公共信托理論在我國(guó)自然資源配置領(lǐng)域的適用
——基于國(guó)家所有與全民所有的思考

朱怡婷

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000）

《物權(quán)法》規(guī)定由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使自然資源國(guó)家所有權(quán)，但是事實(shí)上卻是由地方人民政府對(duì)自然資源加以利用，而地方政府對(duì)自然資源的利用大多是出于本部門的經(jīng)濟(jì)效益或是個(gè)人政績(jī)，很少考慮公共利益的需求，其對(duì)自然資源的不合理利用使得自然資源遭到嚴(yán)重的破壞并正面臨著珍貴資源消失的危險(xiǎn)。本文從國(guó)家所有和全民所有的關(guān)系入手，引入英美的公共信托理論，尋找自然資源真正的所有者，為處于混亂中的自然資源國(guó)家所有權(quán)代表人和管理人等制度理清思路，便于制度的完善和重構(gòu)，以期達(dá)到對(duì)自然資源的有效管理和合理利用的目的。

一、嚴(yán)格區(qū)分國(guó)家所有與全民所有

《憲法》第九條通過設(shè)立政府來代表其行使所有權(quán)，但身為人民一員的公民個(gè)人是無法因此主張行使所有權(quán)的。從實(shí)證法意義上來說，國(guó)家或者全民也并不是一個(gè)明確的法律關(guān)系主體。國(guó)家所有與全民所有的關(guān)系決定了自然資源所有權(quán)的歸屬，影響著自然資源國(guó)家所有權(quán)的代表人、管理人等一系列制度，可以說是一切討論的前提。

對(duì)于自然資源為何要規(guī)定為全民所有，這個(gè)問題很容易回答，自然資源是全體人民賴以生存的基礎(chǔ)，全體人民享有自然資源的所有權(quán)可以看作是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，自然資源帶來的利益不應(yīng)由私人享有，而且“這些利益蒙受自然如此巨大的恩惠，而不是某個(gè)企業(yè)的恩惠，以至于這些利益應(yīng)該提供給全體國(guó)民自由使用，不論國(guó)民的經(jīng)濟(jì)地位如何。”[1]從政府的目的來看，政府的主要目的也是為了公共利益服務(wù)，而非將公共物品收歸私有。然而即使我國(guó)憲法規(guī)定了自然資源歸全體人民享有，但是處于下位的法律卻沒有將此實(shí)踐好，甚至是忽略了此項(xiàng)規(guī)定?！段餀?quán)法》規(guī)定由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)，實(shí)踐中是地方政府實(shí)踐行使所有權(quán)，國(guó)家還設(shè)立自然資源行政主管部門來對(duì)自然資源進(jìn)行管理，然而誰來代表人民行使所有權(quán)卻沒有任何法律加以規(guī)定。我國(guó)憲法規(guī)定由人民代表大會(huì)來代表人民行使權(quán)利，但實(shí)際上人民代表大會(huì)卻沒有行使自然資源國(guó)家所有權(quán)并且對(duì)自然資源進(jìn)行管理。產(chǎn)生這種沖突的根本原因在于沒有處理好國(guó)家所有和全民所有的關(guān)系。

對(duì)兩者的關(guān)系，學(xué)界有多種觀點(diǎn)，有人認(rèn)為我國(guó)是公有制國(guó)家，國(guó)家所有權(quán)是上層建筑，全民所有是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反映經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以維護(hù)全民所有制為價(jià)值取向，從國(guó)家所有權(quán)主體的全民性出發(fā)，確認(rèn)自然資源的權(quán)利主體為全體人民[2]。也有人認(rèn)為國(guó)家所有是全民所有的法律體現(xiàn)，認(rèn)為全民所有更傾向于政治上的色彩，需要轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有這一法律上的術(shù)語來進(jìn)行表達(dá)。這幾種觀點(diǎn)都有一定的道理但是又經(jīng)不起嚴(yán)密的邏輯推敲，就國(guó)際領(lǐng)域來看，并非只有公有制國(guó)家才會(huì)規(guī)定自然資源國(guó)家所有，許多資本主義國(guó)家將部分自然資源也收歸了國(guó)有，可見公有制和私有制的劃分并不能解釋國(guó)家所有和全民所有的關(guān)系。我們可以認(rèn)為國(guó)家就是主權(quán)范圍內(nèi)的人民，所以可以說國(guó)家所有等于人民所有，國(guó)家所有是形式意義上的，全民所有是實(shí)質(zhì)意義上的，這實(shí)際上就是英美公共信托理論在我國(guó)自然資源配置領(lǐng)域的適用。

二、公共信托引入我國(guó)自然資源使用領(lǐng)域的可行性分析

（一）信托與公共信托

信托制度最早可以追溯至羅馬時(shí)期，后來在英國(guó)得到發(fā)展，而后在美國(guó)成型，逐漸形成公共信托制度。根據(jù)英國(guó)普通法，“國(guó)家擁有海洋及其底土和沙灘，享有航行、商業(yè)和捕魚等公共使用上的信托，而國(guó)王的財(cái)產(chǎn)也置于公共信托之下。”[3]根據(jù)英國(guó)普通法的規(guī)定，國(guó)家只是基于信托關(guān)系而對(duì)海洋、沙灘等資源予以使用和管理。我國(guó)的《信托法》也對(duì)信托制度作出定義，明確信托關(guān)系是在委托人、受托人（受讓人）和受益人三者之間的關(guān)系。“受讓人對(duì)通過支配它所產(chǎn)生的利益并無自行享受之權(quán)利，而只是負(fù)有交付給出讓人或者其所指定的其他人的義務(wù)。”[4]

后來信托制度在美國(guó)得到發(fā)展，逐漸形成公共信托制度。美國(guó)賓夕法尼亞州《憲法》第一條第27節(jié)規(guī)定：“人民有權(quán)享有清潔的空氣、純凈的水，有權(quán)保護(hù)環(huán)境的自然、風(fēng)景、歷史和美學(xué)價(jià)值。賓夕法尼亞的公共資源是所有人民，包括未來世代的人民的共有財(cái)產(chǎn)。作為這些資源的受托人，賓夕法尼亞州應(yīng)當(dāng)為了所有人民的利益保護(hù)和維護(hù)這些資源。”在公共信托制度下，公共資源真正歸于全體人民所享有，政府基于人民的委托而對(duì)自然資源進(jìn)行管理，這種名義上的所有權(quán)實(shí)質(zhì)上是行政管理權(quán)。美國(guó)公共信托制度的最經(jīng)典案件是莫諾湖案件，判決明確了政府的受托人地位，要求政府管理自然資源時(shí)以公共信托利益為優(yōu)先，并且賦予了自然資源真正的擁有者——全體公民監(jiān)督政府的合法性，當(dāng)公共信托利益受到政府決策的侵害時(shí)，公民可以提起訴訟，借助司法的力量矯正錯(cuò)誤。這種機(jī)制不但能夠在事前預(yù)防政府決策的失誤，也能夠在事后糾正錯(cuò)誤，極大地保護(hù)了自然資源的利用。

英美法系國(guó)家形成信托制度，與其法律所有權(quán)和衡平法所有權(quán)的雙重所有權(quán)制度是密不可分的。由于我國(guó)沒有衡平法傳統(tǒng)，也沒有作為信托制度的基礎(chǔ)——雙重所有制的理論基礎(chǔ)，故而國(guó)內(nèi)多數(shù)學(xué)者主張?jiān)谖覈?guó)建立大陸法系國(guó)家的公物制度來對(duì)自然資源進(jìn)行管理。然而公共信托制度在我國(guó)的建立確實(shí)是真實(shí)可行并且具有公物理論無法達(dá)到的效果的。

（二）引入公共信托理論的可行性

首先，公共信托本土化存在著理論優(yōu)勢(shì)。按照大陸法系的公物理論，要將國(guó)有自然資源分為國(guó)有公物和國(guó)有私物，以此為基礎(chǔ)對(duì)自然資源進(jìn)行分類立法。但是，所有權(quán)之公法與私法的絕對(duì)二元化并不成立[5]。不論程度大小，自然資源都兼具了私人物品性質(zhì)和公共物品性質(zhì)，單純將公共資源分為公物和私物的方法并不可行。另外，公物是按照其公共使用的目的所決定的，無論是自然形成還是人工制作而成的物品，只要具備了供公共使用的目的，即可視為公物，而且在實(shí)踐中，國(guó)家對(duì)人工公物的保護(hù)更多。而那些不能夠被公共使用的自然資源，如礦產(chǎn)、天然氣等，是不能夠成為公物的，這就決定了公物理論對(duì)自然資源的保護(hù)是十分有限的。反之，公共信托理論將一切本質(zhì)上歸屬于全體人民所有的自然資源都納入了公共信托資源中，并且公共信托對(duì)自然資源的保護(hù)和公物理論所達(dá)到的效果是相同的，都是對(duì)公共資源使用的關(guān)注和對(duì)管理者對(duì)其使用的限制，所以就兩者比較而言，公共信托理論對(duì)自然資源的保護(hù)更加全面和徹底。

其次，信托制度在大陸法系國(guó)家建立的經(jīng)驗(yàn)可以提供指導(dǎo)。大陸法系國(guó)家通常采用物權(quán)和債權(quán)的二元體系，也缺少衡平法傳統(tǒng)，但是德國(guó)、日本、蘇格蘭等國(guó)家和地區(qū)卻建立起了有效的信托運(yùn)行機(jī)制。在蘇格蘭的信托法中，委托人將財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給受托人，在受托人和受益人之間建立債權(quán)關(guān)系。德國(guó)雖然沒有系統(tǒng)的規(guī)定信托制度，但依照大陸法系的物權(quán)、債權(quán)的二元體系信托的特殊規(guī)則進(jìn)行了發(fā)展，“受托人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)享有完全的并不受限制的權(quán)利，而受益人僅僅是作為合同一方當(dāng)事人而享有普通債權(quán)?！盵6]依照這些規(guī)定，英美法系中的衡平法所有權(quán)可以視為是大陸法系的債權(quán)。由此我們可以看出，即使不存在雙重所有權(quán)和衡平法的制度規(guī)定，信托制度在實(shí)行物權(quán)債權(quán)二元體系的大陸法系國(guó)家實(shí)現(xiàn)本土化是沒有太大障礙的。

另外，我國(guó)采用的物權(quán)、債權(quán)二元體系與雙重所有權(quán)在信托制度的設(shè)計(jì)上實(shí)際上存在著相通性。信托關(guān)系的本質(zhì)是一種信任關(guān)系，它建立在委托人、受托人、受益人三方之間，普通法所有權(quán)歸于受托人，而受益人享受衡平法所有權(quán)，如果用我國(guó)的物權(quán)債權(quán)二元體系來進(jìn)行替換可以發(fā)現(xiàn)，“把普通法所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榇箨懛ㄖ械膯我凰袡?quán)，把衡平法所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榇箨懛ㄖ械膫鶛?quán)，制度設(shè)計(jì)各不相同，而制度功能基本一致。”[7]為了進(jìn)行直觀的比對(duì)，我們采用表格的形式加以列舉，在下面的表格中可以看出兩者的相通點(diǎn)：

表1：雙重所有權(quán)與物權(quán)債權(quán)體系

由此可見，物權(quán)債權(quán)二元體系與雙重所有權(quán)制度所能達(dá)到的目標(biāo)基本相同，能夠很好地解決雙重所有權(quán)缺失的遺憾，將信托制度引入我國(guó)不存在制度或理論上的不足，那么將以信托為基礎(chǔ)的公共信托理論引入我國(guó)自然資源使用領(lǐng)域也并非難事。

最后，我國(guó)憲法和法律的規(guī)定也提供了法律基礎(chǔ)。如前文所述，我國(guó)并沒有雙重所有制的理論，也沒有衡平法的傳統(tǒng)，但是我國(guó)《憲法》第九條以及《物權(quán)法》的規(guī)定基本可以確認(rèn)自然資源雙重所有制的基本構(gòu)架。自然資源屬于國(guó)家所有，即全民所有，關(guān)于此規(guī)定最好的解釋就是公共信托理論。人民作為自然資源本質(zhì)上的所有者，國(guó)家作為受托人基于人民的意志來對(duì)自然資源進(jìn)行管理，服務(wù)于全體人民，符合憲法制定的初衷。而且即使沒有衡平法傳統(tǒng)和雙重所有制理論，在私法領(lǐng)域我國(guó)已經(jīng)引入了信托制度?！缎磐蟹ā返念C布和實(shí)施代表了源于英美的信托制度在我國(guó)落地生根，如今信托制度已經(jīng)廣泛地進(jìn)入遺產(chǎn)、公益事業(yè)等領(lǐng)域。由此可見，將信托制度向前推進(jìn)，引入自然資源領(lǐng)域并不是遙不可及，甚至可以說是沒有任何法律障礙的。

三、公共信托引入我國(guó)自然資源使用領(lǐng)域的構(gòu)想

“公共信托原則一直在實(shí)現(xiàn)某種平衡，以便最大程度地維持公共利用與必須的開發(fā)和工業(yè)化之間的相容性?！盵8]這點(diǎn)也是我國(guó)在自然資源開發(fā)利用中所急需達(dá)到的目標(biāo)之一。但是我國(guó)實(shí)踐中出現(xiàn)的管理權(quán)和所有權(quán)不分、濫用管理權(quán)、缺少監(jiān)督等現(xiàn)象普遍存在，嚴(yán)重地阻礙了我們合理利用自然資源的腳步。要做到維持公共利用和必須開發(fā)之間的平衡，要從以下幾個(gè)方面來考慮：

（一）明確自然資源的產(chǎn)權(quán)歸屬，國(guó)家所有權(quán)本質(zhì)是管理權(quán)

民法上的所有權(quán)分為四個(gè)權(quán)能：占有、使用、收益和處分，所有權(quán)是一種排他的、絕對(duì)的權(quán)利，由于我國(guó)憲法并沒有明確國(guó)家所有權(quán)的具體性質(zhì)，所以理論界也多認(rèn)為國(guó)家所有權(quán)也包含了民法所有權(quán)這四個(gè)方面，《物權(quán)法》中關(guān)于各類自然資源的規(guī)定實(shí)際上也將國(guó)家所有權(quán)理解為私法上的所有權(quán)，將自然資源理解為具有排他性的國(guó)家權(quán)力的客體。實(shí)踐中，政府也實(shí)際發(fā)揮著這四項(xiàng)所有權(quán)權(quán)能，對(duì)自然資源毫無節(jié)制地進(jìn)行利用。《物權(quán)法》和各單行的資源法規(guī)定了由國(guó)務(wù)院代表行使國(guó)家所有權(quán)，但是實(shí)踐中地方政府卻實(shí)際占有并使用著自然資源，對(duì)自然資源進(jìn)行管理的主管部門同時(shí)又受到了地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致出現(xiàn)了政府既是所有人又是管理人的尷尬局面。另外，《物權(quán)法》中的所有權(quán)性質(zhì)使得公眾無法對(duì)自然資源的使用和管理進(jìn)行監(jiān)督，直接后果便是政府對(duì)自然資源利用的短視行為和對(duì)生態(tài)的嚴(yán)重破壞。

明晰自然資源的產(chǎn)權(quán)是對(duì)其進(jìn)行有效管理的前提。根據(jù)公共信托原則，自然資源的所有權(quán)人是人民，為了實(shí)現(xiàn)自然資源的有效管理，所以將自然資源所有權(quán)委托給國(guó)家，其目的在于保護(hù)全民對(duì)于自然資源的使用，防止個(gè)別人的壟斷。公共信托的內(nèi)部關(guān)系同傳統(tǒng)的信托理論一致，分為委托人、受托人和受益人，在公共信托中，委托人是全體人民，受托人是國(guó)家，受益人是全體人民。在信托中，委托人為了完成信托目的而將信托財(cái)產(chǎn)暫時(shí)性地交給受托人來進(jìn)行管理，國(guó)家基于全民的委托而享有對(duì)自然資源的管理權(quán)。將自然資源國(guó)家所有權(quán)與民法上的所有權(quán)加以區(qū)分，能夠幫助政府明晰自己的權(quán)與責(zé)，進(jìn)而建立起相應(yīng)制度以保障自然資源的合理使用。因此，當(dāng)務(wù)之急便是要將自然資源進(jìn)行分類，區(qū)分國(guó)家的一般財(cái)產(chǎn)和作為公共信托的財(cái)產(chǎn)，確定哪些資源是可以作為信托財(cái)產(chǎn)交給國(guó)家進(jìn)行管理，可以仿照智利，將自然資源分為公共財(cái)產(chǎn)和國(guó)庫財(cái)產(chǎn)，公共財(cái)產(chǎn)是供全體國(guó)民所使用的財(cái)產(chǎn)，比如道路、橋梁等，而國(guó)庫財(cái)產(chǎn)是一般不歸于居民的財(cái)產(chǎn)，如礦藏，對(duì)于國(guó)庫財(cái)產(chǎn)可以按照民商法的規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，而對(duì)于公共財(cái)產(chǎn)必須依照公法規(guī)則進(jìn)行調(diào)整。將《物權(quán)法》中關(guān)于規(guī)定自然資源國(guó)家所有的條文刪除，對(duì)自然資源的國(guó)家所有權(quán)與民法上的所有權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，確認(rèn)起自然資源國(guó)家所有權(quán)是行政管理權(quán)而非私法上的所有權(quán)的觀念。

（二）政府對(duì)自然資源的管理要出于公共利益的需要

根據(jù)上文的闡述，自然資源真正的所有者是全體人民，國(guó)家對(duì)其的管理必須出于服務(wù)于全民的目的。在公共信托關(guān)系中，全民是委托者和受益人，國(guó)家是受托人，國(guó)家必須出于全民的意志來對(duì)自然資源進(jìn)行管理。對(duì)此，必須從立法上確認(rèn)國(guó)家對(duì)自然資源的管理要出于公共利益的目的。

實(shí)踐中，我國(guó)對(duì)自然資源的利用很多都不是出于公共目的。先不談國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)是否有道理，即使是此項(xiàng)規(guī)定也并沒有落到實(shí)處，自然資源的特別許可、管理通常在地方政府部門實(shí)現(xiàn)，而地方政府對(duì)自然資源的利用完全是將其看作自己的私有財(cái)產(chǎn)，政府領(lǐng)導(dǎo)為了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入和自己個(gè)人的政績(jī)，不遺余力地開發(fā)著自然資源。作為河西走廊的祁連山自然保護(hù)區(qū)近年來遭受了巨大的生態(tài)破壞，當(dāng)?shù)卣疄榱顺浞掷卯?dāng)?shù)氐馁Y源，對(duì)其采用的是掠奪式的開發(fā)，導(dǎo)致黑河河水被截流并被嚴(yán)重污染。經(jīng)過中央第七督查小組對(duì)祁連山發(fā)生的生態(tài)破壞進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保、水利等部門之間不但相互推諉，不愿處理已發(fā)生的生態(tài)破壞，甚至出現(xiàn)了違法審批的情況。自然資源主管部門沒有履行自己的監(jiān)督管理職責(zé)，對(duì)此現(xiàn)象不做處理，甚至還起到了推波助瀾的作用。遭受相似遭遇的還有武漢，曾富有“千湖之城”美譽(yù)的它在短短六十年的時(shí)間內(nèi)有90多處湖泊消失，其原因就在于人為的向自然爭(zhēng)奪空間、爭(zhēng)奪資源、圍湖造田、攔湖養(yǎng)殖等。由于湖泊的快速消失，在此基礎(chǔ)上填埋的泥土又無法及時(shí)排水，導(dǎo)致武漢一到暴雨天氣就被雨水所淹沒的尷尬情形出現(xiàn)。

（三）全體人民監(jiān)督政府審慎管理自然資源

公共信托制度以雙方的信任為核心，國(guó)家基于全體人民的信任而享有對(duì)信托財(cái)產(chǎn)——自然資源的管理權(quán)，所以在進(jìn)行管理活動(dòng)時(shí)必須謹(jǐn)慎。在公共信托中，“政府作為受托人有與環(huán)境危害和環(huán)境惡化作斗爭(zhēng)的法律責(zé)任?！盵9]這就要求政府在對(duì)自然資源進(jìn)行管理時(shí)要著重保護(hù)自然資源，不得隨意出讓、交易，從立法上明確這一點(diǎn)是尤為重要的。上文提到的甘肅省祁連山自然保護(hù)區(qū)污染事件，主要原因在于政府的違法許可和管理，但相應(yīng)的管理規(guī)定的缺失也是造成此現(xiàn)象的重要原因之一。今年年初，甘肅省年度立法計(jì)劃將祁連山自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)列入計(jì)劃，規(guī)定由甘肅省水利廳、環(huán)保廳、旅游發(fā)展委多個(gè)單位負(fù)責(zé)起草《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)水電開發(fā)管理辦法》和《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)旅游設(shè)施管理辦法》。

然而，僅依靠立法所起的作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。武漢市于2015年通過《武漢市湖泊保護(hù)條例》，旨在扭轉(zhuǎn)之前圍湖造田產(chǎn)生的不良后果，在條例中還規(guī)定了地方政府及其工作人員違法發(fā)放許可等對(duì)當(dāng)?shù)睾喘h(huán)境造成破壞的行為的后果，然而武漢市對(duì)于湖泊資源的濫用仍然沒有得到遏制，主要原因還在于武漢市政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和政績(jī)的追求，使其忽視對(duì)自然資源的保護(hù)。從武漢市的湖泊管理案例中我們可以看出，僅僅用立法規(guī)定國(guó)家對(duì)于自然資源管理的審慎義務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，權(quán)力一旦不受監(jiān)督就容易滋生腐敗，地方的生態(tài)破壞部分是因?yàn)檎賳T的瀆職，所以賦予全體人民監(jiān)督的權(quán)利也是必要的。我們可以仿照美國(guó)的公共信托制度，全體人民對(duì)國(guó)家管理自然資源有監(jiān)督的權(quán)利，“只有在征得法院的勉強(qiáng)同意后，并且在為信托財(cái)產(chǎn)的受益人提供了某種明確的利益補(bǔ)償時(shí)，才可以損害這種自然資源?！盵10]在我國(guó)同樣可以建立類似的制度，在認(rèn)為政府行為損害自然資源時(shí)，賦予公民以自己或他人的名義對(duì)政府提起訴訟的權(quán)利。

（四）政府對(duì)自然資源的開發(fā)利用許可權(quán)和管理監(jiān)督職能要分離

政府在利用自然資源時(shí)必然會(huì)考慮到各部門的利益，政府將開發(fā)利用許可權(quán)和監(jiān)督管理的權(quán)力全都握在手中，容易導(dǎo)致政府將主要的精力都集中在開發(fā)利用上，忽視監(jiān)督管理，這也會(huì)導(dǎo)致自然資源的不合理消耗越來越多。要發(fā)揮好政府對(duì)自然資源使用的管理權(quán)能，必須將許可權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)分離。對(duì)于普通的自然資源的許可，可以通過法律規(guī)定由政府部門來進(jìn)行，但是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重要自然資源的重大開發(fā)利用許可，需要經(jīng)過人大同意，在人大閉會(huì)期間，由其常委會(huì)來行使這一職能。對(duì)于能夠行使許可權(quán)的政府及部門，也不能夠同時(shí)享有兩種權(quán)力。要做到這一點(diǎn)，必須將政府或資源管理部門的職能單一化和明確化，對(duì)自然資源的開發(fā)利用許可權(quán)以及監(jiān)督管理權(quán)需要由兩個(gè)不同的部門行使，以達(dá)到相互牽制的目的，也能一定程度上避免因權(quán)力而滋生的腐敗。以礦產(chǎn)的開發(fā)為例，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)對(duì)第十六條第1款規(guī)定的礦產(chǎn)資源開發(fā)進(jìn)行審批，同時(shí)又將全國(guó)礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作授予地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，那就形成了國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門將這些礦產(chǎn)資源的開發(fā)審批和監(jiān)管職能集中于一體的局面。將監(jiān)督管理職能和開發(fā)審批職能分離，分別由兩個(gè)部門來掌握，或者建立專門的自然資源管理委員會(huì)來統(tǒng)一行使對(duì)自然資源利用的監(jiān)督職能，避免因權(quán)力集中而產(chǎn)生的濫用職權(quán)問題。

四、結(jié)語

要落實(shí)自然資源屬于國(guó)家所有這一規(guī)定、在保護(hù)自然資源的基礎(chǔ)上合理利用自然資源，需要借鑒公共信托理論來明確自然資源的國(guó)家所有權(quán)本質(zhì)上是管理權(quán)，國(guó)家對(duì)于自然資源的利用必須出于公共利益的目的。為了防止權(quán)力的腐敗，必須加強(qiáng)全民對(duì)于政府利用自然資源的監(jiān)督，將自然資源開發(fā)的許可權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)自然資源配置的合理性?！?/p>