以“兩化”試點工作為契機 深入推進農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易體制性改革

王戰(zhàn)敏 趙容華

黨的十九大報告提出：經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應(yīng)靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。產(chǎn)權(quán)交易資本市場作為現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要構(gòu)成，是市場化配置各類資源要素的主戰(zhàn)場，必將迎來高速發(fā)展的新時代。

經(jīng)過近幾年的建設(shè)，江山市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場得到了良好的發(fā)展，農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易項目種類及金額數(shù)量連年攀升，從交易種類看，目前農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易涉及種類達12類，主要包括土地、房產(chǎn)、林木、養(yǎng)殖等，權(quán)限涉及所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)；從交易規(guī)模看，2014年至2016年的總成交金額分別達到600萬、800萬、1000萬，2017年完成交易項目217個，交易金額達到1400萬元，實現(xiàn)連年遞增；從投標群體看，農(nóng)村居民（尤其是項目所屬村村民）成為了參加競價投標的主要群體，無論是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，還是群眾參與農(nóng)村資源配置的熱情度都是空前的。

1 江山市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)市場及交易現(xiàn)狀

1.1 江山市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)市場現(xiàn)狀

1.1.1 江山市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)市場的經(jīng)濟性分析

（1）農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)市場前景廣闊，潛力巨大。江山市近幾年來加快大花園建設(shè)，美麗鄉(xiāng)村、生態(tài)鄉(xiāng)村不斷涌現(xiàn)，這其中關(guān)鍵在于經(jīng)濟和政策兩大要素的支持和推動。農(nóng)村全方位的建設(shè)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善進一步為經(jīng)濟和社會發(fā)展提供了良好的環(huán)境和條件，兩者相得益彰。在經(jīng)濟形勢大環(huán)境不景氣的情況下，更能吸引外界疲軟市場資本，因此農(nóng)村資源成為了炙手可熱的“香餑餑”，投資者的眼光紛紛聚焦農(nóng)村資源的開發(fā)和利用。

（2）農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)市場項目增多，要素活躍。農(nóng)村原本就擁有著廣闊的自然資源，從而產(chǎn)生了很多具有經(jīng)濟價值的資源要素，例如承包地、林地、林木、水庫養(yǎng)殖等；同時隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是城郊一帶，社會性資源要素也在不斷增長，例如房產(chǎn)、集鎮(zhèn)攤位、保潔等。另外，一些旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)（石門、廿八都）、工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（賀村、上余）、休閑鄉(xiāng)鎮(zhèn)（保安、廿八都）由于特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一些特殊的產(chǎn)權(quán)項目應(yīng)運而生，例如景觀承包、車位租賃、超市運營等，這些項目是對農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易項目的重要補充。

（3）農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)市場交易量大，需求增多。市場繁榮在于供求帶動，農(nóng)村資源存儲量大且隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不斷增多，加之條件和環(huán)境的改善，資源的經(jīng)濟性價值不斷提高，可開發(fā)性在不斷增大，市場誘惑力在不斷增強。同時，農(nóng)民增收方式在增多，不再局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和務(wù)工，更多學會了將手中資源放到市場上進行交易，從而獲得收入，因此近幾年農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易量大；另外，由于農(nóng)民與生俱來的謹慎性加之農(nóng)村市場正處于起步階段，交易方式顯得隨意簡單，大多的交易活動都是“私底下”進行，對于法制和秩序尚不完善的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場來說，帶來表面上的平穩(wěn)和有序，大多交易行為存在與法律沖突的現(xiàn)象。

（4）農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)市場交易方式單一，推進乏力。資源可謂是經(jīng)濟的血液，為經(jīng)濟發(fā)展起了保障和推動作用，因此要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性，建設(shè)具有地方特色的經(jīng)濟形式，必須從資源角度引導經(jīng)濟發(fā)展的方向，管控經(jīng)濟發(fā)展風險。目前，農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)大致可以分為集體性產(chǎn)權(quán)、私有性產(chǎn)權(quán)及混合性產(chǎn)權(quán)，集體性和混合性產(chǎn)權(quán)項目的開發(fā)、交易、監(jiān)管、處理大都由集體性組織（一般為行政村的股份制經(jīng)濟合作社）負責，合作社會根據(jù)本村的經(jīng)濟發(fā)展狀況及社會發(fā)展要求，合理規(guī)劃產(chǎn)權(quán)項目，做到既符合法律、法規(guī)及政策要求，又保證實現(xiàn)創(chuàng)收；私有性產(chǎn)權(quán)大多是農(nóng)民自己的合法性財產(chǎn)，例如具有自然資源性質(zhì)的自留地、自留山和具有社會資源性質(zhì)的房產(chǎn)、車輛等。從市場上來看，自然資源性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)項目由于分布具有零星性，單獨開發(fā)的可能性不大，一般由集體性組織通過捆綁式的方式進行產(chǎn)權(quán)項目包裝，再行開發(fā)和交易，社會資源性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)項目大多由農(nóng)民自發(fā)與投資者簽訂交易協(xié)議，不利于農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)項目的綜合開發(fā)利用，無法形成規(guī)模效應(yīng)，但這些市場交易行為也為農(nóng)村改革提供了思路和智慧。

（5）農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)市場確權(quán)有效，主體清晰。近年來，江山市大力推進以土地要素承包為主的確權(quán)登記工作，使得產(chǎn)權(quán)主體予以明確，產(chǎn)權(quán)范圍予以界定，這為農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)市場的開發(fā)、交易、融資等奠定了基礎(chǔ)。

1.1.2 江山市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)市場的壁壘性分析

（1）“政策壁壘”和“金融短板”是農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)發(fā)展的最大瓶頸?，F(xiàn)有的法律法規(guī)及地方政策從交易種類、交易價值、參與主體等方面極大地限制了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，導致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場得不到快速發(fā)展，例如農(nóng)村居民住宅用地審批限制，大多限制于本村村民，且需符合一戶一宅的要求，導致很多農(nóng)村可用宅基地無法得到有效開發(fā)，例如一些集體性房產(chǎn)，合作社為考慮項目的有效使用，在有意競價人上限制于本村村民，這是一種市場保護和區(qū)別對待的行為，不利于市場的開放和競爭；農(nóng)村金融改革仍然是我國整個金融體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)村金融改革明顯滯后，農(nóng)村金融產(chǎn)品單一，金融服務(wù)層次較低、金融資源流失等問題依然存在，農(nóng)村金融服務(wù)體系不健全、農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)競爭性不足、農(nóng)戶貸款難的問題仍很突出。

（2）確權(quán)頒證工作進展緩慢，工作進度不一，歷史遺留問題嚴重。雖然目前確權(quán)工作取得了一定的進展，但由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，利益糾葛多、確權(quán)費用高、工作量大、確權(quán)精確度有待提高等原因，確權(quán)頒證工作實際遠未完成；同時歷史遺留問題很嚴重，例如很多林權(quán)交易項目，承包期限長達70年，按照當年的計費標準，不利于產(chǎn)權(quán)項目的增值，更不利于項目的有效開發(fā)，部門項目因停止經(jīng)營造成長期無法有效開發(fā)和利用。

（3）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的建立缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和指導，缺乏農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中介服務(wù)機構(gòu)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息化建設(shè)滯后。根據(jù)2014年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2014〕71號），機構(gòu)功能定位：要發(fā)揮信息傳遞、價格發(fā)現(xiàn)、交易中介的基本功能，又要注意發(fā)揮貼近“三農(nóng)”，為農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等主體流轉(zhuǎn)交易產(chǎn)權(quán)提供便利和制度保障的特殊功能。目前，江山市負責農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易的機構(gòu)為江山市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心，主要負責農(nóng)村集體性產(chǎn)權(quán)項目的交易，其交易功能并沒有覆蓋所有農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)項目類型，行政性色彩過于濃厚，市場性質(zhì)界定不清晰，平臺運行定位不明確，服務(wù)設(shè)施及人員都不完備，沒有真正發(fā)揮信息交互平臺和專業(yè)服務(wù)市場的作用；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)缺乏相應(yīng)的評估機構(gòu)和機制，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)項目尤其是私有性產(chǎn)權(quán)項目的評估準確性差、可信度低、市場活力沒有得到充分激發(fā)；信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)緩慢，信息發(fā)布的滯后性和不對等性嚴重，網(wǎng)絡(luò)平臺空間狹小，導致交易信息發(fā)布范圍停留在縣級市范圍，而且單一的網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布渠道導致很多網(wǎng)外群體無法獲得和查閱信息。

1.2 江山市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易現(xiàn)狀

1.2.1 農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易體制建設(shè)成果

（1）農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易管理機構(gòu)建設(shè)。中共江山市委辦公室、江山市人民政府辦公室根據(jù)國辦發(fā)〔2014〕71號文件的要求，于2015年頒發(fā)了《江山市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法（試行）的通知》（市委辦〔2015〕185號）文件，對全市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易的項目種類、類別，機構(gòu)建設(shè)、交易方式和程序等作出了詳細規(guī)定；2015年底成立了江山市綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理委員會，負責協(xié)調(diào)、解決農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易過程中產(chǎn)生的重大問題。下設(shè)辦公室，負責農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的日常組織協(xié)調(diào)、材料審核、監(jiān)督管理工作。

（2）農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易職能分工。農(nóng)辦、監(jiān)管辦、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土、住建、規(guī)劃、科技、金融等相關(guān)部門依照職責分工，負責貫徹國家、省、衢州市和江山市法規(guī)政策，制定本部門管理項目的審批（核準）制度、交易規(guī)則，審核本部門管理項目涉及的交易材料，進行產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)變更、頒發(fā)證件證書，促進項目進場交易，協(xié)助管委會辦公室處理有關(guān)投訴、舉報和糾紛，完成管委會交辦的其它工作。

（3）農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)建設(shè)。管委會下設(shè)江山市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，交易中心設(shè)在市公共資源交易中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，與公共資源交易中心合署辦公；村設(shè)立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)窗口。

（4）農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易功能設(shè)計。市交易中心負責提供交易場所設(shè)備設(shè)施、編制交易文件、報送交易文件備案、發(fā)布交易信息、受理交易報名；核驗進場交易各方主體資格、組織項目交易；審核中介機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)報送的交易文件；維持交易秩序；受理和處理質(zhì)疑事項；提供交易鑒證；指導全市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)；負責本中心交易項目的統(tǒng)計、分析、反饋工作；完成管委會交辦的其它工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易中心負責本中心組織交易項目的交易文件編制、報送交易文件審核、上報和發(fā)布交易信息、接受業(yè)務(wù)咨詢、受理報名、核驗進場交易各方主體資格、組織項目交易、維持交易秩序、受理和處理質(zhì)疑事項、提供交易鑒證，負責本中心交易項目的統(tǒng)計上報等服務(wù)工作；項目專業(yè)性強、情況復(fù)雜或者特別重大的，市交易中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易中心不具備組織交易能力的，可以采用招標、采購、直接委托等方式選擇中介機構(gòu)組織交易；市交易中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易中心應(yīng)當加強信息化建設(shè)，逐步推進網(wǎng)上交易。

（5）農(nóng)村私有產(chǎn)權(quán)項目交易設(shè)定。農(nóng)戶個人產(chǎn)權(quán)（包括多個農(nóng)戶個人產(chǎn)權(quán)）交易項目，由產(chǎn)權(quán)人自行決定是否進入交易中心交易和自行選擇市交易中心或鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易中心交易。

1.2.2 農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易體制建設(shè)存在的問題和困境

（1）缺乏基層組織支持。盡管農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體制得到了健全，但面對將來龐大的農(nóng)村市場可以說是捉襟見肘。這是全國目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易面臨的共性問題，問題主要在于沒有打通鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民參與之間的橋梁，也就是所謂的“服務(wù)下不去”。沒有體系制度，沒有辦公平臺，沒有專業(yè)團隊，沒有專項資金，沒有交易場地，這些都成為服務(wù)下不去的關(guān)鍵所在。

（2）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易不到位、不規(guī)范。在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟體制下，產(chǎn)權(quán)不明晰、產(chǎn)權(quán)混合交叉現(xiàn)象比較嚴重；農(nóng)民對于中央關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的政策和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易工作了解不多，意識不強；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別交易程序、信息發(fā)布格式存在不規(guī)范現(xiàn)象；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別缺少專業(yè)從事產(chǎn)權(quán)交易工作人員或者工作人員不穩(wěn)定。

2 推進農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易政務(wù)公開標準化和規(guī)范化建設(shè)的意義

2.1 有利于農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易體制的完善和發(fā)展

政務(wù)公開不是一個結(jié)果，而是一個連續(xù)的過程。從信息的產(chǎn)生到發(fā)布，涉及到信息的發(fā)布主體、發(fā)布內(nèi)容、發(fā)布依據(jù)、發(fā)布時限、發(fā)布范圍、持續(xù)時間等，整個政務(wù)公開的過程牽涉到項目的立項、交易、合同簽訂、投訴反饋，這就要求一整套設(shè)計科學合理的體制和制度予以配套。因此，政務(wù)公開“兩化”建設(shè)有利于推動交易體制的完善和發(fā)展。

2.2 有利于推進農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場的培育和建設(shè)

一個良好的市場需要一套規(guī)范科學的交易規(guī)則和競價機制。公開、公平、公正、誠實信用是交易的四大原則，堅持這四大原則的前提就是要信息公開化，因此政務(wù)公開（主要是交易信息公開）是保障農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場陽光化的關(guān)鍵所在，政務(wù)公開“兩化”建設(shè)有利于農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場的培育和建設(shè)。

2.3 有利于加快農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系的建設(shè)

農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易是農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的重要一環(huán)，整個體系涉及到評估、交易、金融運作、管理運行等方面，沒有良好的交易保障，其他環(huán)節(jié)無法有效開展，因此政務(wù)公開“兩化”建設(shè)有利于加快農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系的建設(shè)。

2.4 有利于推進基層政務(wù)公開標準化和規(guī)范化建設(shè)

農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易是政府履行社會服務(wù)管理職能的重要體現(xiàn)。其政務(wù)公開“兩化”建設(shè)形成樣本，其他領(lǐng)域可以參照進行推進，因此政務(wù)公開“兩化”建設(shè)有利于推進基層政務(wù)公開標準化和規(guī)范化建設(shè)。

3 推進農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易政務(wù)公開規(guī)范化和標準化建設(shè)的工作建議

3.1 厘清事項清單，形成規(guī)范文本

按照“應(yīng)公開，盡公開”的原則，對農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易政務(wù)公開事項進行梳理，明確信息公開（包括主動公開、依申請公開、不公開）流程；實行標準化規(guī)范化建設(shè)，對交易資料、交易場所、交易信息、交易環(huán)節(jié)、交易程序等制定嚴格標準，在此基礎(chǔ)上形成可操作、可復(fù)制的規(guī)范文本。

3.2 加強體制建設(shè)，規(guī)范交易制度

繼續(xù)加強交易體制建設(shè)，尤其是加強村級農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)窗口建設(shè)，建立和完善相關(guān)交易制度、管理制度、監(jiān)督制度、反饋制度；加強法律服務(wù)和法律風險防范建設(shè)；加強項目評估和項目評議，形成一整套設(shè)計科學、運行良好的制度。

3.3 強化人員配置，打造專業(yè)隊伍

加強宣傳教育，提高產(chǎn)權(quán)交易意識；加強經(jīng)費支撐，改善辦公設(shè)施及辦公環(huán)境；建立專業(yè)服務(wù)隊伍，提高工作效率和服務(wù)水平。

3.4 推進信息化建設(shè)，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)同步對接

整合和拓寬公共資源交易平臺，建立一鍵推送，多網(wǎng)發(fā)布的格局；完善和優(yōu)化信息發(fā)布流程，健全工作機制，實現(xiàn)信息發(fā)布有序銜接。