(guān)條例執(zhí)行，并對相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了明確的規(guī)定?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第五條規(guī)定：招標(biāo)投標(biāo)活動應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則，同時，第二十二條規(guī)定：招標(biāo)人不得向他人透露已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量以及可能影響公平競爭的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況。第三十二條規(guī)定：禁止投標(biāo)人以向招標(biāo)人或者評標(biāo)委員會成員行賄的手段謀取中標(biāo)。

上述條例明確指出需要招投標(biāo)雙方秉持公平、公正的原則來進(jìn)行招投標(biāo)活動。然而，在部分場館項(xiàng)目建設(shè)招投標(biāo)過程中，存在投方尚不符合公平性原則卻進(jìn)入最終投標(biāo)環(huán)節(jié)，或擅自泄露投標(biāo)信息的現(xiàn)象。2006年，黃某作為湖南省機(jī)械設(shè)備成套局工程服務(wù)處副處長，在具體負(fù)責(zé)中南大學(xué)新校區(qū)體育場建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)工作中，提前將該評標(biāo)辦法、招投標(biāo)時間等事項(xiàng)，告知投標(biāo)人之一李某，最后其掛靠的湖南省第五工程公司中標(biāo)，李某為了感謝黃某，送其兩萬元現(xiàn)金，此舉已構(gòu)成違法犯罪行為。

上述現(xiàn)象招投標(biāo)虛假和泄密行為屬于經(jīng)濟(jì)性犯罪，存在嚴(yán)重的公平性缺失問題，將進(jìn)一步導(dǎo)致一系列問題連續(xù)發(fā)生：（l）PPP模式引人體育場館的公平環(huán)境受到影響；（2）企業(yè)加入體育場館管理運(yùn)營的積極性降低；（3）在不公平性情況下引入的企業(yè)，自身管理運(yùn)營能力相對較弱，導(dǎo)致體育場館的運(yùn)營管理有效性并不高，因此，體育場館引入PPP模式的作用并不明顯。

2.3 政府與企業(yè)利益指向相沖突，企業(yè)預(yù)期收益不足

政府與企業(yè)之間發(fā)生利益指向沖突，究其原因在于政府與企業(yè)對體育場館價值功能的取向不同而造成，即政府對體育場館更多注重的是它的公益性，從哪方面出發(fā)才能創(chuàng)造更大的公益價值，而企業(yè)更看重的是體育場館所帶來的商業(yè)性與經(jīng)濟(jì)價值，雙方在公益價值與經(jīng)濟(jì)價值之間的博弈，造成了雙方的利益分歧，導(dǎo)致企業(yè)的盈利與預(yù)期收益相背離。例如，國家體育場-鳥巢的運(yùn)營管理當(dāng)中，政府要求企業(yè)減少商業(yè)性的運(yùn)行行為，導(dǎo)致場館運(yùn)營企業(yè)的盈利收入大幅減少。同時，北京市政府限制國家體育場內(nèi)的商鋪數(shù)量，并要求在國家體育場的周圍也禁止興建新的大型商業(yè)設(shè)施。[7]

企業(yè)參與到場館的運(yùn)營當(dāng)中無非是想獲得更多的盈利，如果企業(yè)在與政府聯(lián)合運(yùn)營體育場館的過程當(dāng)中，帶給企業(yè)自身更多的是虧損而不是盈利，企業(yè)便會主動放棄對體育場館的特殊經(jīng)營權(quán)，退出場館的運(yùn)營與管理，PPP模式亦將自動消失。

2.4 政企之間缺少有效溝通，場館運(yùn)營有效性降低

PPP模式是政府與企業(yè)這個聯(lián)合體對體育場館發(fā)揮作用的模式，在這一過程當(dāng)中，不是政府或者企業(yè)單方面的努力來促進(jìn)體育場館發(fā)展的，這是一種互利共贏的模式，需要雙方相互溝通共同進(jìn)步。如果在管理運(yùn)營當(dāng)中，政府與企業(yè)只顧自身發(fā)展來管理運(yùn)營體育場館，這種缺少溝通的方式對場館的發(fā)展只會起到消極的作用，不利于場館的有效運(yùn)營。

例如，國家體育場“鳥巢”的管理當(dāng)中政府與企業(yè)之間存在爭議但缺少有效的溝通，“鳥巢”原本要建2000個停車位，但北京市政府要為奧運(yùn)會公園建一個大的停車場，就要求項(xiàng)目公司減少1000個車位的建設(shè)，這就導(dǎo)致了停車位的不足，許多人只能把車停在北京市政府的停車場再步行前往“鳥巢”，對“鳥巢”商業(yè)運(yùn)營帶來了不利影響，影響企業(yè)的可觀收入。政府與企業(yè)之間存在爭議又缺少有效溝通，直接對PPP模式以及體育場館的發(fā)展產(chǎn)生消極影響，嚴(yán)重打擊企業(yè)與政府合作的積極性。

3 體育場館運(yùn)營有效融合PPP模式的途徑

3.1 完善PPP模式相關(guān)政策法規(guī)，推動體育場館運(yùn)營穩(wěn)步前進(jìn)

《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（2010）中第十七條明確指出：鼓勵民間資本參與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，該意見為場館運(yùn)營PPP模式的引入提供了較為明確的政策保障。但是，我國相關(guān)場館運(yùn)營PPP模式政策的缺失，主要存在公私合作關(guān)系不明確和激勵措施不足的問題。因此，建議在原有政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，并根據(jù)我國體育場館PPP運(yùn)營模式存在的問題和特點(diǎn)，從政策文本全面性和具體實(shí)施可操作性上做進(jìn)一步的完善。

第一，全面性。在完善我國PPP項(xiàng)目融資立法體系的過程中，首先要提高PPP項(xiàng)目融資的法律權(quán)威性；其次要搭建起以國家“基本法”為主，以地方政府配套法律文件為輔的系列項(xiàng)目融資法律框架。[6]PPP模式引入公共體育場館需要清晰、完善的政策法規(guī)予以保證，需要對政企雙方各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)與風(fēng)險進(jìn)行明確界定。一方面，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)在現(xiàn)有政策法規(guī)基礎(chǔ)上，針對場館PPP模式運(yùn)營存在的一系列問題，在政策法規(guī)上再做進(jìn)一步的完善。國家政策的進(jìn)一步完善，在大方向上給地方政府制定相關(guān)政策提供參考意見；另一方面，各地方也應(yīng)該依據(jù)當(dāng)?shù)靥厣?，建立符合?dāng)?shù)貙?shí)際的關(guān)于PPP引人場館運(yùn)營管理當(dāng)中的相關(guān)政策法規(guī)。

第二，可操作性。建議在具體優(yōu)惠政策中加以完善，使之具有可操作性：（1）在經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策上，應(yīng)該首先鼓勵PPP場館運(yùn)營模式，使用國家政策性銀行貸款和外國政府貸款，同時允許保險基金、住房基金等大型基金在公共產(chǎn)品領(lǐng)域投資[1]；（2）在稅收優(yōu)惠政策上，對企業(yè)進(jìn)入場館運(yùn)營或引入后的實(shí)際實(shí)施過程中，給予一定的減免政策；（3）在準(zhǔn)入門檻政策上，在投資、融資、市場準(zhǔn)入等方面放寬政策限制，減少審批程序，簡化審批手段，同時在引入企業(yè)方面，以引入有實(shí)力大型企業(yè)為主，也要給中小型企業(yè)一定的機(jī)會，深度激發(fā)社會資本參與的積極性。

3.2 營造公平的招投標(biāo)環(huán)境，激發(fā)企業(yè)加入場館運(yùn)營管理積極性

公正合理的招投標(biāo)過程是政企有效合作的開端，可最大限度地發(fā)揮企業(yè)的積極性。雖然，《招標(biāo)投標(biāo)法》在公平問題上有嚴(yán)格的規(guī)定，但是在具體實(shí)施過程中仍存在一些不公平現(xiàn)象，破壞了招投標(biāo)公平環(huán)境，最終導(dǎo)致企業(yè)參與場館運(yùn)營管理的積極性降低、中標(biāo)企業(yè)實(shí)際水平不足，以及后期場館運(yùn)營效率不高等一系列問題的發(fā)生。因此，建議舉辦多種培訓(xùn)會，強(qiáng)化營造公平環(huán)境的智力支持，以及利用互聯(lián)網(wǎng)擴(kuò)大招投標(biāo)過程的透明度，從教育與互聯(lián)網(wǎng)兩大方面營造公平的招投標(biāo)環(huán)境。

第一，強(qiáng)化智力支持。一方面，規(guī)定政府各級干部完成網(wǎng)絡(luò)教育課程的學(xué)習(xí)要求，教育課程當(dāng)中設(shè)有相關(guān)反腐敗的法規(guī)條例顯示及問答題。另一方面，組織開展多種多樣的培訓(xùn)會，加大對政府干部的培訓(xùn)力度，強(qiáng)化營造公平環(huán)境的智力支持。

第二，招標(biāo)過程透明。建議結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)提高信息公開的透明度，營造更加公平的環(huán)境：（1）地方政府應(yīng)在政府網(wǎng)站中發(fā)布相關(guān)招投標(biāo)信息，對各項(xiàng)要求在網(wǎng)站上應(yīng)有明晰的公布。（2）在各項(xiàng)招標(biāo)當(dāng)中，例如會議、評審等環(huán)節(jié)全程使用直播，使得其它企業(yè)與社會大眾共同參與，對各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。（3）利用微信，微博等平臺及時發(fā)布相關(guān)信息，在平臺中開通互動渠道，企業(yè)與政府與民眾能夠進(jìn)行溝通。信息化時代，利用互聯(lián)網(wǎng)與招投標(biāo)相結(jié)合，對提高公平性具有一定的積極影響。

3.3 立足政企雙方共同利益，激發(fā)企業(yè)資本活力

項(xiàng)目收益是社會資本投資者參與體育場館PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵指標(biāo)[8]。政府與企業(yè)所站的角度有一定差別，政府在體育場館的定位中始終秉持的是公益性的觀點(diǎn)，而企業(yè)則是以獲得最大利益為出發(fā)點(diǎn)。面對上述現(xiàn)狀，本研究從全面性以及可操作性上給出相應(yīng)建議。

第一，全面性。一方面，要明確體育場館的初衷，體育場館的建立本身以公益性為主，面向社會大眾以全民健身為重點(diǎn)，在PPP模式引入體育場館運(yùn)營管理當(dāng)中，應(yīng)明確政府的主體地位，發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)作用，但領(lǐng)導(dǎo)并不等于絕對領(lǐng)導(dǎo)，注意一定的“度”，在和諧的環(huán)境中促進(jìn)政企對體育場館的聯(lián)合管理。另一方面，發(fā)揮政府主體作用的同時不能忽視企業(yè)的關(guān)鍵作用，體育場館的運(yùn)營兼顧公益性的同時也要關(guān)照企業(yè)的營利性，企業(yè)的一些營利性活動政府也要給予適當(dāng)寬松的環(huán)境，激發(fā)企業(yè)資本活力。

第二，可操作性。（1）政企聯(lián)合開展公益性體育培訓(xùn)，如針對民工子弟或特殊孩童開設(shè)公益性足球培訓(xùn)班，真正發(fā)揮體育的本質(zhì)職能全民健身公益化。（2）體育場館商鋪數(shù)量的建設(shè)，以及開展演唱會賺取利益的行為，在不影響體育場館正常運(yùn)作的情況下，政府應(yīng)給予寬松環(huán)境，適當(dāng)增加商鋪數(shù)量以及演唱會的開展。（3）政企之間應(yīng)多加換位思考，從對方角度出發(fā)來看待場館的管理運(yùn)營，為體育場館的良好發(fā)展發(fā)揮各自最大潛能。

3.4 建立聯(lián)合體內(nèi)部有效溝通機(jī)制，提高體育場館運(yùn)行有效性

管理者的最基本功能是發(fā)展與維系一個暢通的溝通管道。政府與企業(yè)在體育場館的管理中雖權(quán)責(zé)明確各司其職，但是有效的溝通必不可少，雙方在相互溝通的前提下才能使體育場館的運(yùn)營更加順利。針對因雙方溝通缺失而導(dǎo)致的場館運(yùn)行不暢等問題，本文建議從完善政企合作合同內(nèi)容，以及營造輕松的溝通氛圍，建立聯(lián)合體內(nèi)部有效溝通機(jī)制這兩面加以改進(jìn)。

一方面，政府與企業(yè)在簽訂合同時，在內(nèi)容上應(yīng)有明確規(guī)定，在合作的過程中每年或者每月應(yīng)有幾次見面會談，在會中應(yīng)就前一階段體育場館的管理中出現(xiàn)的問題加以討論，為如何處理問題擬定共同的解決方案。以及對下一階段體育場館該如何發(fā)展提出各自意見，投票表決采用哪方?jīng)Q定亦或者采取雙方共同建議。

另一方面，為建立有效的溝通機(jī)制應(yīng)營造寬松的溝通氛圍。良好的溝通氛圍才能使政府與企業(yè)的合作更加順暢，溝通氛圍的更加融洽一大部分要來自政府的態(tài)度，受傳統(tǒng)管理模式的制約，我國政府在各類事物的管理當(dāng)中一直處于“領(lǐng)導(dǎo)者”的位置，雖然政府仍是體育場館運(yùn)營的主體，但是企業(yè)的加入，政府應(yīng)該視企業(yè)為最親密的伙伴，要以“無話不談”的態(tài)度與企業(yè)加強(qiáng)溝通，提高體育場館運(yùn)行有效性。

4 結(jié)語

隨著我國綜合實(shí)力的快速發(fā)展，國家對體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展愈發(fā)重視，作為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展重心的體育場館也得以快速發(fā)展，并被認(rèn)為是發(fā)展?jié)摿薮蟮某柈a(chǎn)業(yè)。但一直以來受政府主導(dǎo)作用的影響，企業(yè)資本活力在體育場館中發(fā)揮作用甚少，因此PPP模式引入體育場館運(yùn)營管理過程中出現(xiàn)較多問題。PPP作為一種新型的模式在引入到體育場館的建設(shè)、管理當(dāng)中雖然存在諸多問題亟待解決，但是它對于體育場館的發(fā)展有其獨(dú)特意義。本文探討PPP模式引入與融合公共體育場館運(yùn)營管理當(dāng)中存在的問題，究其深層次致因在于國家政策法規(guī)即制度層面的缺失，在制度缺失下政府與企業(yè)爭奪各自利益的過程中導(dǎo)致政企博弈事件的發(fā)生，長此以往政府與企業(yè)的合作將會出現(xiàn)各種問題，不利于體育場館引入與融合PPP模式。但是，國家在政策方面的進(jìn)一步完善，PPP這一利益共孚、風(fēng)險共擔(dān)的獨(dú)特模式，能夠有效地吸引社會資本的廣泛投入，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)合作共贏的美好局面，推動我國公共體育場館良性發(fā)展。

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