城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期檔案收集的實(shí)踐與對策

唐俊

南京作為一座歷史文化名城，近百年來一直“困守”在明城墻內(nèi)。隨著我國改革開放的深入，南京的經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)得到了迅猛發(fā)展，但主城區(qū)人口擁擠、基礎(chǔ)設(shè)施能力不足等“城市通病”越來越成為制約南京加速發(fā)展的“瓶頸”。2002年2月，南京市委、市政府正式啟動(dòng)河西新城建設(shè)，經(jīng)過十多年的發(fā)展，河西新城已具有城市新中心的雛形和框架。目前，河西新城已經(jīng)成為南京發(fā)展?jié)摿薮蟆⑷司迎h(huán)境優(yōu)美、功能品質(zhì)一流的城市中心區(qū)。

在新城開發(fā)建設(shè)過程中，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越成為城市建設(shè)的著力點(diǎn)，而市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目檔案則是新城建設(shè)的生命線，在新城建設(shè)、管理、維護(hù)、改建、擴(kuò)建等工作中起著十分重要的作用。近年來，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目涵蓋的工程類型日益增多，由原先的地面道路工程、排水系統(tǒng)工程、公園綠地、橋梁工程，發(fā)展到現(xiàn)在的隧道工程、高架橋工程等多元化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。如何及時(shí)、準(zhǔn)確和系統(tǒng)地做好市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目文件材料的整理歸檔工作，特別是項(xiàng)目前期文件的收集、整理與歸檔工作，是工程建設(shè)與管理中不容忽視的問題。筆者結(jié)合自己多年的工作實(shí)踐，探索以文件形成規(guī)律為線索，采用分段模式做好前期文件收集工作，保證項(xiàng)目前期檔案完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)。

一、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期文件辦理的主要流程

市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期文件也叫工程準(zhǔn)備階段文件，是指工程開工以前在立項(xiàng)、審批、招投標(biāo)、勘察、設(shè)計(jì)以及工程準(zhǔn)備過程中形成的文件材料。建設(shè)項(xiàng)目前期檔案是工程項(xiàng)目檔案的重要組成部分，是工程建設(shè)的憑證性和基礎(chǔ)性文件材料，是一個(gè)主體單位永久保存的法律性原始憑證。但由于建設(shè)項(xiàng)目前期形成文件的單位多、政策性強(qiáng)、時(shí)間跨度長，給文件收集、歸檔工作造成了很大的難度。以河西新城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期文件辦理為例，一個(gè)項(xiàng)目至少要經(jīng)過發(fā)改委、規(guī)劃、國土、環(huán)保、建委等部門的審批（見圖1），同時(shí)還要征求園林、水務(wù)、廣電、交通、供電、電信、路燈、燃?xì)?、地鐵等部門的意見，工作繁瑣，協(xié)調(diào)量大，如不注重日常工作中的收集保管很容易造成文件材料散失，出現(xiàn)歸檔文件不完整情況。

二、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期文件形成的特征

新城建設(shè)都是以基礎(chǔ)設(shè)施的先行規(guī)劃與實(shí)施為前提，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。河西新城從2002年開始，借助十運(yùn)會(huì)、青奧會(huì)的契機(jī)不斷擴(kuò)大投資規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目持續(xù)增長，2005年河西中部建設(shè)完成36條道路、10條河道整治和3個(gè)雨水泵站，2014年河西南部建成49條道路、12條河道和2個(gè)雨水泵站。前期文件形成呈現(xiàn)出以下特征：

1.成套性。前期文件的形成一直處于活躍且有序的運(yùn)動(dòng)狀態(tài)，項(xiàng)目立項(xiàng)后，將開展地災(zāi)、勘察、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)等一系列專業(yè)技術(shù)活動(dòng)，各專業(yè)之間既有不同，又相互聯(lián)系，構(gòu)成一個(gè)完整的成套性整體。

2.雙重性。建設(shè)項(xiàng)目前期文件既具有科技檔案的屬性，又具有文書檔案的屬性，例如項(xiàng)目立項(xiàng)及其批準(zhǔn)文件，在工程建設(shè)單位屬于科技檔案，而在發(fā)改委這種綜合性的審批機(jī)關(guān)則歸屬于文書檔案。

3.唯一性。建設(shè)項(xiàng)目前期文件來源渠道比較多，形成的原件數(shù)量比較少，有些甚至是孤本，例如建設(shè)用地批準(zhǔn)書、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工圖設(shè)計(jì)文件審查合格書、施工許可證等，一旦遺失直接影響到項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。

4.復(fù)雜性。在新城建設(shè)中，為加快建設(shè)步伐，往往一個(gè)專家會(huì)評(píng)審數(shù)個(gè)相類似的項(xiàng)目，一份招標(biāo)文件編制合同包含幾個(gè)項(xiàng)目，一份環(huán)境影響報(bào)告書的批復(fù)審批十幾條道路。例如《關(guān)于南京河西南部地區(qū)路網(wǎng)整治項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書的批復(fù)》批準(zhǔn)了江東南路等11條新城道路的環(huán)評(píng)，如果不做合理處理，將給竣工項(xiàng)目檔案驗(yàn)收帶來困難。

三、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期檔案管理存在的問題

1.重項(xiàng)目建設(shè)，輕檔案管理。在新城建設(shè)初期一般集中力量重點(diǎn)進(jìn)行道路、環(huán)境、社會(huì)公共設(shè)施等項(xiàng)目的建設(shè)。這個(gè)時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)更多的精力放在抓質(zhì)量、抓進(jìn)度、抓關(guān)鍵目標(biāo)工期的實(shí)現(xiàn)上，往往等到項(xiàng)目驗(yàn)收才想到文件沒歸檔，再抽調(diào)人員進(jìn)行突擊。

2.市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目檔案管理制度執(zhí)行不到位。建設(shè)項(xiàng)目前期文件大多在有關(guān)部門具體經(jīng)辦人手中運(yùn)轉(zhuǎn)，由于管理制度宣傳貫徹不及時(shí)，要求不到位，一方面造成經(jīng)辦人對前期文件重要性認(rèn)識(shí)不夠，往往以“方便自己、隨手拿到”為文件管理的基本要求，擔(dān)心文件歸檔后對自己工作造成不便；另一方面經(jīng)辦人對項(xiàng)目檔案基本要求、基本知識(shí)和具體規(guī)定知之甚少，在實(shí)際操作中，對前期文件收集的完整性沒有判斷能力，造成文件收集不完整，歸檔不及時(shí)。

3.檔案管理人員崗位意識(shí)淡薄。檔案員不鉆研檔案專業(yè)知識(shí)和技能，工作缺乏熱情，存在看攤守點(diǎn)現(xiàn)象。在建設(shè)項(xiàng)目前期文件收集方面，不參與項(xiàng)目辦理期間的文件控制，更不會(huì)提前介入前期文件的管理，大多采取部門自行管理的方式，導(dǎo)致用筆、用紙、簽章不規(guī)范，原件遺失情況嚴(yán)重。部分檔案員受業(yè)務(wù)素質(zhì)限制，實(shí)際操作能力不強(qiáng)，例如將建設(shè)項(xiàng)目前期文件歸入文書檔案，更有甚者按文件文種進(jìn)行分類排列，將若干條道路的批準(zhǔn)文件集中存放在一起，造成文件分類混亂，破壞了項(xiàng)目檔案的成套性。同時(shí)載體形式單一，往往注重紙質(zhì)文件形成，忽略聲像、電子文件收集。

四、新城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期檔案收集的策略

近幾年，我國大城市中“新城”的規(guī)劃和建設(shè)正在不斷升溫，城市市政基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，隨之出現(xiàn)了大量市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目檔案。但是在迅猛發(fā)展的背后，出現(xiàn)了一個(gè)值得關(guān)注的問題，即城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期檔案缺失嚴(yán)重。筆者通過河西新城項(xiàng)目檔案的管理，經(jīng)過實(shí)踐、總結(jié)、再實(shí)踐，探索出以文件形成規(guī)律為線索，采用分段模式做好前期文件收集工作的方法。

1.完善市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目檔案管理制度。項(xiàng)目檔案管理制度建設(shè)既是項(xiàng)目檔案工作的重要內(nèi)容，又是項(xiàng)目檔案工作的重要保證；它既要符合檔案管理理論，做到科學(xué)合理，又要實(shí)際操作性強(qiáng)，做到高效有序，方能滿足新城快速發(fā)展的需要。以南京河西新城項(xiàng)目檔案管理制度建設(shè)為例，制定出臺(tái)了《南京河西新城區(qū)開發(fā)建設(shè)管委會(huì)基本建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》，要求檔案工作與工程項(xiàng)目的建設(shè)同步進(jìn)行，明確建設(shè)項(xiàng)目檔案的歸檔范圍、歸檔時(shí)間和歸檔的質(zhì)量要求，同時(shí)對建設(shè)項(xiàng)目檔案各個(gè)形成階段的管理任務(wù)做出具體規(guī)定，按照“誰形成誰負(fù)責(zé)”的原則，由建設(shè)項(xiàng)目文件材料的形成部門負(fù)責(zé)收集、整理、歸檔。

2.重視市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目檔案管理工作。在新城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，檔案不僅反映項(xiàng)目建設(shè)的全過程，同時(shí)還反映項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量。檔案行政主管部門要加大執(zhí)法檢查力度，全面推動(dòng)新城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目檔案管理工作的開展；建設(shè)單位檔案員要通過宣傳、改變服務(wù)方式等手段主動(dòng)走出去為項(xiàng)目建設(shè)服務(wù)，使得領(lǐng)導(dǎo)像重視工程建設(shè)一樣重視檔案工作，同時(shí)在各部門明確一名兼職檔案員，負(fù)責(zé)本部門建設(shè)項(xiàng)目文件材料的收集與積累，通過層層落實(shí)構(gòu)建起項(xiàng)目檔案管理網(wǎng)絡(luò)。只有領(lǐng)導(dǎo)帶頭，從思想上強(qiáng)調(diào)檔案工作的重要性，從行動(dòng)上支持檔案工作，從資金上保證檔案工作的開展，才能激發(fā)人人參與檔案工作的積極性。

3.提升檔案管理員的業(yè)務(wù)水平。項(xiàng)目檔案工作的好壞，檔案管理人員的素質(zhì)是關(guān)鍵，只有具備良好的檔案意識(shí)、扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)，才能保證項(xiàng)目檔案管理高質(zhì)量地開展。首先，檔案管理人員應(yīng)熟悉項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，掌握項(xiàng)目建設(shè)過程中形成的各類文件，將檔案知識(shí)與相關(guān)專業(yè)知識(shí)加以融合，推動(dòng)項(xiàng)目檔案的收集、鑒定，制訂合理的檔案分類體系。其次，檔案管理人員必須具備良好的溝通能力。項(xiàng)目檔案工作既是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性工作，又是一項(xiàng)管理服務(wù)性工作，例如在新城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，牽涉的人員、單位眾多，無論是開展檔案宣傳活動(dòng)，還是向職能部門請教問題都需要具備一定的溝通能力?？傊?，新城建設(shè)需要“一專多能”的復(fù)合型檔案人才。

4.建立分段模式規(guī)范新城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期檔案收集。南京河西新城2002年啟動(dòng)建設(shè)，如今已成為現(xiàn)代化國際性城市新中心。這期間一批重點(diǎn)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程集中開工，形成的建設(shè)項(xiàng)目檔案面廣量大，特別是建設(shè)項(xiàng)目前期文件辦理過程復(fù)雜，用時(shí)較長，上報(bào)材料需要調(diào)整和補(bǔ)充的可能性大，同時(shí)前期文件又是建設(shè)項(xiàng)目合法合規(guī)的依據(jù)。為此，檔案部門必須加強(qiáng)前端控制，理順歸檔流程，疏通歸檔渠道，從市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目文件材料形成的源頭進(jìn)行控制。以南京河西新城開發(fā)建設(shè)指揮部為例，前期文件的辦理涉及綜合計(jì)劃處、規(guī)劃建設(shè)處等四個(gè)處室，工作既有分工又有交集，形成的文件材料對下一步工作有承前啟后的作用。針對這一特點(diǎn)，檔案部門以文件形成規(guī)律為線索，同時(shí)結(jié)合處室職能，將建設(shè)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段再細(xì)劃為立項(xiàng)階段、規(guī)劃許可階段、施工圖審核階段、招投標(biāo)階段、施工準(zhǔn)備階段。通過劃分，一方面避免建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)才開始整理歸檔，另一方面杜絕了文件材料還在辦理過程中就零散歸檔。收集內(nèi)容具體如下：

（1）立項(xiàng)階段：項(xiàng)目建議書批準(zhǔn)文件及項(xiàng)目建議書；可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)文件及可行性研究報(bào)告；有關(guān)立項(xiàng)的會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示、專家論證意見、項(xiàng)目評(píng)估文件；設(shè)計(jì)任務(wù)書；外部條件（原件存放規(guī)劃局）；項(xiàng)目選址意見書（原件存放國土局）；環(huán)境影響報(bào)告書的批準(zhǔn)及環(huán)境影響報(bào)告書；建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見及申請表；地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告及備案登記表。

（2）規(guī)劃許可階段：道路、河道規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)表；管線綜合規(guī)劃條件表及附圖；建設(shè)用地規(guī)劃許可證及附圖；建設(shè)項(xiàng)目用地勘測定界成果報(bào)告及建設(shè)用地勘測定界圖；征詢地鐵部門意見的函及回復(fù)；道路、河道、管線綜合建設(shè)工程規(guī)劃審定意見通知書及附圖（含征詢園林、水務(wù)、廣電、交通、供電、電信、路燈、燃?xì)獠块T意見的函及回復(fù)）；建設(shè)用地批準(zhǔn)書；道路、河道、管線建設(shè)工程規(guī)劃許可證及核準(zhǔn)圖。

（3）施工圖審核階段：初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)文件及初步設(shè)計(jì)；巖土工程勘察文件審查合格通知書、勘察文件審查意見書及勘察報(bào)告；市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查合格書、施工圖設(shè)計(jì)文件審查意見書、審查意見整改單及回復(fù)意見、施工圖審查圖紙（含道路、排水、橋梁、變更圖紙）。

（4）招投標(biāo)階段：招標(biāo)公告；資格預(yù)審文件；投標(biāo)人資格預(yù)審申請書；招標(biāo)文件；工程量清單；澄清答疑文件；招標(biāo)控制價(jià)；投標(biāo)文件；評(píng)標(biāo)報(bào)告；中標(biāo)通知書；合同文件。

（5）施工準(zhǔn)備階段：建設(shè)工程施工許可證；建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督申報(bào)表；建設(shè)工程安全監(jiān)督申報(bào)表；園林綠化工程安全監(jiān)督注冊申報(bào)表。

5.新城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期檔案收集的方法和措施。市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有其自身的特性，一個(gè)項(xiàng)目是由參加建設(shè)的各方共同完成的，其檔案工作也一樣，從文件的形成、收集、整理到歸檔、移交整個(gè)環(huán)節(jié)需要各方密切協(xié)作配合。在新城建設(shè)初期，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高度密集，不同項(xiàng)目之間文件材料相互重疊，互為利用。因此，理順機(jī)制，明確職責(zé)，保持各環(huán)節(jié)的有效銜接，是做好項(xiàng)目前期文件收集的基本保障。

（1）以項(xiàng)目立項(xiàng)為源頭，檔案部門提前介入規(guī)范文件的形成，例如在辦理合同審查時(shí)，要求備注項(xiàng)目的批準(zhǔn)文號(hào)，確保圍繞同一立項(xiàng)所形成的各類文件組成一個(gè)完整的有機(jī)體，保證項(xiàng)目檔案的成套性。

（2）構(gòu)建項(xiàng)目檔案收集管理框架，利用計(jì)算機(jī)信息化管理，建立市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目檔案管理模塊，采用分段模式同步收集各個(gè)在建項(xiàng)目前期檔案，保持分類排列有序化，實(shí)行檔案部門集中統(tǒng)一管理。

（3）跟蹤收集聲像檔案。工程項(xiàng)目前期的重要會(huì)議，如專家評(píng)審會(huì)，除了有文字材料，還形成大量的照片、視頻、錄音等聲像資料。要求經(jīng)辦人員在會(huì)議結(jié)束后及時(shí)編寫文字說明整理歸檔。

（4）項(xiàng)目檔案中增補(bǔ)必要的復(fù)印件。在新城建設(shè)中，一份文件往往涉及若干個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，而原件數(shù)量只有一兩份。為滿足項(xiàng)目檔案的完整性，可將原件歸入其中一個(gè)項(xiàng)目，其他項(xiàng)目用復(fù)印件代替，同時(shí)在對應(yīng)的卷內(nèi)目錄備注中標(biāo)注該文件原件的具體檔號(hào)。通過這種關(guān)聯(lián)方法既保證了項(xiàng)目檔案的完整性，又印證了所歸入復(fù)印件的有效性。

（5）做好建設(shè)項(xiàng)目前期檔案收集鑒定工作。在建設(shè)項(xiàng)目前期檔案移交過程中，首先，檢查是否原件，通過檢驗(yàn)印鑒、手稿、簽署筆跡以及辦文過程中的收發(fā)登記、批辦、批示等進(jìn)行辨別；其次，查看文件內(nèi)容檢查文件是否完整與閉合，例如：請示與批復(fù)一一對應(yīng)，正文與附件合為一份文件，合同簽訂后開展工作形成的文件材料是否歸檔；第三，檢查建設(shè)項(xiàng)目前期文件的有效性，由于項(xiàng)目前期上報(bào)材料需要調(diào)整和補(bǔ)充的可能性大，往往導(dǎo)致同一名稱的文件出現(xiàn)多個(gè)版本，例如道路設(shè)計(jì)方案，需要跟經(jīng)辦人員核對確認(rèn)最終定稿。

（6）兼顧竣工項(xiàng)目檔案移交，做好建設(shè)項(xiàng)目前期文件的報(bào)送準(zhǔn)備工作。根據(jù)《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》（DA/T 28-2002）和《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》（GB/T50328-2014）要求“竣工驗(yàn)收以后，必須向城建檔案管理機(jī)構(gòu)移交一套符合規(guī)定的工程檔案”。檔案員應(yīng)掌握竣工項(xiàng)目檔案移交進(jìn)館的內(nèi)容及要求，提前做好建設(shè)項(xiàng)目前期文件的備份和原件收集工作。例如：可行性研究報(bào)告；工程地質(zhì)勘察報(bào)告；設(shè)計(jì)、勘察、施工、監(jiān)理等合同文件。

在新城建設(shè)過程中，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期檔案的收集是建設(shè)工程檔案管理的重要環(huán)節(jié)，也是竣工驗(yàn)收的重要依據(jù)。在文件收集過程中，要按照文件形成的一般規(guī)律，確定建設(shè)項(xiàng)目文件的歸檔范圍、歸檔時(shí)間、歸檔要求，同時(shí)做好建設(shè)工程前期文件的登記和鑒定工作。只有做好建設(shè)項(xiàng)目文件全生命周期的收集工作，才能保證項(xiàng)目建設(shè)期間檔案的完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)，才能為新城的建設(shè)、管理、運(yùn)行、維護(hù)、改建、擴(kuò)建等工作服務(wù)。

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