撤縣設(shè)區(qū)進(jìn)程中的居民融入研究

沈占波 吳志剛

【摘 要】基于提升城市競(jìng)爭(zhēng)力及多方面原因，撤縣設(shè)區(qū)在全國(guó)各地得到廣泛實(shí)施。然而，居民融入是影響撤縣設(shè)區(qū)積極作用發(fā)揮的重要變量。鑒于以往研究尚未對(duì)撤縣設(shè)區(qū)后的居民融入進(jìn)行系統(tǒng)研究，文章探討了撤縣設(shè)區(qū)進(jìn)程中的居民融入問(wèn)題，并給出相應(yīng)的解決措施。經(jīng)過(guò)調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)區(qū)后的居民融入并不理想，影響了撤縣設(shè)區(qū)積極作用的發(fā)揮，進(jìn)而從政府和居民兩個(gè)層次給出對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】撤縣設(shè)區(qū)；居民融入；協(xié)同發(fā)展；再社會(huì)化

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2018）05-0220-02

行政區(qū)劃調(diào)整是國(guó)家進(jìn)行區(qū)域有效管理的重要方式，也是政府促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的重要手段，因此成為當(dāng)前全國(guó)各地政府的選擇。根據(jù)實(shí)質(zhì)性變化，撤縣設(shè)區(qū)指市（直轄市、地級(jí)市）通過(guò)行政手段將其所轄的縣（縣級(jí)市）調(diào)整為該市轄區(qū)（即市區(qū)），其本質(zhì)是運(yùn)用行政手段調(diào)整行政規(guī)劃。

1 研究背景

撤縣設(shè)區(qū)的出現(xiàn)一般以1960年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)撤銷沈陽(yáng)縣設(shè)立沈陽(yáng)新城子區(qū)為標(biāo)志，但其大規(guī)模興起發(fā)生于改革開放后。目前，撤縣設(shè)區(qū)的熱潮仍在繼續(xù)，反映出其具有不可忽視的積極作用。通過(guò)梳理以往研究，有關(guān)撤縣設(shè)區(qū)積極性的論述集中于以下方面：擴(kuò)展城市發(fā)展空間，提升城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力；加強(qiáng)城市輻射效應(yīng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；提高政府運(yùn)行效率，降低城市治理成本。然而筆者認(rèn)為，上述積極作用得以充分發(fā)揮的前提在于撤縣設(shè)區(qū)所涉及的居民能夠真正融入該進(jìn)程。

關(guān)于居民融入問(wèn)題，現(xiàn)有文獻(xiàn)尚集中于流動(dòng)人口在當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)融合，而撤縣設(shè)區(qū)后的居民融入可借鑒相應(yīng)的研究成果不多。任遠(yuǎn)、鄔民樂將社會(huì)融合定義為個(gè)體和個(gè)體之間、不同群體之間或不同文化之間互相配合、互相適應(yīng)的過(guò)程，并以構(gòu)筑良性和諧的社會(huì)為目標(biāo)。同時(shí)，他們還進(jìn)一步論述了社會(huì)資本、社會(huì)排斥、人力資本和勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況與流動(dòng)人口社會(huì)融合的關(guān)系。何建寧在研究“村改居”居民的社會(huì)融入時(shí)重點(diǎn)考察了群體自身的基本特征、物質(zhì)資本、人力資本和社會(huì)支持4個(gè)方面的正負(fù)向影響?？傊?，融入居民的社會(huì)資本、人力資本、物質(zhì)資本是內(nèi)部影響因素，社會(huì)支持和排斥是外部影響因素。

近年來(lái)，撤縣設(shè)區(qū)在全國(guó)得到廣泛實(shí)施，同時(shí)相關(guān)文獻(xiàn)缺乏針對(duì)撤縣設(shè)區(qū)進(jìn)程中的居民融入問(wèn)題的系統(tǒng)研究?；诖?，本文借鑒社會(huì)融合研究成果，對(duì)撤縣設(shè)區(qū)進(jìn)程中的居民融入問(wèn)題進(jìn)行研究，旨在豐富相關(guān)領(lǐng)域的理論成果，并為實(shí)踐當(dāng)中的撤縣設(shè)區(qū)積極作用的更好發(fā)揮貢獻(xiàn)力量。

2 撤縣設(shè)區(qū)進(jìn)程中的居民融入問(wèn)題分析

通過(guò)對(duì)保定市撤縣設(shè)區(qū)的調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)當(dāng)前撤縣設(shè)區(qū)進(jìn)程中的居民融入狀況不容樂觀。

（1）政策宣傳力度欠缺，導(dǎo)致居民了解不夠深入。撤縣設(shè)區(qū)后的居民融入概況首先反映在居民對(duì)相關(guān)政策的了解程度上，只有及時(shí)準(zhǔn)確地了解，才能促使居民充分理解撤縣設(shè)區(qū)的優(yōu)勢(shì)，具備積極配合政策實(shí)施的主動(dòng)性。但是，各地的相關(guān)政策宣傳并未充分實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)、準(zhǔn)確傳遞，導(dǎo)致政策信息的遺失率和失真率極高，影響居民融入。

（2）協(xié)同發(fā)展不足，阻礙居民的實(shí)質(zhì)性融入。發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用是撤縣設(shè)區(qū)的主要?jiǎng)右蛑唬?dāng)前全國(guó)撤縣設(shè)區(qū)后的系統(tǒng)發(fā)展效果不盡如人意，甚至出現(xiàn)“順德現(xiàn)象”。一方面，撤縣設(shè)區(qū)后的原縣域與市區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距短期內(nèi)難以縮減，即原有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差別并未消除而只是內(nèi)化，造成虛假城市化現(xiàn)象；另一方面，相關(guān)的社會(huì)福利措施短期內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)平等，民生保障和社會(huì)公共服務(wù)繼續(xù)呈不均衡狀發(fā)展，即轉(zhuǎn)變過(guò)渡期內(nèi)不完全的再領(lǐng)域化使得兩者之間的社會(huì)民生領(lǐng)域存在割裂，影響居民融入。

（3）管理體制混亂，影響居民的融入體驗(yàn)?？h作為一級(jí)獨(dú)立的行政單位，本身?yè)碛邢喈?dāng)大的自主性，而撤縣設(shè)區(qū)作為區(qū)縣重組的重要形式，其體制轉(zhuǎn)變的難點(diǎn)不僅在于要逐步突破原縣體制運(yùn)行的路徑依賴，更在于要逐步轉(zhuǎn)化原縣體制框架的自主權(quán)力，該行為一旦組織不當(dāng)，就會(huì)產(chǎn)生體制摩擦及管理真空問(wèn)題。此外，市政府在撤縣設(shè)區(qū)后的城市整體規(guī)劃管理上缺乏總體、明確的布局，在資源分配、功能布局上還未形成成熟的發(fā)展機(jī)制，極易引發(fā)所轄區(qū)的不滿情緒。

（4）社會(huì)排斥嚴(yán)重，激化居民的不滿情緒。作為一種行政調(diào)節(jié)手段，居民融入還需要外部社會(huì)的支持，尤其是消除原市區(qū)居民對(duì)融入居民的認(rèn)知差異。一方面，由于轉(zhuǎn)型過(guò)渡期的存在，居民融入面臨制度維度的社會(huì)排斥，形成民生的“社會(huì)屏蔽”；另一方面，由于原市區(qū)居民與原縣域居民的割裂，居民融入還面臨社會(huì)文化上的排斥。

（5）身份轉(zhuǎn)變失調(diào)，打擊居民再社會(huì)化的積極性。作為一種再社會(huì)化過(guò)程，居民融入涉及對(duì)自己原有群體身份的認(rèn)同和對(duì)融入地身份的認(rèn)同。然而，當(dāng)前撤縣設(shè)區(qū)后的居民身份轉(zhuǎn)變失調(diào)，其不僅在于傳統(tǒng)意識(shí)的根深蒂固，更重要的是居民的社會(huì)資本、人力資本、物質(zhì)資本的負(fù)面作用。

原縣域居民在撤縣設(shè)區(qū)后仍局限于原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，并不積極尋求新的社會(huì)渠道以融入新的社會(huì)環(huán)境；撤縣設(shè)區(qū)后的原縣域居民在人力資本上存在明顯的劣勢(shì)，導(dǎo)致其不能適應(yīng)城市化進(jìn)程中的角色轉(zhuǎn)變；此外，當(dāng)前居民的物質(zhì)資本較為充裕，在一定程度上影響其參與城市活動(dòng)的積極性。

3 發(fā)展建議

本文基于政府和居民兩個(gè)層次，針對(duì)頂層設(shè)計(jì)和具體規(guī)劃提出相應(yīng)的發(fā)展建議。

（1）頂層設(shè)計(jì)：統(tǒng)籌城區(qū)發(fā)展整體規(guī)劃，加快區(qū)域融合步伐。城市整體規(guī)劃是指導(dǎo)城市發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，是向居民傳達(dá)城市發(fā)展愿景的載體，是提高居民認(rèn)同感、歸屬感和榮譽(yù)感的有效手段，同時(shí)也是更好推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)的“指向標(biāo)”。例如，杭州市撤縣設(shè)區(qū)對(duì)余杭和蕭山的經(jīng)濟(jì)績(jī)效影響存在差異，原因?yàn)楹贾莩鞘锌傮w規(guī)劃對(duì)二者的功能定位影響了其發(fā)展進(jìn)程。因此，政府在推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)的發(fā)展過(guò)程中，需要制定城區(qū)發(fā)展的整體規(guī)劃，合理考慮不同區(qū)域的發(fā)展方向，發(fā)揮理論的先導(dǎo)作用。

（2）治理體制：協(xié)調(diào)推進(jìn)治理體制轉(zhuǎn)型，構(gòu)建新型城區(qū)關(guān)系。構(gòu)建科學(xué)合理的政府治理體制是推動(dòng)撤縣設(shè)區(qū)相關(guān)工作實(shí)施的根本保障，是提高居民融入的政治保障?；诖?，在“市—縣政府”向“市—區(qū)政府”的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)代公共管理理念，構(gòu)建政府協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，合理劃分政府內(nèi)部的權(quán)責(zé)內(nèi)容，以期實(shí)現(xiàn)市政府的統(tǒng)籌性和區(qū)政府的自主性兩者間的平衡。

（3）信息宣傳：加強(qiáng)政策宣傳，獲得居民的認(rèn)同和支持。居民融入與居民了解呈正相關(guān)關(guān)系，因此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)撤縣設(shè)區(qū)信息的宣傳力度，提升居民對(duì)政策的了解程度。由于撤縣設(shè)區(qū)的長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，信息的宣傳應(yīng)當(dāng)具備反復(fù)滲透、影響廣泛、雙向交流的特點(diǎn)。同時(shí)，根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示的居民媒體使用習(xí)慣，可以分別運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、電視報(bào)紙等傳統(tǒng)媒介及制造社會(huì)熱點(diǎn)等方式來(lái)提高宣傳的針對(duì)性和有效性。此外，發(fā)揮各級(jí)政府組織的作用，確立政策的權(quán)威性和準(zhǔn)確性。

（4）經(jīng)濟(jì)建設(shè)：科學(xué)定位各區(qū)布局，有效利用優(yōu)勢(shì)資源。居民融入的實(shí)現(xiàn)依賴于經(jīng)濟(jì)層面的融入，即提升居民融入的重要舉措在于發(fā)展撤縣設(shè)區(qū)后的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，防止出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)滑落、發(fā)展不協(xié)調(diào)的負(fù)效應(yīng)。首先，調(diào)整好撤縣設(shè)區(qū)后各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)對(duì)接，促進(jìn)城區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；其次，根據(jù)各區(qū)資源狀況逐步打造空間布局合理、主體功能突出、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯的特色經(jīng)濟(jì)區(qū)，最大化資源優(yōu)勢(shì)；最后，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，提升居民的社會(huì)融入度。

（5）民生保障：加強(qiáng)民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)發(fā)展成果共享。民生是居民關(guān)注的重點(diǎn)，也是提升居民融入感的重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域。首先，進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系，增強(qiáng)其公平性；其次，大力協(xié)調(diào)發(fā)展社會(huì)事業(yè)，構(gòu)建互聯(lián)互通的綜合交通體系；再次，深層次推進(jìn)社會(huì)治理工作，為社會(huì)發(fā)展提供良好的外部環(huán)境；最后，重點(diǎn)關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題，保證撤縣設(shè)區(qū)原縣域農(nóng)民的利益。

（6）自我發(fā)展：推動(dòng)社會(huì)文化交流，提升居民再社會(huì)化資本。撤縣設(shè)區(qū)的重點(diǎn)發(fā)展是使居民實(shí)現(xiàn)心理和文化層次的深層融入。首先，政府應(yīng)當(dāng)宣傳積極的城市文化，提升居民的心理認(rèn)同感；其次，在空間和時(shí)間上擴(kuò)展居民的交流渠道；再次，打造多元社會(huì)支持主體的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，激發(fā)居民參與城市社會(huì)的積極性和能動(dòng)性；最后，系統(tǒng)組織職業(yè)培訓(xùn)和再教育，提高居民再社會(huì)化的資本能力。

（7）廣泛參與：充分發(fā)揮社會(huì)各界力量，營(yíng)造社會(huì)融合氛圍。社會(huì)融合涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)層次，是一個(gè)緩慢、長(zhǎng)期的過(guò)程。因此，在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，還需充分尋求社會(huì)各界的廣泛支持和共同參與。首先，強(qiáng)化社區(qū)各項(xiàng)功能，發(fā)展社區(qū)家庭網(wǎng)絡(luò)；其次，發(fā)揮原市區(qū)文化向心力作用，營(yíng)造城市共同文化理念；最后，創(chuàng)造城市整體品牌，增強(qiáng)城區(qū)居民的文化榮譽(yù)感和責(zé)任感。

4 結(jié)語(yǔ)

作為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要手段，撤縣設(shè)區(qū)的熱度依舊不減。然而，政府采取措施應(yīng)當(dāng)立足于人民利益，由此撤縣設(shè)區(qū)后的居民融入應(yīng)當(dāng)成為研究重點(diǎn)，這是本文的出發(fā)點(diǎn)。此外，實(shí)現(xiàn)居民融入是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其發(fā)展不囿于上述內(nèi)容，還應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況制定科學(xué)合理的發(fā)展路徑。

參 考 文 獻(xiàn)

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[責(zé)任編輯：高海明]