指數(shù)保險撬動財政救助的中國實踐

李全

指數(shù)保險一定程度上是對公共財政在一些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供過程中的有效補充，具備融合財政涉災(zāi)預(yù)算體系的必要性和可行性。無論從公共財政的性質(zhì)職責、支付能力還是法律要求上，政府公共財政都是指數(shù)保險實施的重要基礎(chǔ)。

自十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“建立巨災(zāi)保險制度”，指數(shù)保險的試點工作開始在深圳、寧波、云南、四川、廣東、黑龍江等地相繼展開。指數(shù)保險作為一種創(chuàng)新的保險機制，因為具有交易結(jié)構(gòu)透明、交易成本可靠、賠付觸發(fā)機制標準化等諸多優(yōu)越性，適用于自然災(zāi)害等發(fā)生概率不確定、造成損失巨大，而傳統(tǒng)保險機制又難以覆蓋的意外事件，可以廣泛地用以補充財政救助機制。這種機制在多地的實踐，是現(xiàn)代財政制度實現(xiàn)救助措施的一種有益嘗試，值得我國在適宜地區(qū)進行推廣。

指數(shù)保險在中國的實踐

2014年5月，由深圳市政府出資3600萬元購買人保財險深圳分公司的巨災(zāi)保險服務(wù)，全國首個巨災(zāi)保險項目落地;同年11月，寧波市政府出資3800萬元購買人保財險寧波分公司6億元的公共巨災(zāi)保險產(chǎn)品;2015年8月，云南省大理白族自治州政策性農(nóng)房地震保險試點啟動，為全州境內(nèi)因5級（含）以上地震造成的農(nóng)村房屋直接損失和城鎮(zhèn)居民死亡提供了風險保障，年保費3215萬元全部由政府財政承擔。其中，省級財政承擔60%，州縣級財政承擔40%;同年11月，四川省城鄉(xiāng)居民住房地震保險試點啟動承保工作，四川省財政廳首年度為試點工作預(yù)撥4000余萬元保費補貼資金，省級財政和市（州）財政合計撥付2000萬元成立四川省地震保險基金，同時按照實收保費的20%計提并接受社會捐贈。同時，對投保的城鄉(xiāng)居民給予60%的保費補貼;廣東省巨災(zāi)保險從2016年在粵東西北湛江、韶關(guān)、梅州、汕尾、茂名、汕頭、河源、云浮、清遠、陽江等10個地市開展試點，由省市兩級財政配套出資，每個試點地市預(yù)算3000萬元，保費在3000萬元以內(nèi)的，按照省級與地市3：1的比例分擔，超過3000萬元的部分由地市承擔，共提供風險保障23.47億元。

2016年起，黑龍江省28個貧困縣（市）開始試行農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險，農(nóng)業(yè)財政巨災(zāi)指數(shù)保險是指由政府出資向保險公司購買巨災(zāi)指數(shù)保險產(chǎn)品，當合同約定的巨災(zāi)風險發(fā)生后，保險公司按照合同約定給予貧困地區(qū)財政救災(zāi)資金賠償。黑龍江省內(nèi)試點地區(qū)包括國家級貧困縣9個、集中連片貧困地區(qū)11個、省級貧困縣8個。通過試點，保險的功能作用進一步顯現(xiàn)，日益成為政府精準扶貧的有力抓手，參與社會管理的有效載體，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定的有用工具。這是巨災(zāi)保險首次聚焦農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、扶貧主題，保障重點更突出、目標更明確，試點過程中以保險機制平滑財政年度資金預(yù)算，有效解決財政救災(zāi)資金“四兩撥千斤”的作用。此次試點投保主體為黑龍江省財政廳，保險險種包括干旱指數(shù)保險、低溫指數(shù)保險、降水過多指數(shù)保險、洪水淹沒范圍指數(shù)保險，總保費1億元，保障程度23.24億元。在保險期間內(nèi)，當保險區(qū)域超過設(shè)定的干旱、低溫、降水過多、流域洪水閾值后，保險人按保險合同約定，計算保險賠付金額，賠付到投保人指定賬戶。

實踐證明，巨災(zāi)保險切實發(fā)揮了用少量財政資金提高救災(zāi)能力的作用，寧波市2015年“燦鴻”、“杜鵑”臺風以及2016年“莫蘭蒂”臺風導致大范圍受災(zāi)，巨災(zāi)保險接報案超過20萬戶（次），共賠付8900多萬元。云南大理2015年10月保山市昌寧縣、2016年5月云龍縣兩次地震，保險公司共計賠付了3553.76萬元，在原有災(zāi)害救助基礎(chǔ)上，地震保險使每戶受災(zāi)重建戶多得1萬—3萬元的重建資金，使每戶修繕加固戶多得1000—3000元的修復資金，顯著提高了災(zāi)區(qū)群眾恢復重建的能力。廣東省2016年10月份“海馬”臺風登陸后，觸發(fā)賠付，保險公司向汕頭、梅州、河源三個地市政府共支付賠款2100萬元，用于救災(zāi)復產(chǎn)和災(zāi)后救助，受到當?shù)卣腿罕姾迷u。黑龍江省2016年農(nóng)業(yè)財政巨災(zāi)保險試點夏、秋季多個階段性指數(shù)觸發(fā)，賠付金額超7200余萬元，為受災(zāi)貧困縣補充救災(zāi)賑災(zāi)資金，緩解“因災(zāi)致貧、因災(zāi)返貧”方面發(fā)揮了重要作用。

指數(shù)保險與公共財政的關(guān)系

依我國目前的國情，發(fā)生重大自然災(zāi)害之后，政府為救災(zāi)和災(zāi)后重建承擔無限責任。面對巨災(zāi)，及時提供救援、保障受災(zāi)群眾的基本生活、受災(zāi)地區(qū)的穩(wěn)定這些都需要政府在短期內(nèi)提供大量的流動資金來解決問題。中央政府和省級政府通常是最后的經(jīng)濟支柱，提供大部分的救援資金。風險準備金儲備可以用作首批費用，但在面臨重、特大自然災(zāi)害時，其金額通常不足。為了在巨災(zāi)之后籌集資金，地方和中央政府常需要采取重新分配預(yù)算、增加政府債券，或募集捐助等措施。然而，這些措施一般來說都有其局限性。重新分配預(yù)算難以提供足夠的資金，而且還會從其他重要的公共支出需求中抽走資金。如果選擇發(fā)行債券，巨災(zāi)之后的借款成本可能比較高，而且政府債務(wù)的進一步增加會加劇宏觀經(jīng)濟指標以及金融體系的負擔和隱患。而募集捐助，相當一部分會以物資和服務(wù)的形式提供，到達的時間不能保證，且數(shù)額無法預(yù)估。在上述的這些措施中，還有一個很重要的問題就是時間上的滯后，即救災(zāi)款項難以在災(zāi)害剛剛發(fā)生最需要的時刻到賬——捐款具有很大的不確定性，發(fā)債通常是災(zāi)難結(jié)束后一段時間內(nèi)才開始啟動，最緊急的救災(zāi)應(yīng)急資金需求壓力主要落在政府。相比之下，災(zāi)前融資，如指數(shù)保險，可以有效應(yīng)對發(fā)生頻率很低同時又損失巨大的重、特大災(zāi)害事件。它有助于降低政府的金融風險敞口，在面對巨災(zāi)時為政府預(yù)算減少潛在的負擔。災(zāi)前風險轉(zhuǎn)移工具能夠縮小實際經(jīng)濟損失和投保損失之間的差距，因此有助于降低政府預(yù)算的波動，減少政府在巨災(zāi)后籌集資金的需求，并增加預(yù)算的確定性。指數(shù)保險就是災(zāi)前融資的主要金融工具。

具體來看，指數(shù)保險與公共財政之間的邏輯關(guān)系如下：

第一，自然災(zāi)害的突發(fā)性、嚴重性和全局性使得公共財政災(zāi)后救助的反應(yīng)速度和資金渠道上暴露了一定的問題。而基于上述關(guān)于指數(shù)保險的討論，可以發(fā)現(xiàn)指數(shù)保險在災(zāi)后反應(yīng)速度和資金供應(yīng)透明度上都能較好地彌補財政資金的相應(yīng)缺陷。

第二，指數(shù)保險的引入可以將自然災(zāi)害造成的部分財政負擔轉(zhuǎn)移到資本市場，充分利用資本市場的風險平攤能力。這樣，公共財政的收支將逐步趨于平穩(wěn)，利于完善預(yù)算管理。在一些發(fā)展中國家，創(chuàng)新型的指數(shù)聯(lián)結(jié)解決方案已經(jīng)使得政府和援助組織得以將自然災(zāi)害造成的部分財政負擔轉(zhuǎn)移到資本市場。其中包括，20世紀80年代的行業(yè)損失擔保（ILWs）、20世紀90年代中期開始嘗試的通過基于指數(shù)的保險連結(jié)證券（ILS）以及隨后應(yīng)用于與天氣、死亡和長壽有關(guān)的指數(shù)風險。

第三，指數(shù)保險的引入能夠提高公共財政對于自然災(zāi)害投入資金的保值增值能力。各級政府在我國《預(yù)算法》的要求下每年需要提出一定比例的預(yù)備費為面對自然災(zāi)害做準備，且此類預(yù)備費的使用上也有較強的約束。而指數(shù)保險能夠借助資本市場一定程度上提高資金的保值增值能力，因此與預(yù)備費相比能夠使單位公共財政支出的貢獻更大。

因此，指數(shù)保險一定程度上是對公共財政在一些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供過程中的有效補充。

公共財政為指數(shù)保險提供制度保障

指數(shù)保險應(yīng)用于自然災(zāi)害賑災(zāi)和農(nóng)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域都是提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，應(yīng)該是公共財政預(yù)算重點關(guān)注的領(lǐng)域，因為自然災(zāi)害、農(nóng)業(yè)風險直接引發(fā)公共利益風險、企業(yè)風險和居民風險等多種風險，甚至引發(fā)生存危機、公共危機和金融危機，這些風險管理是政府的職能，是政府公共財政經(jīng)費必須投入的領(lǐng)域。

從政府公共財政資金基礎(chǔ)的角度分析，公共財政是指數(shù)保險實施的基礎(chǔ)，中央財政收入具備支持購買巨災(zāi)指數(shù)保險的能力。除了中央公共財政收入外，全國財政預(yù)算支出中的“預(yù)備費”也具有為巨災(zāi)指數(shù)保險提供資金支持的能力，預(yù)備費或全國預(yù)算“機動資金”從資金規(guī)模上能夠為指數(shù)保險的實施提供基礎(chǔ)性作用，但從預(yù)算科目性質(zhì)上看，預(yù)備費本身的使用可能存在一些困難。

從政府公共財政職權(quán)范圍角度分析，在巨災(zāi)救助資金的管理問題上，政府應(yīng)當擔任設(shè)計平臺框架和利用汲水效應(yīng)刺激新興業(yè)務(wù)的職責，而提高資金效率、平攤巨災(zāi)風險的任務(wù)應(yīng)當交給資本市場。這一觀點是國外普遍較為認可的，從理論上講也是較為正確的。

因此，既然公共財政保障公共利益是其基本職責，公共財政是購買指數(shù)保險類公共產(chǎn)品的資金基礎(chǔ)，公共財政向自然災(zāi)害方面的資金投入有法定的要求。因此無論從公共財政的性質(zhì)職責、支付能力還是法律要求上，政府公共財政都是指數(shù)保險實施的重要基礎(chǔ)。