農(nóng)村土地確權(quán)檔案的“張家港實(shí)踐”

孫靜 孫曉霞

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是黨中央、國務(wù)院和省委、省政府為進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益作出的重大決策。同時(shí)，也是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要基礎(chǔ)，是賦予和保障農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要途徑，是穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要保障，是全面深化改革的必然要求。作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活躍的張家港市，2014年，被蘇州市列為試點(diǎn)地區(qū)；2015年，全市各區(qū)鎮(zhèn)開展承包地確權(quán)試點(diǎn)工作；2016年，全市基本完成農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)工作；2017年，全市確權(quán)驗(yàn)收及數(shù)據(jù)匯交工作全面完成，確權(quán)檔案移交率百分百。圍繞這一全市性的重點(diǎn)工作，張家港市檔案局依法履職，周密部署，積極開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)檔案整理和保存專項(xiàng)行動(dòng)。

一、農(nóng)村土地確權(quán)檔案規(guī)范化管理成必然之勢(shì)

農(nóng)村土地確權(quán)檔案是全市廣大基層干部和農(nóng)民群眾實(shí)施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)活動(dòng)的真實(shí)記錄和歷史見證，是依法落實(shí)和維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的重要依據(jù)，更是土地流轉(zhuǎn)、抵押貸款、調(diào)解訴訟、解決糾紛等的有效工具。這些檔案如果收集不齊全、整理不規(guī)范、保管不完善或者遺失、損毀，將會(huì)給依法保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定埋下重大隱患。

市檔案局圍繞全市承包地確權(quán)登記頒證工作，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)實(shí)施、分類管理、集中保管四個(gè)原則，找準(zhǔn)做好確權(quán)檔案工作的切入點(diǎn)和有效方法，助力農(nóng)村土地承包管理部門做好確權(quán)檔案的收集、整理、歸檔、信息化建設(shè)和檔案移交工作，確保全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作穩(wěn)步推進(jìn)。

二、多措并舉，實(shí)現(xiàn)確權(quán)檔案工作的穩(wěn)步推進(jìn)

自2014年蘇州全市推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作以來，市委、市政府高度重視，把確權(quán)登記頒證作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重中之重。各相關(guān)部門積極響應(yīng)市委市政府號(hào)召，各鎮(zhèn)（區(qū)）按照市委、市政府統(tǒng)一部署，迅速啟動(dòng)開展確權(quán)登記頒證工作。特別是錦豐鎮(zhèn)，作為江蘇省和蘇州市的確權(quán)登記頒證工作試點(diǎn)鎮(zhèn)，克服重重困難，大力推進(jìn)確權(quán)工作，取得了較好的工作實(shí)績，為張家港市全面推開該項(xiàng)工作提供了寶貴的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。截至2017年底，全市完成數(shù)據(jù)入庫121個(gè)村，調(diào)查承包方 10.2萬戶，涉及承包地面積26.3萬畝，發(fā)放證書9.6萬本，發(fā)證率達(dá)97%以上，走訪農(nóng)戶1650戶，滿意度達(dá)99.9%。

（一）明確職責(zé)，建立完善工作機(jī)制

1.建立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。成立了由市委、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，市委辦、市府辦、農(nóng)工辦、財(cái)政局、國土局、公安局、法制辦、檔案局和信訪局等多家單位參與的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市檔案局列入全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作辦公室成員單位。為實(shí)現(xiàn)檔案工作與農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作同步協(xié)調(diào)開展，市檔案局一名分管副局長為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，參加相關(guān)會(huì)議，并定期向領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)檔案工作開展情況，及時(shí)提出加強(qiáng)檔案工作的意見和建議。各區(qū)鎮(zhèn)也成立由檔案工作分管領(lǐng)導(dǎo)、檔案人員參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，及時(shí)反饋檔案工作相關(guān)情況。

2.建立統(tǒng)籌協(xié)作機(jī)制。確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室先后召開了確權(quán)登記頒證工作推進(jìn)會(huì)、確權(quán)登記頒證工作現(xiàn)場會(huì)以及三次領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，在錦豐鎮(zhèn)召開了蘇州市的現(xiàn)場推進(jìn)會(huì)。市檔案局積極參與，形成各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的良好發(fā)展機(jī)制。農(nóng)工辦將檔案工作作為全市承包地確權(quán)工作的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)推動(dòng)；檔案部門依法對(duì)全市承包地確權(quán)文件材料的形成、積累、歸檔和移交工作進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和監(jiān)督指導(dǎo)；各區(qū)鎮(zhèn)和應(yīng)確權(quán)村將承包地確權(quán)檔案納入?yún)^(qū)鎮(zhèn)、村總體工作計(jì)劃，制定工作方案、并落實(shí)開展工作所需的人財(cái)物；國土部門負(fù)責(zé)提供軟件技術(shù)支持服務(wù)。

3.建立驗(yàn)收考核機(jī)制。根據(jù)“檔案未通過驗(yàn)收的，承包地確權(quán)整體工作不予驗(yàn)收”的原則，市檔案局結(jié)合全市實(shí)際，修訂了《張家港市農(nóng)村承包地確權(quán)檔案工作驗(yàn)收細(xì)則》，明確驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收程序，確保確權(quán)工作成果歸檔保存，永續(xù)利用。同時(shí)為確保農(nóng)村承包地確權(quán)檔案能按時(shí)保質(zhì)保量完成，市檔案局與各區(qū)鎮(zhèn)政府簽訂了工作目標(biāo)責(zé)任書，并將農(nóng)村承包地確權(quán)檔案工作開展情況納入對(duì)區(qū)鎮(zhèn)的《檔案年度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》和《區(qū)鎮(zhèn)年度績效考核》的重要內(nèi)容。通過建立績效考核機(jī)制，極大調(diào)動(dòng)了區(qū)鎮(zhèn)開展承包地確權(quán)檔案工作的積極性。

4.建立長效管理機(jī)制。農(nóng)村承包地確權(quán)檔案是重要民生檔案，這些檔案將為依法保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和健全農(nóng)村治理體系提供有效保障。為實(shí)現(xiàn)承包地確權(quán)檔案“內(nèi)容真實(shí)、信息完整、整理規(guī)范、利用便捷、檔案安全”的目標(biāo)要求，市檔案局圍繞開展專項(xiàng)檔案執(zhí)法檢查、年度評(píng)介、績效考核等方式，從組織領(lǐng)導(dǎo)、體制機(jī)制、業(yè)務(wù)建設(shè)和人員經(jīng)費(fèi)等方面深入探索建立檔案工作長效機(jī)制，營造良好發(fā)展環(huán)境。

（二）深入研究，確定嚴(yán)格工作標(biāo)準(zhǔn)

1.組織調(diào)研，廣征意見。冶金工業(yè)園（錦豐鎮(zhèn)）是蘇州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的先行單位，市檔案局深入試點(diǎn)村一線，圍繞確權(quán)確利和確權(quán)確地的具體操作程序，了解試點(diǎn)村農(nóng)戶材料的完整性、準(zhǔn)確性、合法性，探索承包地確權(quán)檔案試點(diǎn)培育的成功之路。并與農(nóng)工辦多次聯(lián)合召開座談會(huì)，與區(qū)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員面對(duì)面地交流，聽取他們建議，解答他們?cè)跈n案工作方面提出的問題，使他們熟悉檔案工作流程和工作標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上確保文件材料質(zhì)量。

2.理清思路，明確重點(diǎn)。市確權(quán)辦根據(jù)上級(jí)相關(guān)要求，結(jié)合承包土地管理現(xiàn)狀，起草下發(fā)了《張家港市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》，明確了“確權(quán)確地”為主、“確權(quán)確利”為輔的兩種確權(quán)方式。在此基礎(chǔ)上，市檔案局圍繞省農(nóng)委、省檔案局出臺(tái)的征求意見稿，在深入研究、反復(fù)推敲的基礎(chǔ)上，就確權(quán)檔案整理方法、職能分工等提出了一些切實(shí)可行的建議，并及時(shí)將會(huì)議精神傳達(dá)至各區(qū)鎮(zhèn)。

3.規(guī)范管理，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。為做好確權(quán)頒證工作，我市對(duì)確權(quán)登記頒證的相關(guān)政策文件以及在確權(quán)過程中遇到的具體問題進(jìn)行了認(rèn)真梳理，結(jié)合實(shí)際編寫了《張家港市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證政策問答60條》。市檔案局結(jié)合全市工作實(shí)際，建立健全了承包地確權(quán)檔案工作的規(guī)章制度，細(xì)化了具體操作流程和操作要點(diǎn)。對(duì)全市承包地確權(quán)檔案工作提出了“統(tǒng)一要求、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格驗(yàn)收、妥善保管”的具體要求，進(jìn)一步明確了歸檔范圍和“一戶一檔”，并圍繞依法開展承包地確權(quán)檔案材料的收集、整理、信息化建設(shè)、移交等方面工作提出了具體要求。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督，堅(jiān)持全程依法行政

1.及時(shí)介入，強(qiáng)化意識(shí)。2015年3月，農(nóng)工辦召開全市承包地確權(quán)登記頒證工作動(dòng)員培訓(xùn)，拉開了全市承包地確權(quán)登記頒證工作的序幕。市檔案局及時(shí)參與，進(jìn)行動(dòng)員部署，一方面提升了全員檔案意識(shí)，另一方面提出了承包地確權(quán)檔案工作要與確權(quán)登記頒證工作同規(guī)劃、同部署、同實(shí)施、同檢查、同驗(yàn)收、同考核的要求。會(huì)上，監(jiān)督指導(dǎo)科人員還解讀了《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理實(shí)施辦法》，圍繞承包地確權(quán)檔案的收集、整理、信息化建設(shè)進(jìn)行了具體的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

2.明確分工，有效合作。根據(jù)承包地確權(quán)檔案工作分級(jí)實(shí)施的原則，市檔案局與農(nóng)工辦、國土局、各區(qū)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門多次溝通，明確各方職責(zé)。區(qū)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門檢查核對(duì)材料的完整性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性，并外聘專業(yè)作業(yè)隊(duì)伍，為整理調(diào)查資料、填制相關(guān)表格、編繪地籍圖、成果資料歸檔入庫和檔案整理編目、數(shù)據(jù)錄入和全文掃描等工作提供技術(shù)服務(wù)。區(qū)鎮(zhèn)檔案室（館）發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)作用，確保區(qū)鎮(zhèn)承包地確權(quán)工作通過驗(yàn)收后，檔案一個(gè)月內(nèi)移交進(jìn)市檔案館。國土局圍繞軟件中文件材料生成格式、數(shù)據(jù)導(dǎo)入、電子文件歸檔等方面提供技術(shù)支持服務(wù)。

3.全程跟進(jìn)，依法監(jiān)管。在全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作開展中，市檔案局聯(lián)合區(qū)鎮(zhèn)檔案室的力量，持續(xù)跟進(jìn)，全程做好業(yè)務(wù)監(jiān)督和指導(dǎo)工作。一是在設(shè)施配備上，要求中標(biāo)的作業(yè)隊(duì)配備符合標(biāo)準(zhǔn)要求的打印機(jī)、掃描儀等，確保形成材料能永久保存；二是在安全保管上，全面加強(qiáng)對(duì)臨時(shí)歸檔場所安全的監(jiān)管；三是在材料收集上，從市、鎮(zhèn)、村三個(gè)層面，依法把控各種門類、各種載體文件材料的收集，建立層級(jí)檔案移交制度；四是在材料的真實(shí)完整上，圍繞土地信息是否完整、各方簽字是否完備、公示是否執(zhí)行、采取何種確權(quán)方式等進(jìn)行詳細(xì)了解，并實(shí)地察看，發(fā)現(xiàn)問題要求及時(shí)整改；五是在檔案整理和專題數(shù)據(jù)庫建設(shè)等具體業(yè)務(wù)工作方面，積極開展指導(dǎo)服務(wù)。

4.專項(xiàng)執(zhí)法，追究責(zé)任。為確保承包地確權(quán)檔案的完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)和安全，市檔案局將聯(lián)合市人大、農(nóng)工辦等在全市開展承包地確權(quán)檔案專項(xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)。對(duì)于違反有關(guān)規(guī)定，造成承包地確權(quán)檔案失真、損毀或丟失的，將依法追究相關(guān)人員的法律責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

三、聚力創(chuàng)新，推動(dòng)農(nóng)村土地確權(quán)工作的探索與發(fā)展

（一）憑證維權(quán)，確保農(nóng)村和諧穩(wěn)定

農(nóng)村土地確權(quán)是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、規(guī)?；?jīng)營順利展開的第一步，關(guān)系著農(nóng)民的“錢袋子”，同樣也是農(nóng)民的“定心丸”。而土地確權(quán)檔案工作的規(guī)范管理，保存了土地確權(quán)登記頒證工作過程的原始記錄，是調(diào)處農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛、依法維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的原始依據(jù)，為農(nóng)民維權(quán)、化解土地矛盾、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定提供了憑證材料。

（二）整合資源，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共建共享

張家港市2017年已完成承包地確權(quán)登記頒證工作。市檔案局實(shí)現(xiàn)確權(quán)登記檔案的同步接收工作，構(gòu)建了全市農(nóng)村承包地確權(quán)檔案的專題資源庫，并不斷加快承包地確權(quán)檔案信息資源的共建共享進(jìn)程。依托全市民生檔案共享平臺(tái)，目前基層民生檔案查閱點(diǎn)已覆蓋到全市10個(gè)區(qū)鎮(zhèn)、25個(gè)村、2個(gè)重要民生部門，大大方便了社會(huì)各界查閱利用，打通了檔案服務(wù)群眾的“最后一公里”，真正把檔案送到了百姓的“家門口”。

（三）創(chuàng)新探索，實(shí)現(xiàn)確權(quán)成果轉(zhuǎn)化

十九大報(bào)告提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而農(nóng)村土地確權(quán)頒證是直接關(guān)系農(nóng)民利益的大事，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。我們要在確權(quán)登記頒證工作完成的基礎(chǔ)上，加快實(shí)現(xiàn)確權(quán)登記頒證成果的轉(zhuǎn)化，要利用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息管理平臺(tái)和確權(quán)檔案專題數(shù)據(jù)庫、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)等，探索確權(quán)成果在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、抵押貸款、涉農(nóng)補(bǔ)貼、承包地有償退出等方面的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，推動(dòng)確權(quán)紅利不斷釋放，實(shí)現(xiàn)確權(quán)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施積極探索，提供經(jīng)驗(yàn)。