行政公益訴訟問題研究

摘 要：黨的十八屆四中全會正式提出建立行政公益訴訟制度，行政公益訴訟作為一種新事物，目前在我國還缺乏必要的法律基礎(chǔ)，導(dǎo)致行政公益訴訟在實踐中出現(xiàn)諸多問題。本文從相關(guān)的概念入手，闡明行政公益訴訟改革的必要性，針對改革中所面臨的檢察機(jī)關(guān)雙重身份、訴前程序、舉證責(zé)任、事后追責(zé)機(jī)制等問題，通過完善相關(guān)法律體系、優(yōu)化訴前程序、完善檢察建議、明確舉證責(zé)任等措施，推動行政公益訴訟制度不斷完善。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；審前程序；舉證責(zé)任

行政公益訴訟改革是我國法治化建設(shè)中必須要解決的問題，其關(guān)系到國家利益和社會公共利益的保障問題。進(jìn)行行政公益訴訟改革，必須就原告資格、受案范圍、舉證責(zé)任劃分、訴后成果維護(hù)等問題進(jìn)行明確規(guī)定，以保證行政公益訴訟改革的順利進(jìn)行。

一、行政公益訴訟改革的必要性

（1）法律體系不斷完善的需要

近些年我國行政立法不斷增加，法律體系不斷完善，但在新時期常常出現(xiàn)由于行政機(jī)關(guān)的行政行為導(dǎo)致國家利益或者社會公共利益受損事件，而對這類事件的處理缺乏必要的法律規(guī)定，為保障該部分利益免受侵害，急需對現(xiàn)有的法律體系加以完善，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。法律具有滯后性，在一類事件出現(xiàn)一段時間后，才能對其通過立法加以規(guī)范，這也是中國特色社會主義法律體系不斷完善的必經(jīng)之路。

（2）監(jiān)督行政權(quán)行使的需要

近些年，我國行政機(jī)關(guān)權(quán)力呈現(xiàn)膨脹趨勢，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)需要對行政權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督，以防止行政權(quán)的濫用。為避免檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督流于形式，必須給予檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)制約的權(quán)力，并明確一種切實有效的手段。法律作為一種制約手段，其具有客觀性與強(qiáng)制性，而該特性決定了法律手段是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政權(quán)行使最有效的手段。通過行政公益訴訟制度的構(gòu)建，促使行政機(jī)關(guān)及其工作人員提高依法行政的意識，防止權(quán)力濫用，以減少國家利益和社會公共利益的損失。

（3）有效彌補(bǔ)國家管理工作中的不足

隨著社會進(jìn)步和公民法律意識不斷增強(qiáng)，社會的管理工作也日益復(fù)雜。而作為主要管理者的行政機(jī)關(guān)在某些事務(wù)的管理，難免會出現(xiàn)遺漏或者是管理不善的地方。為保障行政機(jī)關(guān)對全社會的有效管理，有必要利用其他力量來彌補(bǔ)行政管理工作中的不足。檢察機(jī)關(guān)作為行政管理的“局外人”，更易發(fā)現(xiàn)行政管理中所存在的問題，檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議或者提起訴訟等方式協(xié)助行政機(jī)關(guān)管理社會事務(wù)，有效彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)在國家管理工作中的不足。

（4）公民法治觀念不斷增強(qiáng)

隨著法治建設(shè)的不斷發(fā)展，公民法治意識與主人翁意識不斷增強(qiáng)，越來越多的公民開始重視社會公共利益的保護(hù)工作，在已受理的行政公益訴訟案件中，很大一部分比例的案件源于社會公眾的舉報，由檢察機(jī)關(guān)介入審查。新時期下的公民不僅僅著眼于自身利益，其也開始關(guān)注社會公眾利益，運用法律法規(guī)來維護(hù)國家利益和社會公眾利益。因此，公民法治觀念的增強(qiáng)不僅為行政公益訴訟制度的建立提供了需求，更提供了堅實的群眾基礎(chǔ)。

二、行政公益訴訟改革中面臨的問題

（1）檢察機(jī)關(guān)的雙重身份或影響法院審判

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中具有雙重身份：一者其為公益訴訟人，二者其為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。理論上來說，檢察機(jī)關(guān)的雙重身份應(yīng)該有主次區(qū)別，即在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟人身份應(yīng)為第一性、直接性、主要性；因為在案件的起訴、審理、宣判到執(zhí)行這一系列過程中，檢察機(jī)關(guān)首先就應(yīng)明確其為公益訴訟人的身份定位，而不是以法律監(jiān)督職能來恣意干涉法院甚至主導(dǎo)審判。在一般的訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能處于隱藏待激活的狀態(tài)，只有出現(xiàn)在審判工作中審判人員違法行為和執(zhí)行活動中的違法情形，檢察機(jī)關(guān)才能行使該職能，實質(zhì)為訴訟后職能。不過，在實務(wù)中，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟人與法律監(jiān)督機(jī)關(guān)身份難以厘清，法院極易受檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份影響，無法保持司法中立。因此，應(yīng)合理辨別檢察機(jī)關(guān)的雙重身份，嚴(yán)格貫徹訴訟中公益訴訟人身份，訴訟后法律監(jiān)督機(jī)關(guān)身份。

另外，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點方案》第四部分第3條要求“建立與人民法院的協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，人民法院如何與檢察機(jī)關(guān)相協(xié)調(diào)配合？這種協(xié)調(diào)配合是否會影響司法公正？不由讓人臆想，檢察機(jī)關(guān)是不是主動參與到審判當(dāng)中，對法院的審判工作施加影響，甚至妨礙公正審判，從而將法院的獨立審判權(quán)淪為一紙空話。

（2）“訴前程序”存在諸多困難

訴前程序不僅為解決行政公益訴訟爭議提供多元手段，也可以降低糾錯成本、提高糾錯效率，節(jié)約司法資源。訴前程序并未創(chuàng)制新的法律手段，而是沿用了檢察建議這樣一種近年來檢察機(jī)關(guān)在實踐中摸索和發(fā)展起來并被廣泛運用的檢察監(jiān)督形式。公益訴訟兩年試點期間，全國試點地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理行政公益訴訟訴前程序案件7903件，行政機(jī)關(guān)逾期未糾正違法或履行職責(zé)的1150件。該數(shù)據(jù)充分證明了訴前程序在行政公益訴訟中的重要地位。但是，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序時所面臨的問題也日益凸顯，如行政公益訴訟的主體資格、受案范圍、管轄；如何認(rèn)定行政不作為？因此，訴前程序作為行政公益訴訟相配套的具體程序，應(yīng)細(xì)化規(guī)則，明確規(guī)定，讓行政公益訴訟成為一種更規(guī)范、公正、權(quán)威的公共利益救濟(jì)途徑。

（3）缺乏檢察機(jī)關(guān)敗訴后果的規(guī)定

雖說從實務(wù)上來看，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟鮮有敗訴，但從訴訟理論來看，任何訴訟都存在敗訴的可能性；并且按照現(xiàn)行規(guī)定，公益訴訟案件不適用調(diào)解，因此當(dāng)檢察機(jī)關(guān)證據(jù)不足時，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟也存在敗訴可能。從訴權(quán)的平等性來講，缺乏關(guān)于檢察機(jī)關(guān)敗訴后果的規(guī)定顯然是不合理的。如果一項權(quán)力的行使不用承擔(dān)任何后果，這必將導(dǎo)致權(quán)力被濫用，缺乏對敗訴后果的規(guī)定，可能大大增加檢察機(jī)關(guān)的 爛訴風(fēng)險。

此外，《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第19條雖規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)擁有抗訴權(quán)，但未明確表述在該種情形下檢察機(jī)關(guān)處于敗訴狀態(tài)，抑或為檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為裁判有誤，因此提起的抗訴。此外，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體之一，當(dāng)其認(rèn)為裁判有誤時，應(yīng)當(dāng)以普通訴訟參與人的就角色提起上訴，而非上訴。如若檢察機(jī)關(guān)提起抗訴，則表明其在行使檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，雙重身份混淆下，可能導(dǎo)致裁判有失公允。

（4）調(diào)查取證機(jī)制還需完善

首先是案件線索來源單一。《試點方案》將行政公益訴訟案件的線索來源限定為“檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。何為履行職責(zé)、主體范圍等缺乏明確表述?！对圏c方案》關(guān)于案件線索的規(guī)定，限制了行政公益訴訟案件來源，致使檢察機(jī)關(guān)對線索收集權(quán)的壟斷，最終可能形成檢察機(jī)關(guān)對行政公益訴訟的壟斷。

其次是檢察機(jī)關(guān)取證困難。趨利避害是人的本性，當(dāng)自身利益可能受損時，自然人可能會運用各種手段使自身利益免受損失。檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行調(diào)查取證，使得行政機(jī)關(guān)工作人員感到威脅，為免受來自檢察機(jī)關(guān)的威脅，其可能難以完全配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證活動，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)取證困難。

最后是鑒定成本高昂。在對一些專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)查取證，可能超出了檢察機(jī)關(guān)的能力范圍，這就需要由專業(yè)的就鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行輔助，由于鑒定費用過高，而檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費有限，使得檢察機(jī)關(guān)處于兩難地步，影響取證效率。

三、完善行政公益訴訟制度建議

（1）完善相應(yīng)立法體系

檢察機(jī)關(guān)擁有的提起行政公益訴訟的權(quán)力源于全國人大常務(wù)委員會、最高人民檢察院、最高人民法院所頒布的規(guī)定，雖然明確檢察機(jī)關(guān)可以參與行政公益訴訟，但嚴(yán)格意義上全國人大的決定和最高檢的規(guī)定都不是法律，因其位階過低導(dǎo)致權(quán)威性不足。因此，最可行的方案是應(yīng)由《人民檢察院組織法》明確檢察院可提起行政公益訴訟。另外，在2017年修訂的《行政訴訟法》第四章第二十五條也明確增加了檢察機(jī)關(guān)可以作為行政公益訴訟的訴訟參加人，以此來挽回了2014年修改《行政訴訟法》未將檢察機(jī)關(guān)加入訴訟參加人的遺憾。

與此同時，在相應(yīng)的立法體系中應(yīng)詳盡規(guī)定檢察機(jī)關(guān)敗訴所需承擔(dān)的責(zé)任，以此保證檢察機(jī)關(guān)恪守在行政公益訴訟中的平等的訴訟人地位，避免其可能利用法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份來影響司法判決甚至主導(dǎo)司法判決，降低濫訴風(fēng)險。

（2）訴前程序科學(xué)化

首先，在起訴主體上，按照現(xiàn)行規(guī)定檢察機(jī)關(guān)擁有起訴權(quán)，但是否該職權(quán)由檢察機(jī)關(guān)獨享？在民事訴訟法中，相關(guān)公益社團(tuán)也被賦予提起公益訴訟的資格，可借鑒民事訴訟法的規(guī)定，賦予消費者權(quán)益保護(hù)、自然資源和環(huán)境保護(hù)等特定公益團(tuán)體享有相關(guān)行政公益訴訟的起訴權(quán)。關(guān)于個人是否擁有訴權(quán)問題，應(yīng)明確個人可以通過申請檢察機(jī)關(guān)等主體提起訴訟行使其權(quán)利。

其次，在受案范圍上，現(xiàn)行規(guī)定中的受案范圍過于狹隘，且較于籠統(tǒng)。可以明確羅列出可訴范圍，如導(dǎo)致違法出讓國有資產(chǎn)的行為，導(dǎo)致非法侵占、破壞公共財產(chǎn)的行為，致使行政相對人違法受益的行為等；同時考慮到社會的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)為行政公益訴訟制度的完善留有余地，可增加兜底條款。

最后，關(guān)于管轄權(quán)問題，為便于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，降低訴訟成本，應(yīng)規(guī)定由被告所在地檢察院受理行政公益訴訟案件。雖然發(fā)現(xiàn)問題的檢察院與被告所在地檢察院可能非同一檢察院，但考慮到被告所在地檢察院在其管轄范圍內(nèi)行使職權(quán)的便利性，可以由發(fā)現(xiàn)問題的檢察院將相關(guān)材料交于被告所在地檢察院，由被告所在地檢察院處理該案件。

（3）完善檢察建議制度

作為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的重要手段，檢察建議的運用不僅實現(xiàn)了法的應(yīng)有之意，并且極大地節(jié)約了司法成本，優(yōu)化司法資源配置。檢察建議雖在行政公益訴訟中發(fā)揮著巨大的作用，但有必要對檢察建議進(jìn)行規(guī)制，以保證檢察建議制度的良好運作。在行政公益訴訟中，應(yīng)以檢察建議為常態(tài)，以訴訟為補(bǔ)充，既能防止國家利益和社會公共利益繼續(xù)受損，又能降低糾錯成本，提高檢察機(jī)關(guān)工作效率。

同時還應(yīng)建立監(jiān)督檢察建議機(jī)制，不僅要保證檢察建議內(nèi)容適當(dāng)具體合理，還要明確檢察建議的提出程序、監(jiān)督檢察建議的方式以及當(dāng)檢察建議出現(xiàn)問題時，有那些救濟(jì)措施可以啟動。建議由最高人民檢察院對檢察建議進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，明確檢察建議的內(nèi)容和基本格式、負(fù)責(zé)檢察建議起草和發(fā)布的部門、對檢察建議實際效果的追蹤部門、簽發(fā)檢察建議的權(quán)限要求等，通過細(xì)化規(guī)則，明確分工，不斷提高檢察建議的質(zhì)量與影響力。

（4）強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)

為保證檢察機(jī)關(guān)取證機(jī)制順暢，首先應(yīng)明確并擴(kuò)充行政公益訴訟案件線索來源主體，該主體應(yīng)包括檢察機(jī)關(guān)各部門、黨政機(jī)構(gòu)、公民、法人及其他組織，即不將案件線索來源限定為檢察機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)乃至公民、法人等主體都可以向檢察機(jī)關(guān)提供案件線索。案件線索來源的多樣化才能便于檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)中所存在的問題，更好地履行其職責(zé)。

其次，建立行檢合作機(jī)制，共同制定相關(guān)準(zhǔn)則，對行政人員消極抵制檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的，可以明確一定的懲罰措施。同時，定期開展行檢溝通交流工作，積極宣傳行政公益訴訟的價值與目的，督促行政人員配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證工作。

最后，建議由最高檢與鑒定機(jī)構(gòu)合作，共同建立鑒定專家人員庫，以低價高量的合作形式，降低鑒定成本，減輕檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)壓力。

同時，在試點工作中，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟面臨很大阻力，這就需要通過頂層設(shè)計，以較高層級效力的法律規(guī)范對調(diào)查核實權(quán)的行使予以明確。

（5）健全事后追責(zé)機(jī)制

權(quán)力與責(zé)任互為表里，有權(quán)無責(zé)必然導(dǎo)致權(quán)力的腐化，如若對行政公益訴訟案件中相關(guān)人員不追究責(zé)任，則使得該制度有所缺憾，因此有必要對侵害國家利益和社會公共利益的相關(guān)人員施以懲戒，以維護(hù)國家利益和社會公共利益免受侵害，實現(xiàn)法的應(yīng)有之義。追責(zé)的銜接機(jī)制在于檢察機(jī)關(guān)勝訴后對于相關(guān)責(zé)任人的追責(zé)，這就需要與黨紀(jì)國法相結(jié)合，主要來說要銜接《公務(wù)員法》、《行政訴訟法》與《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。換言之，如果是違紀(jì)行為與輕微的違法行為，并未造成嚴(yán)重后果的，那屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部懲戒措施，可按責(zé)任人是否為黨員身份，選擇以黨紀(jì)與《公務(wù)員法》的相應(yīng)懲戒措施追究責(zé)任；如果是嚴(yán)重的違法行為，還要看其是否構(gòu)成犯罪，如果沒有構(gòu)成犯罪，就按照《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定來處理，對于構(gòu)成犯罪的，應(yīng)交由人民檢察院控訴，追究其法律責(zé)任。

總結(jié)

根據(jù)前文分析，行政公益訴訟改革有其必要性與緊迫性，又因其具有特殊性，因此對行政公益訴訟進(jìn)行改革必須慎之又慎。要保證行政公益訴訟有效運作，就需要對完善相關(guān)法律體系，優(yōu)化訴前程序使其科學(xué)化，提高檢察建議質(zhì)量，明確舉證責(zé)任劃分，以及完善事后追責(zé)機(jī)制，并通過頂層設(shè)計，以較高層級效力的法律規(guī)范對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度予以明確。在社會高速發(fā)展中，各類問題不斷涌現(xiàn)，這是我國法治國家建設(shè)進(jìn)程的必經(jīng)之路，我們必須積極主動地解決問題而非止步不前，通過不斷探索，構(gòu)建完善的規(guī)則，使得行政公益訴訟制度更加健全。

本文系“南京工業(yè)大學(xué)社科創(chuàng)新團(tuán)隊”（項目批準(zhǔn)編號：sktd2017004）階段性成果。

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作者簡介：

李猛（1994-），男，安徽阜陽，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院碩士，研究方向：訴訟法學(xué)。

（作者單位：南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院）