“后申遺時(shí)代”：村落信任變遷與遺址開發(fā)模式反思

陳廷亮 瞿瀅

摘 要：中國(guó)遺產(chǎn)區(qū)的開發(fā)和治理問題日益成為焦點(diǎn)。通過對(duì)于永順縣老司城遺址中25戶搬遷戶、原申遺征地拆遷辦負(fù)責(zé)人以及部分非搬遷戶進(jìn)行訪談?wù){(diào)查，從居民生活變遷中和政府的博弈窺探當(dāng)?shù)卮迓湫湃巫冞w機(jī)制，認(rèn)為村落信任在政府的政績(jī)中建立，在居民的博弈滯后性中不斷消解，從而反思遺址開發(fā)模式也應(yīng)關(guān)注“人”的保護(hù)。

關(guān)鍵詞：村落信任；遺址保護(hù)；老司城；開發(fā)模式

中圖分類號(hào)：G122 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1332（2018）02-0025-06

21世紀(jì)開始，中國(guó)遺產(chǎn)的“申遺熱”、“保護(hù)熱”和“研究熱”便席卷而來(lái)，至今仍是高潮迭起。世界文化遺產(chǎn)具有民族性和世界性的雙重性，那么對(duì)于地方遺產(chǎn)遺址的關(guān)注和保護(hù)不僅是文化傳承的必經(jīng)之路，更是促進(jìn)地方發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地域振興的重要途徑。另一方面，中國(guó)遺址的保護(hù)和利用過程中也面臨許多困境，除了文化保護(hù)面臨著文化記憶的消逝和申遺的機(jī)會(huì)主義泛濫之外，遺址區(qū)的地方管理也面臨著利益相關(guān)方的沖突與兩難。

老司城遺址位于湖南省土家族苗族自治州永順縣靈溪鎮(zhèn)司城村，地處武陵山腹地，自然神力造就遺址為“山為障，水為池”的整體地理格局[1]，地理環(huán)境較為閉塞。此地長(zhǎng)達(dá)800多年的土司司治歷史，有著深厚的歷史文化底蘊(yùn)。2015年，中國(guó)“土司遺址”在第39屆世界遺產(chǎn)大會(huì)上通過審議和表決，被世界遺產(chǎn)委員會(huì)列入“世界文化遺產(chǎn)”目錄，成為中國(guó)第48處世界文化遺產(chǎn)。當(dāng)?shù)剡z址如何協(xié)調(diào)做好保護(hù)和利用工作成為焦點(diǎn)。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)施“活態(tài)保護(hù)”的模式，遺址的核心保護(hù)區(qū)還有村民生活于此。那么，作為核心保護(hù)區(qū)的重要組成部分之一的村民，同時(shí)又肩負(fù)著保護(hù)遺址的責(zé)任。以村民自治為主的老司城村面臨著政府的直接管理和政策的介入，原居民的生活方式和原生秩序被打破。那么，遺址地的特殊性，村民角色的復(fù)雜性以及村治模式的爭(zhēng)議性使得政府在申遺過程中處理與村民的關(guān)系的機(jī)制以及村民對(duì)待政府的態(tài)度成為重要的議題。本文以永順縣老司城遺址為研究個(gè)案，試圖通過調(diào)查當(dāng)?shù)卮迕裨凇昂笊赀z時(shí)代”（申遺成功后的時(shí)期）與政府互動(dòng)中的居民生活變遷，從“村莊信任”的角度出發(fā)，探究“后申遺時(shí)代”，其村落信任的變化，反思文化遺址的開發(fā)模式。

一、村落信任：從無(wú)到有

為了當(dāng)?shù)氐穆糜伍_發(fā)和遺產(chǎn)保護(hù)，永順縣政府從20世紀(jì)90年代以來(lái)開始征地修建游道，到申遺工作籌備開始之前，村民的營(yíng)生和住行是不受限制的，與政府的接觸較少。申遺工作進(jìn)行后，當(dāng)?shù)乩纤境沁z址有限責(zé)任公司成立，百姓的撐船生意被買斷且住房范圍和房屋形態(tài)受到嚴(yán)格控制，老司城村原生秩序的維持受到影響。原居住于永順縣老司城土王祠下的長(zhǎng)達(dá)幾十年的25戶居民，直到2011年，此地作為老司城的遺址核心區(qū)由于考古挖掘工作的需要，被要求搬遷至周家灣。老司城分為遺址遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)，而周家灣屬于遺產(chǎn)區(qū)，距離原基點(diǎn)步行約3分鐘，沿途是約300米長(zhǎng)的鵝卵石階路和延伸至周家灣半山坡的草泥路和石階構(gòu)成。2015年申遺成功后，老司城全村進(jìn)行了慶祝，經(jīng)過近一年的小型開發(fā)，于2016年10月起售賣門票，近日又回歸平靜。

在征地拆遷辦的承諾下——搬遷戶優(yōu)先獲得利益并實(shí)現(xiàn)“三通”（通水、通電和通路），在村干部的日日游說下以及申遺考古工作引起的責(zé)任感下，遺址區(qū)村民表示愿意配合搬遷至周家灣。在之后三到四年的“等待期”中，部分搬遷戶因政府未完全兌現(xiàn)諾言、對(duì)于無(wú)業(yè)村民的安置不當(dāng)以及其他“州官放火”的行為，再加上輿論導(dǎo)向帶來(lái)的相對(duì)剝奪感使得村民對(duì)政府的行為產(chǎn)生極大的不信任，老司城“村莊信任”經(jīng)歷了從建立到保持，到降低的過程。

老司城遺址區(qū)地形較為封閉，村民以自給自足的農(nóng)耕生活方式為主，基層治理以村委會(huì)的組織形式為主導(dǎo)，與上級(jí)政府接觸次數(shù)較少。因這次申遺的契機(jī)，當(dāng)?shù)卮迕窈驼幕?dòng)更頻繁，從田地征收到住地搬遷，再到公崗職位分配，當(dāng)?shù)卮迕竦霓r(nóng)民身份不斷消解，并向公崗工作者轉(zhuǎn)變，在一定程度上提高了居民的生活水平，并且在政府管理下的安逸狀態(tài)促使本土居民建立起初步信任態(tài)度，表現(xiàn)為對(duì)于政府征地工作和搬遷工作的配合。

（一）分利秩序下：從“放養(yǎng)式”窮到“管理式”富

永順縣政府在為老司城申遺準(zhǔn)備以及申遺成功后的開發(fā)過程中，打破了老司城紫金山遺址區(qū)搬遷戶原有的自給自足的農(nóng)耕生產(chǎn)方式，同時(shí)也為這些失地的搬遷戶提供新的生活保障、修建了更便利的基礎(chǔ)設(shè)施。申遺開發(fā)以前，以務(wù)農(nóng)為主的生活方式雖然更加自由，生活卻難以保障，隨著不斷被納入規(guī)范的公司制組織體系之內(nèi)，固定的收入和作息雖缺乏“暴富”的機(jī)遇，卻收獲了更穩(wěn)定的生活方式，搬遷戶的生活實(shí)現(xiàn)了從“放養(yǎng)式”窮到“管理式”富的轉(zhuǎn)變。

搬遷戶因土地被征收以及政府提供在永順縣老司城開發(fā)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司里的工作，其生產(chǎn)方式由外出務(wù)工和在家務(wù)農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)樵诠竟ぷ?。由于政府的“至少每戶一個(gè)公崗職位提供”的承諾，居民戶形成半公崗式的家庭工作結(jié)構(gòu)類型。再加上差強(qiáng)人意的月薪和政府補(bǔ)貼，居民普遍呈現(xiàn)飯飽衣暖卻無(wú)理想的生活狀態(tài)。

不可忽視的是，當(dāng)?shù)鼐用裆钭冞w的形成受到基層政府和地方勢(shì)力極大的影響。李祖佩在鄉(xiāng)村治理的路徑中提出分利秩序的概念——“形成地方官員與社會(huì)之間相當(dāng)制度化的穩(wěn)定的利益輸送管道和利益連接機(jī)制。由此形成自上而下轉(zhuǎn)移資源的利益分享機(jī)制。”[2]在與政府互動(dòng)中而產(chǎn)生的生活變遷也呈現(xiàn)出該村秩序的特點(diǎn)，也正是該秩序的影響才構(gòu)成居民戶半公崗式的“低欲望”生活狀態(tài)。

考慮到旅游業(yè)發(fā)展初期的公司處于虧損的現(xiàn)狀，在職位提供和工資分配上都謹(jǐn)慎地優(yōu)先保證公司的利益與運(yùn)行?；鶎诱淖岳杂纱吮憩F(xiàn)得較為明顯，政府在不違反原則的基礎(chǔ)上力保公司經(jīng)營(yíng)可持續(xù)性，推后考慮百姓的共同利益。

在老司城遺址開發(fā)和居民安置等過程中，地方勢(shì)力逐利性和居民趨利性從而對(duì)“分利秩序”形成的影響不斷彰顯。“地方勢(shì)力”主要指村干部及當(dāng)?shù)匕l(fā)展副業(yè)較成功的大戶。前者以受訪的前村支書為代表，他退休后一人享受兩份當(dāng)?shù)氐墓珝徛毼弧鞯夭疬w組負(fù)責(zé)人解釋道，并非是因他的身份才“徇私”，而是他在崗期間勞苦功高，可以享受合理的待遇。但是正是有過村干部的經(jīng)歷，他則有更多的資源和機(jī)會(huì)得到普通百姓可能得不到的待遇，這并非是隨機(jī)性能解釋的。后者以當(dāng)?shù)厮饺藙?chuàng)辦的養(yǎng)蜂業(yè)有限責(zé)任公司為代表。養(yǎng)蜂業(yè)的發(fā)展壯大不僅得益于適合當(dāng)?shù)赝恋乜臻g限制情況的環(huán)境，并且因能響應(yīng)國(guó)家的精準(zhǔn)扶貧政策的產(chǎn)業(yè)扶貧而得到政府的資助?？梢姡诳膳渲觅Y源有限且緊缺的情況下，“地方勢(shì)力”對(duì)于利益的部分“攔截”是有效的，也構(gòu)成“分利秩序”的中間一環(huán)。

居民的生活期望愈發(fā)向安逸式的生活轉(zhuǎn)變，從外地打工到歸來(lái)就業(yè)以及奮力爭(zhēng)取低保和貧困戶名額等行為都有所體現(xiàn)。外出打工雖然工資可觀，但是離家遠(yuǎn)，生活有諸多不便。公崗職位有限，搬遷戶還能以搬遷戶利益優(yōu)先的承諾爭(zhēng)取到一些職位，另外則爭(zhēng)取一些低保和貧困戶等名額以獲得“無(wú)償工資”。趨利性心理不斷作用，多種因素驅(qū)動(dòng)居民生活方式的不斷轉(zhuǎn)變，從而在管理式的環(huán)境中，實(shí)現(xiàn)個(gè)人的追求。

因此，從政府到公司到“地方勢(shì)力”最后到居民，利益通過層層利用和削弱發(fā)生了改變，對(duì)于不同層級(jí)的主體，利益的呈現(xiàn)和獲得也不盡相同，分利秩序也由此形成。實(shí)則，該秩序在整個(gè)過程中卻難以被洞悉，原因在于政府在此開發(fā)的成效是有目共睹的，整體生活水平的提升容易掩蓋背后權(quán)力關(guān)系的互動(dòng)和利益向下流動(dòng)的變化，其次在于老司城遺址保護(hù)區(qū)地理環(huán)境較為封閉，即便部分衣食難以自給自足，但生活成本低，薪水雖不高但也能糊口。村民對(duì)于政府主導(dǎo)下的申遺保護(hù)和開發(fā)過程中的成果是較為滿意的，使得村民對(duì)基層政府的初步信任態(tài)度建立起來(lái)。

（二）道德性和趨利性間的搖擺

2011年，由于申遺考古需要，在征地拆遷辦的督促下，住在原區(qū)的14棟房屋和25戶人家搬遷至周家灣。搬遷至周家灣意味著住所遠(yuǎn)離游道而不利于做生意營(yíng)生，又離遺址出口更遠(yuǎn)而不利于出行，再加上房子先拆后建，還需要自己修建，基于上述考慮受訪村民都表示很猶豫。為了搬遷任務(wù)的順利開展，據(jù)村民描述，拆遷辦除了搬遷時(shí)實(shí)行“依地?fù)Q地，互相找補(bǔ)”的政策，按照43元/㎡的征收價(jià)格對(duì)房屋進(jìn)行搬遷和找補(bǔ)之外，還承諾會(huì)在周家灣實(shí)現(xiàn)“三通”（通水、通電、通路）并且今后不管是工作還是優(yōu)惠政策都會(huì)優(yōu)先考慮搬遷戶的利益，時(shí)任村支書也參與協(xié)助拆遷辦挨家挨戶進(jìn)行政策宣傳。另外，拆遷辦還采取經(jīng)濟(jì)手段——對(duì)于帶頭搬遷戶實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策、行政手段——?jiǎng)佑寐殭?quán)展示威嚴(yán)、司法手段——依法實(shí)施政策以及安撫手段——秘密式地多給“釘子戶”一些安撫費(fèi)等四種主要手段來(lái)達(dá)到政策實(shí)施的目的。

政府在整個(gè)搬遷過程中處于主動(dòng)地位，策略性博弈手段多樣，采用契約形式與搬遷戶達(dá)成一致。也正是在申遺考古需要的責(zé)任感之下，在政府許諾和若干手段的趨利下，村民配合政府完成了搬遷。拆舊房耗時(shí)20天，三個(gè)多月后修建好了地基，期間原25戶居民在山下的空草地搭棚居住。

二、村落信任：本土居民博弈意識(shí)滯后下的式微

（一）政府行為

根據(jù)老司城遺址管理處提供的2013年左街區(qū)和周家灣安置區(qū)居民的反映，提出了補(bǔ)償缺失、安置不足以及政府實(shí)施行為等三方面問題，特點(diǎn)是反映的均是來(lái)自政府行為和管理的缺失。25戶村民搬遷后，政府實(shí)現(xiàn)了“通水”和“通電”的承諾，也給部分居民安排了老司城遺址中的公崗職位，但是在這幾年間的開發(fā)過程中的作為仍是喜憂參半，還存在著一些爭(zhēng)議。

1.“通”路還是“空”路？

從受訪者居民的口中，筆者感受到雖然肯定了申遺開發(fā)項(xiàng)目給村子帶來(lái)許多福利和整體水平的提高，但仍有許多不滿，特別是對(duì)核心領(lǐng)導(dǎo)換屆之后的作為。當(dāng)時(shí)搬遷時(shí)承諾的修路修橋還未實(shí)現(xiàn)，貨物的搬運(yùn)，特別是對(duì)于老年人，比以前更加不便，但如果用騾子馱，50元一趟的費(fèi)用過于昂貴。不過管理處指出由于遺址核心區(qū)的土地是不能任意修建工程的，所以并未輕易承諾會(huì)實(shí)現(xiàn)修路修橋。且不論該說法的出入是歸咎于不切實(shí)的說法還是執(zhí)行政策過程中的失誤，但是該承諾在居民記憶中已扎根，至少應(yīng)該在政府的日程中或者在運(yùn)行中。

政府的確實(shí)現(xiàn)了搬遷任務(wù)，居民生活整體上還是不錯(cuò)的，但有時(shí)政策的實(shí)行卻是不計(jì)后果的?！靶迾蛲贰焙汀皟?yōu)先考慮搬遷戶”的許諾可能會(huì)變得毫無(wú)意義——一旦引入市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)營(yíng)模式，優(yōu)先考慮也可以變得不優(yōu)先，但據(jù)某局局長(zhǎng)解釋，這樣的承諾是政府和負(fù)責(zé)人之間一種默許的手段。

政府在設(shè)立目標(biāo)和實(shí)施政策中，還缺乏后果的考量和實(shí)施的切實(shí)性考量，組織體系的運(yùn)作缺乏銜接的弊端難辭其咎——一旦領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是臨時(shí)成立的組織發(fā)生更迭，新上任的干部對(duì)于以前的承諾或者善后工作可以表示拒絕。其次，老司城遺址作為世界級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)使得當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ǖ奶厥庑浴休d著國(guó)家期望和社會(huì)文化責(zé)任的政府擁有“特權(quán)化”的政策執(zhí)行力，但凡與遺址開發(fā)保護(hù)相關(guān)的決策都有堅(jiān)決執(zhí)行的合理性，難免會(huì)忽略政府公信力的樹立。

2.補(bǔ)償之爭(zhēng)

有了從“放養(yǎng)式”窮到“管理式”富的轉(zhuǎn)變，搬遷戶們?nèi)栽孤曒d道，對(duì)政府有諸多不滿。當(dāng)時(shí)征收土地和房屋的價(jià)格，對(duì)比今日卻是差距甚遠(yuǎn)，對(duì)此許多受訪居民戶表示后悔和不滿。此外，村民還認(rèn)為政府應(yīng)該給失地的搬遷戶足夠的生活費(fèi)。因?yàn)閰^(qū)位因素，居民在周家灣做生意遠(yuǎn)難于在遺址區(qū)營(yíng)生。遺址區(qū)附近有居民開店做生意，每天收入幾百塊，甚至上千塊錢，周家灣遺址搬遷戶由于地理位置欠佳，則生意慘淡，再加上遺址搬遷戶在老司城工作的工資與遺址區(qū)開店居民的收入相比簡(jiǎn)直微乎其微。這使得搬遷戶難以接受，抱怨政府不僅征收了他們的土地還“剝奪”了他們的生意出路。事實(shí)上，失地農(nóng)民權(quán)益保障問題是征地前后需要注意的首要問題，補(bǔ)償需要經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)兩方面，被征地農(nóng)民需要被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，賦予農(nóng)民集體土地后期收益權(quán)等。在老司城被保護(hù)的前提下，老司城也得到了一定程度的開發(fā)，這使得不同區(qū)位的居民從原本相差不大的生活狀態(tài)變得天差地別，而政府沒有維護(hù)遺址搬遷戶土地后期的收益權(quán)，使得遺址搬遷戶雖然有了從“放養(yǎng)式”窮到“管理式”富的轉(zhuǎn)變，但對(duì)生活滿意度較低，對(duì)政府的治理權(quán)威和公信力也抱有極大的懷疑。

3.州官臨時(shí)放火，百姓是否可以臨時(shí)點(diǎn)燈？

周家灣半山腰的第三層右方的兩棟屋的主人分別外遷至吉首市（湘西州首府）和永順縣城內(nèi)居住，空閑出來(lái)的房子租賃給了老司城旅游有限責(zé)任公司，并經(jīng)營(yíng)起了農(nóng)家樂，主營(yíng)午餐和晚餐，以長(zhǎng)龍宴的形式提供一些有特色的地方菜系——臘肉火鍋、苞谷酸等。露天的十來(lái)張桌子拼接而成的長(zhǎng)龍宴，幾十副碗筷排列，幾十個(gè)人面對(duì)面坐成兩列大快朵頤，最后一起合唱一首京劇，這便是偶遇的北方游客享受到的長(zhǎng)龍宴場(chǎng)景。面對(duì)日曬雨淋，塑料雨棚的搭建則是無(wú)可厚非了。根據(jù)《老司城遺址管理?xiàng)l例》，老司城遺址區(qū)內(nèi)的建筑風(fēng)格必須要一致。既然政府根據(jù)政策要求周家灣搬遷戶的房屋修建必須采用木材，并且不能任意拓展房屋建設(shè)或者搭建雨棚，即便是開展農(nóng)家樂也不能在門前的平壩擺桌子，那么因?yàn)殚L(zhǎng)龍宴而搭建的塑料雨棚是否合理存在？

對(duì)此，受訪居民2號(hào)家庭表示：

“既然政府不讓我們外擺桌宴和搭棚子，那么長(zhǎng)龍宴也不要搭棚子啊?！?/p>

老司城遺址管理處的受訪者表示：

“老司城遺址區(qū)的確是不能搭建塑料雨棚的，但是現(xiàn)在老司城旅游業(yè)的發(fā)展還處于初期階段，很多東西還亟待完善，包括這個(gè)雨棚的搭建也是臨時(shí)性的，今后肯定會(huì)處理掉的?！?/p>

可見，塑料雨棚的搭建的確是不合理的，長(zhǎng)龍宴是由當(dāng)?shù)氐穆糜喂鹃_發(fā)經(jīng)營(yíng)起來(lái)的，也將近1年時(shí)間了，也是雨棚存在的時(shí)長(zhǎng)。那么其臨時(shí)性的定位是否可靠？若要處理應(yīng)該如何入手？撤掉雨棚顯然不會(huì)被列入被選項(xiàng)，那么修建成木制瓦頂式的棚子呢？這也是存疑的，既然已經(jīng)以這種形式經(jīng)營(yíng)了這么長(zhǎng)的時(shí)間，完全可以修建起來(lái)了，不過這作為拓展型的建筑又會(huì)與整體建筑風(fēng)格格格不入。由此可見，目前的“臨時(shí)性”難免有永久性趨勢(shì)，如若政府的臨時(shí)性是有效的，那么居民搭建的臨時(shí)性是否也能同步？

搬遷居民中的前任村支書也提到：“你可以從其他地方挖樹木過來(lái)，為什么一定要挖核心區(qū)的樹？而且又不讓老百姓砍樹，這不僅有濫用職權(quán)的嫌疑，更是不利于遺址核心區(qū)的保護(hù)。”

該前任村支書有過基層干部經(jīng)歷，他能理解和解讀政策，對(duì)于其實(shí)施的效果是具有洞察力的，并指出這類“只許州官放火，不許百姓點(diǎn)燈”的現(xiàn)象令人不滿。

不論目的如何，以上現(xiàn)象是存在的，政府有必要對(duì)自己的行為進(jìn)行合理化，對(duì)理應(yīng)監(jiān)督其作為的百姓的解釋和態(tài)度也是百姓關(guān)注的焦點(diǎn)。上述政府所出現(xiàn)的承諾無(wú)效以及“州官放火”現(xiàn)象都是使得百姓感到失望的情況。

學(xué)者李艷霞將政治信任分為工具型政治信任（指標(biāo)：合理、效率和能力）、道德型政治信任（指標(biāo)：合法、正直、友善、誠(chéng)實(shí)和公正）和父愛型政治信任（指標(biāo)：無(wú)私和仁愛）。[3]其研究結(jié)果表明對(duì)于地方政府的信任付出，民眾的認(rèn)可度和信任的程度更受政府的行為和辦事的效率和合理性程度的影響。因此，政府行為的不足會(huì)瓦解本土居民對(duì)其的信任。

（二）“被富裕”與“被依賴”現(xiàn)象的虛與實(shí)

據(jù)受訪居民敘述，當(dāng)?shù)鼐用駮r(shí)常會(huì)聽到游客或者其他外地人說，老司城村民每個(gè)月都能得到來(lái)自政府方面的生活補(bǔ)貼，但實(shí)際上除了按照精準(zhǔn)扶貧政策和低保政策等確有依據(jù)的穩(wěn)定補(bǔ)貼外，當(dāng)?shù)卮迕癫⑽传@得額外生活補(bǔ)貼，并且管理處的書記也表示并沒有發(fā)放該補(bǔ)貼。此種說法給受訪居民打上“安居樂業(yè)”的標(biāo)簽，這樣的“被富裕”因現(xiàn)實(shí)和期望相差過大而給居民也帶來(lái)不小的心理落差。

搬遷戶的生活在外界看來(lái)是有新房和有工作的安生日子，但是在受訪居民心里卻低于期望值，甚至比不上搬遷以前的日子。因此，受訪居民的生活在外界和居民的期望下“被富?！被?。換言之，并非受訪居民的生活水平下降或者“百姓安居樂業(yè)”這類說辭不符合實(shí)際，關(guān)鍵在于外界的傳聞建構(gòu)出的百姓的期望使得受訪居民生活“被富?！绷?。

而也恰巧是這份期望加深了居民對(duì)政府的依賴程度。當(dāng)被問及工作時(shí)，受訪居民會(huì)一直強(qiáng)調(diào)“政府”這個(gè)主體：政府征了地、政府安排了工作等。一旦居民生活被政府介入和管理——收入來(lái)源和棲息之所等基本生活元素，居民會(huì)自覺或不自覺地對(duì)政府產(chǎn)生期望和依賴心理：談及居民未來(lái)的發(fā)展與計(jì)劃時(shí)，他們會(huì)提到“還得看政府的安排”、“什么也都不準(zhǔn)做”或者“希望他們（政府）能多提供些工作”等，以“政府”安排為主導(dǎo)的未來(lái)規(guī)劃或者被規(guī)劃。而管理處的書記表示，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于政府的依賴性太強(qiáng)了，應(yīng)該提高獨(dú)立自主性——比如當(dāng)時(shí)大于60歲的撐船工由于買不到保險(xiǎn)則不能再?gòu)氖聯(lián)未ぷ髁耍谡峁┝碎L(zhǎng)達(dá)一年的零活小工而放任不管后，他們要求政府負(fù)責(zé)他們余生的生活費(fèi)，但對(duì)于如何安置的方案雙方產(chǎn)生了分歧，政府一方認(rèn)為居民太過于依賴他們了，而居民認(rèn)為既然船只已經(jīng)被收購(gòu)則被斷了財(cái)路，理應(yīng)享有基本的生活補(bǔ)貼。

以上提到的“被富裕”與“被依賴”現(xiàn)象中，其虛實(shí)與否難以蓋棺定論，但是歸根到底，政府處于“被依賴”的位置，實(shí)則卻難以滿足依賴方的期望，其造成源于搬遷居民對(duì)政府的期望及其惰性的蘇醒，導(dǎo)致的是居民的失落感上升和信任度降低。值得注意的是，居民所信賴的政府是有限責(zé)任政府，期許是無(wú)可厚非，但是政府的責(zé)任和管轄具有一定的邊界，因此不應(yīng)將所有的期望寄托于政府。

另外，當(dāng)?shù)鼐用褚仔纬傻妮浾撘恢卢F(xiàn)象對(duì)于政府公信力的塑造造成威脅。研究發(fā)現(xiàn)，受訪居民在描述政府在組織搬遷時(shí)的許諾以及對(duì)于自身生活的評(píng)價(jià)都出奇地一致，但是細(xì)節(jié)卻大相徑庭。換言之，當(dāng)?shù)厥茉L居民以區(qū)域?yàn)閱挝恍纬蓞^(qū)隔化，區(qū)域內(nèi)部的互動(dòng)比較頻繁，即便是未知的事件，在信息流通閉塞的情況下口口相傳，也成為眾人一致的看法了。

（三）政策權(quán)力運(yùn)行鏈的松動(dòng)

在老司城村的治理中形成老司城遺址管理處對(duì)于村莊的直接性治理，中間一環(huán)的功能和受重視度日益降低，表現(xiàn)為政策權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的松動(dòng)。村干部肩負(fù)雙重身份：作為政策的傳達(dá)者和實(shí)施者必須服從黨和政府的指揮，同時(shí)老司城村干部的身份是農(nóng)民，與村民的利益保持一致。因此，政府取得其信任和支持對(duì)于老司城村的開發(fā)以及國(guó)家政策權(quán)力運(yùn)行的重要性不言而喻。

曾作為一名基層干部的前村支書，同時(shí)也是搬遷戶之一，抱怨了政府的許多行徑。他指出衛(wèi)計(jì)局的衛(wèi)生間建造工程的失?。?/p>

“本身這是個(gè)好項(xiàng)目，有些家庭如果能用上更好的廁所，肯定也很好。但是我家有廁所，七千塊打的，他們的項(xiàng)目是1萬(wàn)1一間廁所，還沒有我打的好，他們打的廁所最多3000塊就搞定，而且占地方，關(guān)鍵是不能用，根本沒有化糞池。我說我家有廁所，但是他們硬要裝，這完全是形式主義。根本就不能這樣做?！?/p>

除此之外，他還指出政府干部拖欠工資、破壞遺址核心區(qū)樹木和放“空頭支票”等行徑，并認(rèn)為自己被政府欺騙，還大呼“明年要去北京上訪”。

“當(dāng)時(shí)政府組織搬遷時(shí)，我作為村支書肯定是要以身作則的，要起帶頭作用。我記得我那時(shí)每天都要去村民家里，給他們做思想工作，并且下達(dá)政府的意思。當(dāng)時(shí)說會(huì)給大家修路通橋，但是現(xiàn)在又不實(shí)施了，現(xiàn)在村民全部來(lái)罵我，我也不好做，我也感覺被政府欺騙了。而且，我還做過縣人大代表，當(dāng)時(shí)我還寫了提案爭(zhēng)取低保名額，是我的功勞，后來(lái)上面給我們撥了780個(gè)名額。但是新任書記把300多個(gè)名額給了其他村送了人情，我們只剩400多個(gè)，我很氣憤?！?/p>

根據(jù)前村支書的敘述，他對(duì)百姓層面是有所作為的，并且在搬遷之前是對(duì)黨和政府堅(jiān)決服從和信任的態(tài)度。但是，他指出政府不僅有很多失敗的形式主義工程以及不良的政治行為，而且自己還由于政府拖欠工資和欺騙百姓的行徑而受村民的責(zé)怪。因此，前村支書對(duì)政府的信任在政府不負(fù)責(zé)任的情境下不斷消解，從客觀和主觀雙維度表現(xiàn)出當(dāng)?shù)卣邫?quán)力運(yùn)行機(jī)制的松動(dòng)和薄弱。

當(dāng)?shù)鼐用裆赀z之前長(zhǎng)期脫嵌于政府的直接管轄和治理，政府與村民弱關(guān)系的互動(dòng)使得百姓對(duì)于政府和國(guó)家的印象處于泛化和高權(quán)威性的層面，停留于對(duì)于中央政府塑造的固化形象中，處于政治信任的“空白狀態(tài)”。因此對(duì)于所實(shí)施的政策，特別是對(duì)于申請(qǐng)世界級(jí)非遺項(xiàng)目基本是配合的，對(duì)于政府許下的承諾懷有期待，居民搬遷和被征地等配合行為也是以政府的許諾為前提的。上述從政府行為、社會(huì)關(guān)聯(lián)以及政策權(quán)力運(yùn)行鏈條松動(dòng)等三個(gè)維度解析了村民在博弈滯后性中對(duì)于基層政府信任中的變化過程。在承諾的“等待期”渡過之后，搬遷居民“后知后覺”——政府并未兌現(xiàn)所有承諾，征地價(jià)格過于低廉，并要求后期補(bǔ)償卻未果，因此在反思申遺中，滯后性的博弈意識(shí)不斷蘇醒，逐漸在政府的理性博弈的策略中“徹悟”，并表示失望或要“討說法”。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期間的中國(guó)，社會(huì)底層的政治信任是一種績(jī)效導(dǎo)向下的政治信任，隨著公民權(quán)利意識(shí)的蘇醒，該信任既不是由宣傳而建立的信任那么盲目而脆弱，也不是依靠制度建立的信任那么理性而牢固，而是出于“中度風(fēng)險(xiǎn)”型的信任。因之，當(dāng)?shù)卣袨椴⒎鞘遣扇§`活性手段或模式化的硬性開發(fā)路徑便能達(dá)到善治，即便一時(shí)能取信于民，但是政績(jī)和辦事效率不能得到保證，臨時(shí)性策略也并非長(zhǎng)久之計(jì)。

三、文化遺址開發(fā)模式的反思

政府通過管理處和政策正式介入老司城村，目的是為了申遺和老司城遺址的保護(hù)和開發(fā)，但同時(shí)又面臨著三重壓迫的窘境——百姓安置的利益、景區(qū)的開發(fā)和保護(hù)，因此作為理性主體的政府，其行為和決策必然以利益最大化為核心。問題便在于傾向哪一方的利益，如何追求且會(huì)讓哪一方有何損失？在搬遷實(shí)施中，政府既要考慮資金代價(jià)，又要保證時(shí)間花費(fèi)最短，因此采用“先拆后建”的搬遷模式，并承諾實(shí)現(xiàn)“三通”和“搬遷戶利益優(yōu)先考慮”。這是政府政策強(qiáng)制性介入后為了達(dá)到目的而“設(shè)計(jì)”后的面對(duì)搬遷村民的博弈策略，該策略與其他商業(yè)性開發(fā)途徑有異曲同工之處，對(duì)其他類似拆遷政策有所借鑒且對(duì)于百姓反應(yīng)的預(yù)設(shè)忽視了政策實(shí)施對(duì)象的異質(zhì)性。不同的是老司城原遺址區(qū)的村民經(jīng)歷的政策強(qiáng)制性介入情形過少，過去與政府的互動(dòng)也不多，因此初經(jīng)歷生活場(chǎng)所的政策性變遷，居民的博弈意識(shí)薄弱，表現(xiàn)為對(duì)于政府行為的基本信任的非理性態(tài)度。此外，政府在說明搬遷理由時(shí)大力宣傳是因申遺考古的需要，換言之，此次搬遷與硬性的商業(yè)開發(fā)不同，而是有軟性的文化考古因素作為基礎(chǔ)，故而居民對(duì)于搬遷行為的最終配合既有政府許諾的補(bǔ)貼和“三通”政策等物質(zhì)原因，也有來(lái)自對(duì)于文化發(fā)展的認(rèn)同和支持。

在政策強(qiáng)制性的介入破壞原有自發(fā)形成的秩序之后，居民的妥協(xié)因素是多元的，物質(zhì)補(bǔ)償與文化責(zé)任感的認(rèn)同性暫時(shí)緩和兩種秩序之間的張力。但是到“后申遺時(shí)代”后，政府的失信以及自身利益的受損引起搬遷戶的不滿和悔意，并提出要上訪和投訴等行為。搬遷戶滯后性的博弈意識(shí)蘇醒卻面臨話語(yǔ)權(quán)失衡的窘境——不僅征收拆遷辦已經(jīng)解散，而且“后申遺時(shí)代”，政府的重點(diǎn)在于旅游業(yè)的發(fā)展，百姓手中已經(jīng)沒有“籌碼”，相反還需要在就業(yè)和補(bǔ)貼方面依賴于政府。但是其后果呢？之后的開發(fā)行為是否還能順利進(jìn)行，這樣從信任到其消解的惡性循環(huán)是否還會(huì)繼續(xù)，居民的信任基礎(chǔ)是否還會(huì)建立在單純的口頭承諾，原有的民風(fēng)或者居民的生存邏輯是否會(huì)發(fā)生扭轉(zhuǎn)。

村落信任下行從其搬遷前的硬性開發(fā)模式政策執(zhí)行就已經(jīng)埋下了導(dǎo)火索，再加上政府和居民博弈行為的不同期性導(dǎo)致的話語(yǔ)權(quán)失衡，加劇此信任機(jī)制的瓦解。因此，以此過程為例，我們看到的不僅是基層政府村落信任的變遷機(jī)制，更應(yīng)該對(duì)于遺址區(qū)的開發(fā)模式進(jìn)行深度反思：遺址區(qū)的居民作為人文因素應(yīng)作為遺址的保護(hù)元素之一，不僅在于生活上的安置，更在于民風(fēng)的維存。與此同時(shí)，遺址區(qū)的開發(fā)和保護(hù)對(duì)于本土居民、政府以及公司都具有共同的義務(wù)和責(zé)任，不僅要關(guān)注開發(fā)的規(guī)范問題，也要注重居民的經(jīng)營(yíng)規(guī)范問題，換言之，多方的平衡和相互理解也是不可或缺的。

注 釋：

[1] 湖南省文物考古研究所：《永順老司城（上中下）》，科學(xué)出版社，2014年。

[2] 熊美娟：《政治信任研究的理論綜述》，《公共行政評(píng)論》，2010年第6期。

[3] 李艷霞：《政治信任生成的心理機(jī)制與實(shí)踐悖論》，《中國(guó)行政管理》，2013年第5期。

責(zé)任編輯：黃祥深