全面從嚴(yán)治黨視域下黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)新研究

摘 要：十八大以來，黨中央注重巡視制度創(chuàng)新對(duì)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的治黨新要求起到了重要作用。黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)新具有深刻的時(shí)代內(nèi)涵，它既是增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的必然選擇，也是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要保障，更為黨內(nèi)其他制度創(chuàng)新提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。黨內(nèi)巡視制度在內(nèi)容與范圍、方式與方法、體制與機(jī)制上的創(chuàng)新舉措，保障了巡視工作的有效開展，其基本經(jīng)驗(yàn)是：堅(jiān)持政治性與有效性相統(tǒng)一、當(dāng)前任務(wù)與長遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合、以問題為導(dǎo)向與依法依規(guī)治黨相融合。

關(guān)鍵詞：全面從嚴(yán)治黨；巡視制度；創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2018）03-0061-07

十八大以來，全面從嚴(yán)治黨取得了卓著的成效，全黨政治素養(yǎng)不斷增強(qiáng)，黨內(nèi)政治生態(tài)得到明顯好轉(zhuǎn)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的政治保證。應(yīng)該說，這一系列的成效離不開對(duì)黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)新與運(yùn)用。正如習(xí)近平總書記所言：“巡視是黨章賦予的重要職責(zé)，是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴(yán)治黨、維護(hù)黨紀(jì)的重要手段，是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式?！盵1]這就表明，黨中央注重巡視制度創(chuàng)新對(duì)增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督及落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的新要求具有重要意義。

一、黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)新的時(shí)代內(nèi)涵

制度創(chuàng)新是對(duì)制度自身的變革，目的是使制度能夠滿足現(xiàn)階段的需求，并通過改進(jìn)制度中諸多阻礙因素，以期獲得一定有益效果的行為。黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)新是中國共產(chǎn)黨人在現(xiàn)有黨內(nèi)制度框架基礎(chǔ)上，通過建立黨內(nèi)巡視制度，根據(jù)黨內(nèi)與黨外治黨環(huán)境的變化，不斷地尋求巡視制度變革以適應(yīng)治黨新要求的實(shí)踐活動(dòng)。在新民主主義革命時(shí)期，黨中央為了加強(qiáng)對(duì)地方黨組織的革命指導(dǎo)與監(jiān)督，建立了黨內(nèi)巡視制度，為壯大革命力量與新民主主義革命的最后勝利提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。但是，在黨執(zhí)政后相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，黨內(nèi)巡視制度發(fā)展停滯，并沒有得到有效地運(yùn)用。直到1990年，在黨的十三屆六中全會(huì)上，黨中央提出要通過派遣巡視組的方式來加強(qiáng)新時(shí)期黨同人民群眾的聯(lián)系。1996年，中央紀(jì)委重申恢復(fù)與建立巡視制度，使黨內(nèi)巡視制度得以重新恢復(fù)。巡視制度從建立、停滯到恢復(fù)表明了在黨的歷史發(fā)展的各個(gè)階段中，由于黨內(nèi)與黨外所處不同的環(huán)境，使巡視制度發(fā)展被賦予了特定的時(shí)代內(nèi)涵。

十八大以來，黨內(nèi)巡視制度進(jìn)入了新的發(fā)展階段，創(chuàng)新的力度之大，效果之明顯是前所未有的。這與黨在新的歷史時(shí)代起點(diǎn)上提出治黨管黨的新要求息息相關(guān)。理解黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)新，首先要準(zhǔn)確地把握其深刻的時(shí)代內(nèi)涵。

（一）巡視制度創(chuàng)新是面對(duì)黨內(nèi)與黨外治黨環(huán)境的變化，增強(qiáng)黨內(nèi)自我監(jiān)督的必然選擇

改革開放以來，特權(quán)思想和特權(quán)現(xiàn)象依然不同程度地存在使中國共產(chǎn)黨意識(shí)到增強(qiáng)黨內(nèi)的制度剛性監(jiān)督極為重要。黨內(nèi)監(jiān)督存在“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”的困境，究其原因，就在于缺乏一種行之有效、一以貫之的制度設(shè)計(jì)，將黨內(nèi)監(jiān)督真正地落到實(shí)處。黨的十八大報(bào)告明確指出：“新形勢(shì)下，黨面臨的執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放的考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)是長期的、復(fù)雜的、嚴(yán)峻的。精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)、消極腐敗危險(xiǎn)更加尖銳地?cái)[在全黨面前。”[2]由于面對(duì)這樣嚴(yán)峻的黨內(nèi)與黨外環(huán)境的變化，使巡視制度逐步成為黨內(nèi)加強(qiáng)自身監(jiān)督的制度選擇。

回顧黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展歷程，如何進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督經(jīng)歷了從注重思想教育到加強(qiáng)制度約束的觀念轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變與黨所處不同的治黨環(huán)境密不可分。思想建黨、治黨是中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境中形成的政治優(yōu)勢(shì)與基本經(jīng)驗(yàn)。因此，在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，注重思想教育監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的主要手段。但是，信任代替不了監(jiān)督。隨著黨的角色的不斷轉(zhuǎn)變，使黨更加注重對(duì)自身的制度性約束。同時(shí)，和平建設(shè)的環(huán)境也為黨進(jìn)行制度監(jiān)督提供了有利條件。十八大以來，黨中央加快對(duì)巡視制度的創(chuàng)新與運(yùn)用，使其成為增強(qiáng)黨內(nèi)制度監(jiān)督的排頭兵。五年來的實(shí)踐證明：一方面，巡視制度運(yùn)行機(jī)制契合了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)體制，由上而下進(jìn)行監(jiān)督，層層傳導(dǎo)壓力，有效地破除了黨內(nèi)監(jiān)督的軟而無力；另一方面，巡視制度的創(chuàng)新，使其實(shí)施相較于之前更加靈活與高效。

（二）巡視制度創(chuàng)新為全面從嚴(yán)治黨提供了制度保障，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨的有效實(shí)施

“辦好中國事，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨，從嚴(yán)治黨。”[3]全面從嚴(yán)治黨關(guān)鍵在于如何治，以什么樣的方式治。黨的十九大報(bào)告指出：“堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設(shè)擺在首位，思想建黨和制度治黨同時(shí)發(fā)力，統(tǒng)籌推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)。”[4]這就意味著，制度建設(shè)是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的載體，“進(jìn)行政黨制度化建設(shè)，不僅可以使整個(gè)政黨治理更具有震懾力，也進(jìn)一步提升了整個(gè)政黨的執(zhí)政能力”[5]。

十八大以來，黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)新緊緊圍繞落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的具體要求，在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)明黨的紀(jì)律、深化反腐敗斗爭(zhēng)、凈化黨內(nèi)風(fēng)氣等方面，有力地推動(dòng)了全面從嚴(yán)治黨的實(shí)施。這主要體現(xiàn)在：巡視制度創(chuàng)新從聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭(zhēng)到圍繞深化政治巡視這一主題，著重解決黨內(nèi)現(xiàn)階段存在的主要問題。緊扣“四個(gè)著力”與“六大紀(jì)律”的巡視內(nèi)容，提出全覆蓋的范圍要求，并進(jìn)一步通過建立市縣巡察制度，將全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。據(jù)統(tǒng)計(jì)，十八大以來中央紀(jì)委立案審查的中管干部案件中，超過60%的問題線索來自巡視。應(yīng)該說，黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)新提高了巡視監(jiān)督的震懾力，進(jìn)一步發(fā)揮了巡視監(jiān)督的利劍作用，促進(jìn)了“標(biāo)本兼治”。

（三）巡視制度創(chuàng)新是對(duì)依法依規(guī)治黨、制度治黨的有益探索，豐富了全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐，為黨內(nèi)其他制度創(chuàng)新提供了思路

十八大以來，巡視制度在功能定位、方式方法、體制機(jī)制等方面進(jìn)行了大刀闊斧的創(chuàng)新。首先，巡視制度轉(zhuǎn)變功能定位，聚焦中心，突出重點(diǎn)，改變過去“大而全”“內(nèi)容多”的巡視做法。其次，改進(jìn)巡視方式與方法，提高巡視工作的執(zhí)行力。例如，采取巡視“三個(gè)不固定”、開展“專項(xiàng)巡視”、進(jìn)行巡視“回頭看”、建立巡視工作網(wǎng)站、探索“一拖N”等方式與方法。最后，完善體制與機(jī)制，保障巡視制度的有效實(shí)施。如通過建立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)施巡視工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制，統(tǒng)一于中央，全國一盤棋。通過建立嚴(yán)厲的懲戒機(jī)制，進(jìn)行問責(zé)追究，建立主體責(zé)任制，保障巡視工作有效落實(shí)。這些創(chuàng)新不僅有效地增強(qiáng)了巡視監(jiān)督的震懾力與威懾力，而且保障了巡視監(jiān)督的有效性。

同時(shí)，在創(chuàng)新過程中，巡視制度以黨章為基本遵循，對(duì)《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》進(jìn)行修訂，將上述全面從嚴(yán)治黨的要求與具體創(chuàng)新舉措寫入最新巡視工作條例中，做到巡視有法可依，及時(shí)規(guī)范巡視工作。黨中央根據(jù)全面從嚴(yán)治黨的新要求，通過總結(jié)巡視實(shí)踐工作，在2015、2017年兩次適時(shí)對(duì)巡視工作條例進(jìn)行修訂與完善就充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。巡視制度通過上述創(chuàng)新做法為黨內(nèi)其他制度創(chuàng)新提供了思路，即精確制度定位、豐富方式方法、建立法治保障，三者有機(jī)統(tǒng)一。回顧五年來的巡視實(shí)踐，巡視制度創(chuàng)新有力地推動(dòng)了全面從嚴(yán)治黨的實(shí)施，豐富了全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐。

二、黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)新的具體舉措

制度的生命力在于執(zhí)行力，巡視工作舉措創(chuàng)新目的是提高制度的執(zhí)行力，增強(qiáng)黨內(nèi)巡視監(jiān)督的效力。十八大以來，巡視工作能夠取得如此顯著的成效，主要在于黨對(duì)巡視制度在內(nèi)容與范圍、方式與方法、體制與機(jī)制保障等方面進(jìn)行了創(chuàng)新。

（一）內(nèi)容與范圍創(chuàng)新

十八大以來，黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)新性地將工作內(nèi)容圍繞解決黨內(nèi)存在的突出問題，擴(kuò)大了巡視對(duì)象的范圍。首先，巡視工作內(nèi)容從以“黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭(zhēng)”為工作重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾，到圍繞“四個(gè)著力”，緊扣“六大紀(jì)律”，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)法紀(jì)，再到巡視工作以深化政治巡視為主題，突出巡視重點(diǎn)，解決黨內(nèi)存在的突出問題。政治巡視不僅包括黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭(zhēng)、強(qiáng)化紀(jì)律監(jiān)督，還包括被巡視黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮、黨內(nèi)建設(shè)等監(jiān)督內(nèi)容。新一屆巡視工作將重點(diǎn)圍繞政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)和奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利等方面進(jìn)行巡視。黨中央強(qiáng)調(diào)政治巡視的定位，是對(duì)十八大以來巡視內(nèi)容創(chuàng)新的總概括，使巡視定位更加精準(zhǔn)?？梢哉f，巡視內(nèi)容越來越豐富，問題導(dǎo)向越來越明確。

其次，黨中央擴(kuò)大巡視對(duì)象范圍，將一屆任期內(nèi)“全覆蓋”作為巡視的剛性要求。十八大以來，黨內(nèi)巡視對(duì)象在加強(qiáng)對(duì)省（自治區(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）、縣（市、區(qū)、旗）黨委和同級(jí)政府黨組以及人大常委會(huì)、政協(xié)黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員實(shí)行巡視監(jiān)督的基礎(chǔ)上，增加了中央部委、中央國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體黨組、中央管轄的國有重要骨干企業(yè)、金融企業(yè)、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員以及?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）高級(jí)人民法院、人民檢察院、副省部級(jí)城市黨委和人大、政府、政協(xié)的黨組主要負(fù)責(zé)人等中央巡視組巡視對(duì)象和范圍，以及?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委工作部門、政府部門、人民團(tuán)體黨組（黨委、黨工委）、國有企業(yè)、事業(yè)單位黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員以及市（地、州、盟）中級(jí)人民法院、人民檢察院和縣（市、區(qū)、旗）的人民法院、人民檢察院黨組主要負(fù)責(zé)人等地方巡視組巡視對(duì)象和范圍。[6]同時(shí)，還增加了巡視制度的適用主體，“中央有關(guān)部委、中央國家機(jī)關(guān)部門黨組（黨委）可以實(shí)行巡視制度，設(shè)立巡視機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡視監(jiān)督”[7]。十九屆中央第一輪巡視工作首次將沈陽、大連、哈爾濱、南京、廈門、濟(jì)南、青島、廣州、深圳、成都10個(gè)副省級(jí)城市黨委和人大常委會(huì)、政府、政協(xié)黨組主要負(fù)責(zé)人一并納入巡視范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大了巡視范圍，凸顯新一屆巡視工作對(duì)“全覆蓋”要求的落實(shí)。

十八屆中央巡視工作從2013年巡視覆蓋20個(gè)地區(qū)和單位，到2016年巡視覆蓋64個(gè)單位，再到2017年4月，中央巡視工作組已進(jìn)行12輪巡視，巡視了277個(gè)單位，完成了一屆任期內(nèi)“全覆蓋”的要求。黨的十九大進(jìn)一步指出：“深化政治巡視，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動(dòng)搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)。”這就表明，新一屆巡視工作將會(huì)深入到基層黨組織，以巡視帶動(dòng)巡察，將政治巡視引向深入，形成以中央巡視為主體、省區(qū)市巡視和中央單位巡視為基礎(chǔ)，市縣巡察為延伸的“上下聯(lián)動(dòng)、全黨一盤棋”的工作格局?？偠灾?，巡視內(nèi)容與范圍的創(chuàng)新糾正了過去巡視“大而全”的做法，明確回答了巡視制度應(yīng)該“巡什么、巡視誰”的問題。

（二）方式與方法創(chuàng)新

首先，實(shí)行巡視前的三個(gè)“不固定”，即巡視組組長不固定、被巡視地區(qū)或單位不固定、巡視組與被巡視對(duì)象的關(guān)系不固定。十八大以來，黨中央選取具有多年紀(jì)委工作經(jīng)驗(yàn)的退休或正職官員組成巡視組“組長庫”，采取每一輪巡視前確認(rèn)巡視組組長人選的方法，一次一授權(quán)，改變了過去組長人選、任期固定的做法。被巡視地區(qū)或單位的不固定是指巡視前沒有事前通知，“誰巡視誰，誰被巡視”完全不知道，改變了之前巡視劃片、劃區(qū)以及固定巡視范圍的做法。巡視組與被巡視對(duì)象關(guān)系不固定糾正了過去地方巡視、金融巡視、企業(yè)巡視等分別負(fù)責(zé)各自系統(tǒng)的做法，并采取“任職回避、地域回避、公職回避”的制度。實(shí)行巡視“三個(gè)不固定”很大程度上規(guī)避了巡視前跑關(guān)系、人情庇護(hù)現(xiàn)象的發(fā)生，打破了固定的巡視格局，有利于增強(qiáng)黨內(nèi)巡視監(jiān)督的公正性，提高巡視效率。

其次，采取專項(xiàng)巡視與巡視“回頭看”。顧名思義，專項(xiàng)巡視不同于常規(guī)巡視，它巡視重點(diǎn)突出，目標(biāo)清晰，任務(wù)明確，摒棄了常規(guī)巡視的“大而全”的巡視思路，只針對(duì)某一重點(diǎn)問題、某一重點(diǎn)人或某一重點(diǎn)事件。其特點(diǎn)在于：遵循問題線索而巡，不求面面俱到，是對(duì)常規(guī)巡視的一種有益補(bǔ)充。在十八屆黨中央的12輪巡視工作中，對(duì)專項(xiàng)巡視運(yùn)用多達(dá)10次。專項(xiàng)巡視的意義在于提高巡視工作的效率，促進(jìn)巡視工作的開展。巡視監(jiān)督“回頭看”是對(duì)已巡視過的地區(qū)和單位出現(xiàn)的未解決的問題和新的問題進(jìn)行再巡視監(jiān)督，目的是繼續(xù)保持巡視監(jiān)督的高壓態(tài)勢(shì)。巡視“回頭看”是針對(duì)過去“運(yùn)動(dòng)式”監(jiān)督的創(chuàng)新，是一種再震懾。這種創(chuàng)新舉措使被巡視后的領(lǐng)導(dǎo)干部不敢存在僥幸心理，體現(xiàn)了黨內(nèi)“立體式”的監(jiān)督。在黨的十八屆中央巡視組巡視的單位中，共對(duì)16個(gè)單位進(jìn)行了“回頭看”。應(yīng)該說，這兩種巡視的方式與方法具有很強(qiáng)的靈活性，彰顯了巡視監(jiān)督的“利劍”作用。因此，黨中央在《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022）》中要求新一屆巡視工作要深化專項(xiàng)巡視，加強(qiáng)“回頭看”的力度。

最后，探索“一拖N”和“機(jī)動(dòng)式”的巡視方式。“一拖N”是指一個(gè)巡視組同時(shí)對(duì)幾個(gè)被巡視對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督的方式。這種方式可以減少巡視時(shí)間，最大程度地利用有限的巡視資源，可以最大限度地提高巡視效率，加快“全覆蓋”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在十八屆中央巡視工作中，該方式較常見于專項(xiàng)巡視中。而十九屆中央首輪巡視適時(shí)地將其運(yùn)用于常規(guī)巡視，進(jìn)一步探索“一拖N”巡視方式的適用范圍。如在中央層面：從十八屆中央第六輪巡視開始，中央巡視工作組采取“一拖二或一拖三”的方式進(jìn)行專項(xiàng)巡視。在十九屆中央第一輪巡視中，中央15個(gè)巡視組采取“一拖二”的方式對(duì)30個(gè)巡視單位進(jìn)行常規(guī)巡視。在地方層面，廣東省在開展第十四輪巡視時(shí)，采取了“一拖三”的方式進(jìn)駐36個(gè)被巡視單位。“機(jī)動(dòng)式”巡視是一種靈活的、流動(dòng)的巡視。它是專項(xiàng)巡視與“回頭看”二者的結(jié)合，對(duì)巡視工作方式與方法的再強(qiáng)化。通過采取縮減程序、縮短時(shí)間、派出巡查小組，機(jī)動(dòng)靈活地進(jìn)行巡視，著重解決巡視“燈下黑”的問題，有力增強(qiáng)了巡視監(jiān)督的實(shí)效性與針對(duì)性。此外，2013年9月，黨中央正式成立中央紀(jì)委監(jiān)察部官方網(wǎng)站對(duì)中央與地方巡視工作的有關(guān)信息進(jìn)行及時(shí)地公開，接受人民群眾對(duì)黨內(nèi)巡視工作的監(jiān)督。這是黨中央主動(dòng)適應(yīng)巡視工作的發(fā)展需要，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)的方式建立黨內(nèi)自我監(jiān)督與人民群眾監(jiān)督的一項(xiàng)積極舉措。

（三）體制與機(jī)制創(chuàng)新

首先，建立中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制。實(shí)行巡視工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是十八大以來黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)新的重要舉措。當(dāng)前，黨內(nèi)巡視工作分別由中央和省一級(jí)黨組織進(jìn)行，省一級(jí)黨組織包括各省、直轄市、自治區(qū)、部委等黨委，具體工作由各級(jí)紀(jì)委執(zhí)行。這就表明，各級(jí)巡視工作統(tǒng)籌于黨中央、中央紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃、步調(diào)一致；各級(jí)地方黨委、紀(jì)委負(fù)責(zé)本地方的巡視工作，貫徹與落實(shí)上一級(jí)黨委、紀(jì)委有關(guān)巡視工作的安排與任務(wù)。這種由上而下的領(lǐng)導(dǎo)體制有利于巡視工作的系統(tǒng)開展，實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋，全國一盤棋。在隸屬關(guān)系與管理權(quán)限上，黨中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分別向黨中央和自治區(qū)、直轄市黨委負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。同時(shí)，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)省、自治區(qū)、直轄市巡視工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。而巡視組作為巡視工作的基層機(jī)構(gòu)，由承擔(dān)巡視工作的黨組織成立，隸屬于巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組。此外，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為開展巡視工作的黨組織專職結(jié)構(gòu)，受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)管理各巡視組工作，下設(shè)辦公室為日常辦事機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各巡視組工作、人員培訓(xùn)、進(jìn)行監(jiān)督等事項(xiàng)。巡視組受巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)，擁有對(duì)巡視組內(nèi)人員調(diào)動(dòng)、任務(wù)安排、具體巡視計(jì)劃等權(quán)限。應(yīng)該說，當(dāng)前黨內(nèi)巡視機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、隸屬關(guān)系清晰、管理權(quán)限明確，既堅(jiān)持了黨中央的領(lǐng)導(dǎo)，又兼顧各機(jī)構(gòu)的積極性，有力地推動(dòng)了巡視工作的開展與實(shí)施。

其次，實(shí)行主體責(zé)任追究機(jī)制。只有明確責(zé)任追究，才能形成壓力。在《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）中，巡視各責(zé)任主體包括巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長、巡視組組長、被巡視黨組織書記等主要負(fù)責(zé)人。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長為組織實(shí)施巡視工作的主要負(fù)責(zé)人，即同級(jí)黨委的紀(jì)委書記為第一責(zé)任人。《條例》第六章第三十三條規(guī)定：“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)巡視工作不力，發(fā)生嚴(yán)重問題的，依據(jù)有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。”[8]巡視組組長負(fù)責(zé)整個(gè)巡視組工作的進(jìn)行，肩負(fù)對(duì)巡視任務(wù)進(jìn)行具體分配、對(duì)成員進(jìn)行監(jiān)督等職責(zé)。《條例》第六章第三十五條對(duì)巡視組的一些行為明確了處分規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了對(duì)巡視組的紀(jì)律與責(zé)任等方面的要求。除上述開展巡視工作的兩個(gè)責(zé)任主體外，被巡視黨組織主要負(fù)責(zé)人作為落實(shí)整改工作的第一負(fù)責(zé)人，應(yīng)在接到巡視組反饋意見后的兩個(gè)月內(nèi)，形成整改情況報(bào)告與組織落實(shí)情況報(bào)告，報(bào)送巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。主體責(zé)任機(jī)制能夠有效地督促黨內(nèi)巡視工作的三個(gè)重要環(huán)節(jié)開展工作，切實(shí)落實(shí)黨內(nèi)巡視工作方針與要求。

最后，實(shí)施嚴(yán)厲懲戒機(jī)制。在黨內(nèi)巡視工作中，嚴(yán)厲的懲戒機(jī)制主要體現(xiàn)在對(duì)紀(jì)律與責(zé)任的適用對(duì)象以及嚴(yán)懲的要求上。適應(yīng)對(duì)象不僅包括上述各責(zé)任主體，還包括應(yīng)配合巡視工作的相關(guān)部門，如紀(jì)檢、審計(jì)、政法、信訪等部門。此外，也對(duì)巡視工作人員違反工作紀(jì)律作出了具體劃分，視情節(jié)輕重程度，分別給予批評(píng)、組織處理、黨內(nèi)紀(jì)律處分；涉及犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理?！稐l例》第六章第三十五條明晰了巡視工作人員出現(xiàn)的五種違法違紀(jì)行徑，分別是：（1）對(duì)應(yīng)發(fā)現(xiàn)的重要問題而沒有發(fā)現(xiàn)的；（2）隱瞞、歪曲、捏造事實(shí)，不如實(shí)匯報(bào)巡視情況的；（3）泄露巡視工作秘密的；（4）超越工作權(quán)限，造成不良后果的；（5）以巡視工作為自己或他人謀取不正當(dāng)利益的。同時(shí)，對(duì)違反紀(jì)律的被巡視黨組織，應(yīng)依法依規(guī)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行教育、組織處理或紀(jì)律處分；情節(jié)嚴(yán)重者，移送司法機(jī)關(guān)依法處理等懲戒?！稐l例》第六章第三十七條也明晰了五種違法違紀(jì)行徑，分別是：（1）隱瞞不報(bào)或故意提供虛假情況的；（2）拒絕或不按要求提供相關(guān)文件材料的；（3）無正當(dāng)理由拒不糾正或不按要求整改的；（4）對(duì)反映問題線索的干部群眾進(jìn)行打擊、報(bào)復(fù)、陷害的；（5）指使、命令有關(guān)單位或人員干擾、阻撓巡視工作，或者誣告、陷害他人的?！皩?duì)巡視整改落實(shí)情況，要開展‘回頭看，揪住不放；對(duì)敷衍了事、整改不力、拒不整改的，要抓典型，嚴(yán)肅追責(zé)”[9]?？梢灾v，對(duì)巡視工作中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有懲戒舉措，有力地增強(qiáng)了巡視制度的震懾力，維護(hù)了黨中央的權(quán)威。

三、黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)新的基本經(jīng)驗(yàn)

五年來，黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)新取得了舉世矚目的成就，有力地推進(jìn)了全面從嚴(yán)治黨的實(shí)施?？偨Y(jié)黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)新實(shí)踐，其主要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)驗(yàn)在于：堅(jiān)持政治性與有效性相統(tǒng)一、當(dāng)前任務(wù)與長遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合、以問題為導(dǎo)向與依法依規(guī)治黨相融合。

（一）堅(jiān)持政治性與有效性相統(tǒng)一

政治性是黨內(nèi)巡視制度的鮮明特征，也是巡視工作的基本要求。巡視制度作為一項(xiàng)黨內(nèi)政治制度，其政治性主要體現(xiàn)在由誰來主導(dǎo)、巡視的內(nèi)容以及巡視目的。巡視制度創(chuàng)新必須由黨中央來主導(dǎo)。十八大以來，黨內(nèi)巡視制度取得很好的成效關(guān)鍵在于黨中央的震懾與領(lǐng)導(dǎo)人的重視，內(nèi)容聚焦于黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭(zhēng)，突出政治巡視這一主題，創(chuàng)新的目的是為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的要求，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨中央領(lǐng)導(dǎo)既是巡視制度創(chuàng)新的需要，也是開展巡視工作的目的。而制度能否有效執(zhí)行是衡量制度創(chuàng)新的重要標(biāo)準(zhǔn)，保證巡視制度創(chuàng)新的有效性是創(chuàng)新的關(guān)鍵。十八大以來，巡視制度在工作內(nèi)容與范圍、方式方法以及體制機(jī)制上進(jìn)行了有益的探索，工作內(nèi)容與范圍圍繞“政治巡視”這一中心內(nèi)容，擴(kuò)大巡視范圍，使工作更加具有針對(duì)性。工作的方式與方法也更為多樣和靈活，不僅實(shí)施巡視“三個(gè)不固定”、“回頭看”、“專項(xiàng)巡視”，也專門建立了官方網(wǎng)站與探索“機(jī)動(dòng)式”巡視，使巡視工作效率得到明顯提升。同時(shí)，巡視制度通過建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制、主體責(zé)任追究機(jī)制、嚴(yán)厲懲戒機(jī)制，為巡視工作的開展提供了堅(jiān)實(shí)的保障。因此，在巡視制度創(chuàng)新過程中，堅(jiān)持政治性是制度有效實(shí)施的前提條件和根本保障，而制度的有效性則有力鞏固了政治性的實(shí)現(xiàn)，二者相互統(tǒng)一，深入推動(dòng)了巡視制度目的的實(shí)現(xiàn)與高效執(zhí)行。

（二）堅(jiān)持當(dāng)前任務(wù)與長遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合

目標(biāo)是制度創(chuàng)新的方向，決定著創(chuàng)新的深度。黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)新立足于當(dāng)前黨內(nèi)治黨的主要任務(wù)，以實(shí)現(xiàn)“不敢腐、不能腐、不想腐”為最終目標(biāo)。一方面，巡視制度創(chuàng)新從當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，著重發(fā)現(xiàn)與懲處黨內(nèi)違法違紀(jì)的不法分子等問題，形成震懾力，推動(dòng)改革，促進(jìn)發(fā)展。十八大以來，黨中央從黨內(nèi)存在的突出問題出發(fā)，明確黨內(nèi)巡視工作重心，巡視工作緊扣“六大紀(jì)律”，立足于“四個(gè)著力”，加快解決黨內(nèi)存在的突出問題，重點(diǎn)監(jiān)督黨內(nèi)高級(jí)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。這樣可以將巡視制度在有限的資源和條件下，重點(diǎn)解決一些較為突出的問題，提高制度的執(zhí)行效率。另一方面，巡視制度創(chuàng)新的最終目標(biāo)是形成全黨同志“不敢腐、不能腐、不想腐”的局面，營造良好的政治生態(tài)。這就要求巡視制度要結(jié)合自身特性，始終圍繞如何增強(qiáng)震懾力，如何提高發(fā)現(xiàn)問題線索的能力進(jìn)行創(chuàng)新。長遠(yuǎn)目標(biāo)是當(dāng)前任務(wù)的最終目的，當(dāng)前任務(wù)的實(shí)現(xiàn)則是長遠(yuǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提條件，二者是辯證統(tǒng)一的?？偠灾?，十八大以來，巡視制度創(chuàng)新不僅從當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，還立足長遠(yuǎn)、未雨綢繆，堅(jiān)持了當(dāng)前任務(wù)與長遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合。

（三）堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向與依法依規(guī)治黨相融合

任何創(chuàng)新都是基于特定的問題所提出的具體對(duì)策，制度創(chuàng)新也是如此。以問題為導(dǎo)向的巡視制度創(chuàng)新能夠準(zhǔn)確把握巡視制度的不足，對(duì)癥施策，從而降低制度執(zhí)行成本，提高巡視制度的效率，以達(dá)到完善巡視制度的目的。十八大以來，創(chuàng)新巡視制度主要源于兩個(gè)方面：一方面，黨中央提出“全面從嚴(yán)治黨”的治黨目標(biāo)，這就迫切地需要解決黨內(nèi)出現(xiàn)的政治、思想、作風(fēng)、紀(jì)律、腐敗等方面的問題；另一方面，十八大之前的巡視制度已經(jīng)無法適應(yīng)黨內(nèi)治理發(fā)展的需要。其中，前者推動(dòng)后者進(jìn)行創(chuàng)新。同時(shí)，巡視制度作為一項(xiàng)政治制度，創(chuàng)新所面臨的風(fēng)險(xiǎn)與代價(jià)是較大的，原因在于：制度創(chuàng)新所針對(duì)的問題并不像科技創(chuàng)新那么明確，問題形成的原因也較為復(fù)雜，受到各種外部因素的影響，創(chuàng)新過程要進(jìn)行慎重地考慮。因此，巡視制度創(chuàng)新以問題為導(dǎo)向，著重解決具有普遍性的問題，從而以較低的風(fēng)險(xiǎn)與代價(jià)來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。同時(shí)，“制度治黨，就是要依法依規(guī)治黨”。黨內(nèi)巡視監(jiān)督是在黨章、規(guī)矩等要求下有指導(dǎo)、有依據(jù)、有目的、有程序地巡視。這就要求巡視制度創(chuàng)新要遵循法治化思維，將以問題為導(dǎo)向的巡視制度創(chuàng)新與依法依規(guī)治黨相融合，以黨內(nèi)法律法規(guī)的形式展現(xiàn)出來，將創(chuàng)新成果固定下來，黨中央先后兩次修改《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。因此，巡視制度創(chuàng)新以問題為導(dǎo)向與依法依規(guī)治黨相融合，提高了巡視制度的法治化程度，增強(qiáng)了巡視制度執(zhí)行的強(qiáng)制力。

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責(zé)任編校 陳 瑤

Abstract： Attention paid to the innovation with the mechanism for inspection since the 18th CPC National Congress has played a very important role in the implementation of new requirements for comprehensive and strict administration of the Party. Innovation with the mechanism for inner-Party inspection is distinctively characterized by connotations of the time， it being an inevitable choice for enhancing inner-Party supervision， and a guarantee of mechanism for promoting comprehensive and strict administration of the Party as well， and it furthermore provides experience for innovation with other mechanisms within the Party. Innovations with inner-Party supervision mechanism from such perspectives as the content and sphere， means and methods， the system and mechanism safeguard the effective exercise of inspection， whose basic achievements can be found in the insistence of the unity of political nature and effectiveness， the combination of present tasks and long-term goals， and the integration of problem orientation and the administration of the Party by laws and regulations.

Key words： comprehensive and strict administration of the Party； mechanism for inspection； innovation