規(guī)范重大行政決策檔案助力法治政府建設(shè)

子青 董曄文

深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法制政府，這是黨的十八大和十八屆四中、五中全會和十九大作出的戰(zhàn)略部署，其核心要求就是將行政權(quán)力、行政決策、行政執(zhí)法限定在法治框架內(nèi)，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。在法治政府建設(shè)過程中，檔案是依法行政的重要基礎(chǔ)和堅強(qiáng)支持，“管好檔案就是管好政府權(quán)力之手的重要幫手”。因此在助力法制政府建設(shè)上，檔案部門主動服務(wù)，積極作為，推動規(guī)范化的行政決策檔案落地生根。

一、張家港市重大行政決策檔案管理工作基本情況

重大行政決策檔案是完善行政決策制度和程序，強(qiáng)化行政決策責(zé)任，有效化解社會矛盾的重要保障；是強(qiáng)化對行政決策行為監(jiān)督，全面落實行政決策責(zé)任追究和倒查機(jī)制的重要依據(jù)。做好行政決策過程中的檔案管理工作，是管好政府權(quán)力之手的重要基礎(chǔ)性工作，管好檔案就是管好政府權(quán)力之手的重要幫手。

2016年11月28日，江蘇省全面推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、江蘇省檔案局和江蘇省人民政府法制辦公室聯(lián)合出臺了《關(guān)于加強(qiáng)重大行政決策檔案管理工作的意見（試行）》，根據(jù)文件要求，張家港市被列為重大行政決策規(guī)范化管理首批試點(diǎn)城市。

為進(jìn)一步加強(qiáng)全市重大行政決策檔案管理工作，確保各機(jī)關(guān)單位在重大行政決策中所形成的檔案完整收集、科學(xué)管理、有效利用，推進(jìn)我市行政決策科學(xué)化、民主化、法治化，張家港市檔案局和張家港市人民政府法制辦公室依照《檔案法》《江蘇省檔案管理條例》《張家港市人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府重大事項決策行為的實施意見》等有關(guān)規(guī)定，制定了《張家港市重大行政決策檔案管理工作指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡稱《意見》），并于2016年11月14日正式印發(fā)。市檔案局以此為契機(jī)，對全市重大行政決策檔案管理提出明確要求，采取多項措施，積極推進(jìn)重大行政決策檔案管理工作，使決策檔案管理走上規(guī)范化管理的軌道。

《意見》對重大行政決策范圍、重大行政決策檔案定義、歸檔范圍、保管期限、管理原則、整理方法等作出了明確規(guī)定?！兑庖姟分赋觯卮笮姓Q策檔案是指各機(jī)關(guān)單位在依法進(jìn)行重大行政決策過程中，直接形成的對國家和社會具有保存價值的文字、圖表、聲像、電子文件等各種形式或載體的歷史記錄。重大行政決策檔案歸檔范圍包括公眾參與階段、專家論證階段、風(fēng)險評估階段、合法性審查（廉潔性評估）階段、集體討論決定階段和重大行政項目五個法定程序中形成的其他材料等。此外，《意見》還對收集好、管理好、利用好政府重大行政決策檔案作出基本要求?！兑庖姟返某雠_嚴(yán)格約束了全市重大行政決策的建檔、歸檔、管檔、用檔行為，固化重大行政決策行為憑據(jù)，厘清決策參與各方的責(zé)任，落實重大行政決策終身追究及責(zé)任倒查機(jī)制。

二、規(guī)范重大行政決策檔案的必要性

1.助力全市依法行政建設(shè)

所謂重大行政決策，是指市政府依照法定職權(quán)，對關(guān)系本市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、社會涉及面廣，與公民、法人和其他組織利益密切相關(guān)的重大事項作出的決定。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》規(guī)定：“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》明確提出了“推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化”的目標(biāo)和舉措。很顯然，“重大行政決策法治化”已經(jīng)成為加快建設(shè)法治政府過程中的一個重要問題。

黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標(biāo)之一，意義重大、影響深遠(yuǎn)、任務(wù)艱巨。在新形勢下，各機(jī)關(guān)行政決策依法循規(guī)成為新常態(tài)，接受監(jiān)督和評介成為新常態(tài)，承認(rèn)并承擔(dān)不利法律后果成為新常態(tài)。作為歷史記錄的檔案，必然全面體現(xiàn)。也就是說，各機(jī)關(guān)檔案必然完整、準(zhǔn)確反映重大行政決策檔案的五個法定程序，決策檔案管理制度的建立是必然之趨。同時張家港市作為全省乃至全國重大行政決策共組的試驗田，這項工作是依法行政的必然，也是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。

2.助力監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制落實

黨的十八屆四中全會通過的《決定》提出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任?！边@個創(chuàng)造性的要求，體現(xiàn)了重大行政決策一旦出了問題，必須依法追責(zé)，依法倒查，一旦發(fā)現(xiàn)因濫用決策權(quán)或失職、瀆職導(dǎo)致決策失誤，不論經(jīng)過多少年，不管決策者身處何方，都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

檔案是重大行政決策過程中的原始記錄，是“責(zé)任追究、責(zé)任倒查”中最客觀、最真實的憑證和依據(jù)，具有材料內(nèi)容的真實性、形成過程的動態(tài)性、過程記錄的全面性等特點(diǎn)，能夠從源頭上治理重大行政決策追責(zé)的困境，為終身追責(zé)提供終身依據(jù)。浙江省政府公布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的意見》指出，行政決策檔案將列入干部任用考核的查閱內(nèi)容。因此，規(guī)范建立行政決策檔案，是責(zé)任追究的必須。

3.助力社會公平正義的維護(hù)

法治政府建設(shè)要求各級機(jī)關(guān)把維護(hù)人民群眾切身利益和實現(xiàn)公平正義擺在更為凸顯的位置，得到人民群眾的普遍認(rèn)同和支持，每一個涉及人民群眾切身利益的行政決策事項都要有全程記錄，這不僅反映出行政決策檔案本身的重要性，也體現(xiàn)了行政決策檔案規(guī)范化管理的必要性。簡而言之，完善行政決策制度和程序，規(guī)范決策檔案，維護(hù)公平正義，必要條件之一就是每個行政決策事項都應(yīng)該有全程記錄，并確保全過程的完整收集、科學(xué)管理、有效利用。

三、推動重大行政決策檔案規(guī)范化的具體措施

1.領(lǐng)會政策，調(diào)研摸底。對重大行政決策及程序進(jìn)行前期調(diào)研，掌握依法行政的相關(guān)政策，在此基礎(chǔ)上，制定切實可行的工作方案。通過與法制辦、依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組溝通，選取有針對性的和代表性的決策部門作為試點(diǎn)，詳細(xì)了解辦理程序以及各個階段形成的文件材料，掌握全市重大行政決策整體情況。

2.集中研討，征求意見。針對行政決策流程以及形成的相應(yīng)文件材料、歸檔數(shù)量、檔案的門類、歸檔范圍和保管期限的確定等問題，成立由檔案部門、法制部門、決策試點(diǎn)單位組成的研討小組，對重大行政決策檔案的整理、管理制度、長效管理機(jī)制等進(jìn)行討論，并通過召開專題座談會、向全市有關(guān)單位征求意見，從不同層面聽取意見和建議，出臺張家港市重大行政決策檔案管理工作指導(dǎo)意見。

3.細(xì)化服務(wù)，精心指導(dǎo)

一是細(xì)化服務(wù)內(nèi)容。市檔案局聯(lián)合市法制辦，選取了“規(guī)范和加強(qiáng)市區(qū)機(jī)動車停車場管理”和“張家港市檔案事業(yè)十三五規(guī)劃”（部門重大行政決策）兩項重大決策事項作為模板事例，從公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定五大流程規(guī)范整理行政決策檔案，規(guī)定了重大行政決策檔案的組卷原則和方法、卷內(nèi)文件材料的排列、案卷的編目、裝訂等內(nèi)容，為各機(jī)關(guān)單位規(guī)范歸檔提供了示范。

二是開展多樣化指導(dǎo)。市檔案局為各相關(guān)單位提供培訓(xùn)指導(dǎo)服務(wù)，對重大行政決策檔案的收集、整理、移交、提供利用、數(shù)字化等工作開展精心指導(dǎo)，確保重大事項決策檔案的規(guī)范化管理；指導(dǎo)各單位制定相應(yīng)的重大行政決策檔案管理網(wǎng)絡(luò)；同時市檔案局監(jiān)督指導(dǎo)科還通過現(xiàn)場指導(dǎo)、遠(yuǎn)程指導(dǎo)、集中指導(dǎo)、研討交流等多種指導(dǎo)形式，規(guī)范全市重大行政決策檔案，推進(jìn)依法行政。

4.明確任務(wù)，依法規(guī)范。重大行政決策檔案是機(jī)關(guān)檔案管理的重要組成部分。市檔案局以《意見》為導(dǎo)向，部署了相關(guān)任務(wù)。

一是明確職責(zé)。依據(jù)重大事項決策范圍，市檔案局會同法制辦全面梳理了2015年以來列入全市重大行政決策事項目錄的31項，明確責(zé)任單位22家，要求各責(zé)任單位明確職責(zé)，相互配合，協(xié)調(diào)支持，確保重大行政決策檔案規(guī)范化管理工作順利開展。

二是完善歸檔機(jī)制。各機(jī)關(guān)單位要牢固樹立檔案意識，做到在重大行政決策過程中所形成的各類文件材料及時歸檔，從源頭上確保重大行政決策檔案的完整、準(zhǔn)確。各機(jī)關(guān)檔案部門要認(rèn)真對照《行政決策文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》，確保歸檔的重大行政決策文件材料齊全完整。對應(yīng)當(dāng)歸檔的重大行政決策文件材料，特別是音頻、視頻和數(shù)碼照片等，必須按規(guī)定整理、歸檔，確保應(yīng)歸盡歸，任何部門和個人不得拒絕歸檔或據(jù)為己有。凡重大行政決策涉及兩個及以上單位的，由主辦單位統(tǒng)一歸檔，聯(lián)辦單位應(yīng)當(dāng)及時收集、整理本單位在重大事項決策過程中形成的文件材料，并在重大行政決策辦結(jié)之日起30日內(nèi)向主辦單位匯交原件并留存副本。

三是確保檔案安全。經(jīng)調(diào)研，少數(shù)單位沒有將全部重大事項決策檔案進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，部分檔案甚至散存在各部門和個人手中，檔案存在較大的安全隱患。因此《意見》規(guī)定：凡屬重大行政決策檔案歸檔范圍的文件材料，由承辦單位按有關(guān)規(guī)定向本單位綜合檔案室移交，實行集中統(tǒng)一管理，并定期向市檔案館移交；各機(jī)關(guān)單位對重大行政決策檔案應(yīng)與機(jī)關(guān)其他檔案一起實行集中統(tǒng)一管理，落實檔案安全保管制度，配備相應(yīng)的檔案設(shè)施設(shè)備，切實保證重大行政決策檔案實體和信息的絕對安全。

四是做好檔案利用工作。重大行政決策檔案反映了本機(jī)關(guān)主要職能活動情況，其中的國家秘密、工作秘密、個人隱私含量也是很高的，在提供利用時必須有嚴(yán)格的利用制度。因此各單位要建立重大行政決策檔案利用制度，明確利用范圍、審批手續(xù)和查閱方式。在檔案利用過程中，不得逾期不還、擅自轉(zhuǎn)借他人、泄露或擅自對外公布重大行政決策檔案信息。

5.專項評查，規(guī)范決策

市檔案局建立健全了重大行政決策檔案的長效監(jiān)督檢查工作制度和機(jī)制，對各行政機(jī)關(guān)重大行政決策檔案管理的制度建設(shè)情況、檔案歸檔移交情況、檔案收集整理質(zhì)量情況、檔案安全保管情況、檔案利用情況、檔案信息化情況等，定期進(jìn)行執(zhí)法檢查。對執(zhí)行檔案法律法規(guī)不力、管理工作不到位的，及時督導(dǎo)限期整改；對發(fā)生檔案違法違紀(jì)行為的，依法追究相應(yīng)責(zé)任。

市檔案局通過在全市范圍內(nèi)開展重大行政決策檔案建檔工作，督促各單位健全檔案管理體制，完善歸檔機(jī)制，通過文字、圖表、圖片、音視頻等形式把全市在行政決策“公眾參與、專家認(rèn)證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定”五個必經(jīng)程序全過程準(zhǔn)確、完整、翔實地記載下來，加快構(gòu)建全市重大行政決策檔案專庫，為張家港市全面推進(jìn)法制政府建設(shè)提供真實、系統(tǒng)的檔案憑證，為實現(xiàn)加快依法治國進(jìn)程提供有效的檔案服務(wù)。