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    “地票”如何助力鄉(xiāng)村振興

    2018-09-11 04:53:12盧曦
    財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊 2018年18期
    關(guān)鍵詞:票券宅基地耕地

    盧曦

    多年前,國(guó)內(nèi)一些地區(qū)將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革有機(jī)結(jié)合,探索出了“地票制”。地票制在解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增長(zhǎng)”問(wèn)題的同時(shí),為農(nóng)民宅基地入市流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)開(kāi)辟了通道,為未來(lái)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)。

    進(jìn)入新時(shí)代,探索完善地票交易制度與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略融合,按照“生態(tài)優(yōu)先、實(shí)事求是、農(nóng)戶自愿、宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則進(jìn)行復(fù)墾復(fù)綠,新形成的耕地或宜林宜草地,驗(yàn)收合格后均可申請(qǐng)“地票”交易,可以賦予地票制新的使命,拓展地票的生態(tài)功能,為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益拓寬路徑,助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

    地票制的探索

    截至2017年底,作為探索地票制的典型地區(qū)之一,重慶市已有10萬(wàn)多農(nóng)戶選擇了以“地票”方式退出宅基地及其附屬設(shè)施用地,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,打通了轉(zhuǎn)戶居民農(nóng)村房屋土地的處置通道,解決了農(nóng)民對(duì)宅基地“棄之不愿、用之無(wú)心”的后顧之憂,增強(qiáng)了農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿,探索了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中“地隨人走”、“帶地進(jìn)城”的新機(jī)制,推進(jìn)了“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”的協(xié)同發(fā)展。

    截至2017年底,重慶累計(jì)交易地票24.13萬(wàn)畝、畝均成交價(jià)近20萬(wàn)元,成交總價(jià)款474.16億元。地票制對(duì)助推當(dāng)?shù)貙?shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)揮了明顯成效。

    首先,實(shí)現(xiàn)了城市反哺農(nóng)村,打通了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的市場(chǎng)化通道。地票交易以來(lái)重慶共向農(nóng)村注入資金400多億元,城鄉(xiāng)間土地要素流動(dòng)20多萬(wàn)畝,助推了城鄉(xiāng)融合發(fā)展,避免了城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增長(zhǎng)”現(xiàn)象。在已交易的地票中,70%以上來(lái)源于渝東北、渝東南,這兩個(gè)地區(qū)承擔(dān)著重慶發(fā)展中的生態(tài)涵養(yǎng)與生態(tài)保護(hù)功能。重慶95%以上的項(xiàng)目落在了承擔(dān)人口、產(chǎn)業(yè)、功能集聚的都市功能區(qū)及城市發(fā)展新區(qū)。這種土地資源配置格局,符合“產(chǎn)業(yè)跟著功能定位走、人口跟著產(chǎn)業(yè)走、建設(shè)用地跟著人口和產(chǎn)業(yè)走”的區(qū)域開(kāi)發(fā)理念,推進(jìn)了區(qū)域發(fā)展差異化、資源利用最優(yōu)化和整體功能最大化的要求,實(shí)現(xiàn)了區(qū)域間的土地、人口、資金等要素有序流動(dòng),促進(jìn)了城區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

    其次,助推了扶貧攻堅(jiān)和新農(nóng)村建設(shè)。復(fù)墾貧困農(nóng)民宅基地生成的地票,可以交易到重慶的其他地區(qū)使用,顯化了宅基地的價(jià)值。而地票復(fù)墾形成的耕地所有權(quán)和使用權(quán)不變,仍歸復(fù)墾地區(qū)集體所有,仍交由農(nóng)民耕種,為增加農(nóng)村收益提供了基礎(chǔ)保證。近年來(lái),重慶市共累計(jì)交易貧困區(qū)縣地票15.86萬(wàn)畝,實(shí)現(xiàn)成交價(jià)款313.25億元,為脫貧攻堅(jiān)工作做出了貢獻(xiàn)。實(shí)施地票以來(lái),農(nóng)村建設(shè)布局更加優(yōu)化了,農(nóng)村耕地相對(duì)更集中連片,便于農(nóng)地流轉(zhuǎn),提高了農(nóng)地規(guī)?;盟健?/p>

    再次,有效支持了戶籍改革工作。重慶在戶籍、社保、住房、就業(yè)等方面,對(duì)進(jìn)城農(nóng)民實(shí)施配套優(yōu)惠政策,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自愿復(fù)墾、收益歸農(nóng)、地權(quán)隨人、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的目標(biāo)。由于實(shí)施地票制,重慶進(jìn)城務(wù)工人員到城鎮(zhèn)落戶最快、人數(shù)最多,已累計(jì)有13.62萬(wàn)戶進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民到城市落戶,自愿放棄宅基地使用權(quán),整理為耕地。通過(guò)地票交易,這些農(nóng)戶和村集體共獲得收益約110億元,既改善了生活也改變了農(nóng)民身份,進(jìn)城落戶農(nóng)民有了真實(shí)的獲得感。

    再次,帶動(dòng)了金融產(chǎn)品向農(nóng)村延伸,使農(nóng)村土地資產(chǎn)權(quán)能更加彰顯。地票作為有價(jià)證券,可用于抵押融資。通過(guò)地票制,重慶實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押貸款,已累計(jì)質(zhì)押貸款132億元。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前重慶全市累計(jì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋抵押226億元,農(nóng)民房屋的資產(chǎn)權(quán)益得到了充分發(fā)揮,不僅解決了土地復(fù)墾項(xiàng)目的資金來(lái)源,也為農(nóng)村房屋抵押融資提供了估值參考。

    最后,守住了耕地保護(hù)紅線,實(shí)現(xiàn)了土地節(jié)約集約利用。實(shí)施地票制以來(lái),重慶市扭轉(zhuǎn)了土地使用 “兩頭占”“雙增長(zhǎng)”的問(wèn)題,在城鎮(zhèn)建設(shè)用地剛性增加、耕地減少的同時(shí),相應(yīng)收縮了農(nóng)村建設(shè)空間和規(guī)模,使用地結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)逐步回歸到世界城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律上來(lái)。在耕地占補(bǔ)平衡上,實(shí)現(xiàn)了 “先造地、后用地”,完善了耕地保護(hù)制度,防止了“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象發(fā)生。使復(fù)墾的地塊與周邊耕地相連成片,保證了掛鉤耕地的質(zhì)量與等別。

    持續(xù)改革的建議

    地票制既解決了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的用地指標(biāo),也解決了農(nóng)村建設(shè)的資金來(lái)源,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施發(fā)揮了積極作用。在新時(shí)代的背景下,地票制還應(yīng)不斷繼續(xù)改革,更好地助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施,發(fā)揮農(nóng)村土地的特有作用。

    一是建議廣泛吸納各地各項(xiàng)改革成果和有效成就。將一些實(shí)踐中立得住、可復(fù)制、能推廣的經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家層面的政策和法規(guī),如重慶“地票”、湖北“指標(biāo)交易”、義烏“集地券”、河南“復(fù)墾券”等,使之發(fā)揮聚集效益。賦予這些“票券”空間功能,讓其既可用于城鎮(zhèn)建設(shè),也可用于農(nóng)村發(fā)展,在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不增加的前提下,允許局部有條件建設(shè)區(qū)調(diào)規(guī)后落地項(xiàng)目,釋放用地空間。建議逐年縮小新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的規(guī)模,為“票券”等實(shí)施產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)釋放空間。準(zhǔn)許經(jīng)營(yíng)性用地、倉(cāng)儲(chǔ)等綜合性用地、文化產(chǎn)業(yè)用地和有條件的工業(yè)用地項(xiàng)目,使用“票券”等形成的建設(shè)用地指標(biāo)。

    二是建議提高復(fù)墾耕地質(zhì)量,有條件的必須復(fù)墾為水田。讓農(nóng)民不只關(guān)心復(fù)墾面積和交易價(jià)款,還要關(guān)心復(fù)墾的耕地質(zhì)量。改變農(nóng)民的“票券”價(jià)款按面積計(jì)算且與耕地質(zhì)量無(wú)關(guān)的做法。提升增加耕地等級(jí)的工程成本由各級(jí)政府統(tǒng)籌,質(zhì)量等別由地方耕地指標(biāo)庫(kù)統(tǒng)籌平衡。

    三是建議進(jìn)一步扶持“增減掛鉤”和“票券”交易。從各地的“票券”交易價(jià)格執(zhí)行、征地和增減掛鉤等用地政策統(tǒng)籌看,“票券”價(jià)格應(yīng)穩(wěn)定在一定區(qū)間更為科學(xué)。制度設(shè)計(jì)上,建議在供應(yīng)端實(shí)施“消化存量、控制增量”策略,結(jié)合市場(chǎng)需求合理控制復(fù)墾時(shí)序,保持好“票券”等價(jià)格預(yù)期。需求端,建議要求新增經(jīng)營(yíng)性用地必須使用“票券”,積極拓展需求新渠道;對(duì)新增增減掛鉤和拆舊建新項(xiàng)目,建議不再下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo),要求使用存量“票券”;對(duì)扶貧搬遷集中安置點(diǎn)、生態(tài)修復(fù)點(diǎn)混雜的違規(guī)用地的問(wèn)題,建議要求用“票券”等來(lái)完善用地手續(xù),用市場(chǎng)化方式管理市場(chǎng)。

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