信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)與界限

陳新民

摘要：最高人民法院公布第一批行政審判十大案例中，有一件涉及到信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)問題——鄭州市中原區(qū)豫星調(diào)味品廠訴鄭州市人民政府行政處理決定案（簡稱本案）。由于信賴?yán)姹Ｗo(hù)關(guān)涉到建立誠信政府、加強(qiáng)人民對執(zhí)法公權(quán)力的信心，有無比重要的價(jià)值，甚且關(guān)涉到法律秩序的安定，因此在現(xiàn)代憲法學(xué)上，恒將此原則視為“法治國家理念的核心”。本文將以本案作為討論信賴?yán)姹Ｗo(hù)與界限的例子，以呈現(xiàn)此可稱為行政法學(xué)與行政程序法中最困難、也是由純學(xué)理所匯集而成的理念之概貌。

關(guān)鍵詞：信賴?yán)?保護(hù) 界限

一、判決內(nèi)容

最高人民法院公布的第一批行政審判十大案例中，有一件涉及到信賴?yán)姹Ｗo(hù)的問題——鄭州市中原區(qū)豫星調(diào)味品廠訴鄭州市人民政府行政處理決定案（簡稱本案）。由于信賴?yán)姹Ｗo(hù)關(guān)涉到建立誠信政府、加強(qiáng)人民對執(zhí)法公權(quán)力的信心，有無比重要的價(jià)值，甚且關(guān)涉到法律秩序的安定，因此在現(xiàn)代的憲法學(xué)上，恒將此原則視為“法治國家理念的核心”。這一個(gè)原則是典型的不見諸于任何法規(guī)的規(guī)定在前，而是透過公法學(xué)理的專研后，廣泛形成司法審查的原則，且提升為法治國家的基本原則后，才成為拘束立法權(quán)、司法權(quán)、甚至立法權(quán)的指導(dǎo)原則之一。

鑒于行政權(quán)力是所有國家公權(quán)力使用最為頻繁、也最容易濫權(quán)的為避免行政公權(quán)力出爾反爾、讓民眾相信公權(quán)力行為的信心可能頓時(shí)滅失，信賴?yán)姹Ｗo(hù)在二次大戰(zhàn)以后，已經(jīng)提升其重要性，與行政裁量及具體行政行為一起，成為行政法學(xué)的一個(gè)重要制度。

本文將以本案作為討論信賴?yán)姹Ｗo(hù)與界限的例子，以呈現(xiàn)此可稱為行政法學(xué)與行政程序法中最困難、也是由純學(xué)理所匯集而成的理念之概貌。

（一）基本案情

1995年11月，鄭州市中原區(qū)豫星調(diào)味品廠（以下簡稱豫星調(diào)味品廠，個(gè)體工商戶）與閆垌村三組以該廠系村辦企業(yè)名義向主管部門提交《關(guān)于違章用地的檢查及補(bǔ)辦征地手續(xù)的申請》。鄭州市土地管理局同意補(bǔ)辦并下達(dá)批復(fù)，該廠其后所提交的相關(guān)申請表中經(jīng)濟(jì)性質(zhì)欄填寫了“個(gè)體”。

1996年12月，鄭州市政府給該廠頒發(fā)國有土地使用證，載明土地性質(zhì)為劃撥，面積12612.7平方米。后該廠于2005年以征地補(bǔ)償安置費(fèi)名義給閆垌村三組匯款33萬余元被拒。2006年12月，鄭州市政府針對閆垌村三組的撤證申請作出注銷上述國有土地使用證的決定（以下簡稱4號決定），理由是該廠與閆垌村三組采取欺騙手段，未如實(shí)登記。該廠進(jìn)而向省政府申請復(fù)議未果，遂提起本案訴訟，請求法院撤銷4號決定。涉案土地現(xiàn)已被用于房地產(chǎn)開發(fā)。

（二）裁判結(jié)果

鄭州市中級人民法院一審認(rèn)為，豫星調(diào)味品廠當(dāng)時(shí)不屬于可補(bǔ)辦用地手續(xù)的范圍，鄭州市政府作出被訴注銷決定符合《河南省實(shí)施（土地管理法）辦法》相關(guān)規(guī)定，遂判決維持4號決定。豫星調(diào)味品廠上訴后，河南省高級人民法院在二審及其后的兩次再審中，均以基本相同的理由分別作出駁回上訴、維持原判和維持二審判決、維持初次再審判決的處理結(jié)果。

最高人民法院提審后認(rèn)為，豫星調(diào)味品廠在工商機(jī)關(guān)登記的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)為個(gè)體工商戶，從當(dāng)時(shí)有關(guān)文件看，該廠不屬于“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，客觀上不具備補(bǔ)辦違法占地用地手續(xù)的資格。但是，被訴4號決定將錯(cuò)誤登記和頒證完全歸因于該廠和閆垌村三組采取“欺騙手段”，而當(dāng)時(shí)有關(guān)申請表中曾將經(jīng)濟(jì)性質(zhì)填寫為“個(gè)體”。雖然存在表述前后不一，但尚不構(gòu)成對真實(shí)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的刻意隱瞞，故4號決定認(rèn)定采取欺騙手段的證據(jù)并不充分。而對于行政機(jī)關(guān)審查不嚴(yán)問題隱而不提，事實(shí)認(rèn)定有誤。同時(shí)，4號決定剝奪了豫星調(diào)味品廠繼續(xù)使用涉案土地的權(quán)利，對其重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益產(chǎn)生不利影響，鄭州市政府既未事前告知該廠，亦未給予其陳述和申辯的機(jī)會(huì)，所做的針對法定代表人的調(diào)查筆錄既未告知調(diào)查目的，也未告知可能因涉嫌欺騙未如實(shí)登記、行政機(jī)關(guān)擬注銷涉案土地使用證等情況，不足以使該廠在4號決定作出前進(jìn)行充分的、有針對性的陳述和申辯，程序明顯不當(dāng)。此外，4號決定未充分考慮涉案土地在政府收取出讓金之后用于房地產(chǎn)開發(fā)等因素，一注了之，客觀上不利于豫星調(diào)味品廠主張信賴?yán)姹Ｗo(hù)（如需查清是否存在發(fā)證到注銷期間合理投入），遂于2016年判決撤銷一、二審及兩次再審判決，確認(rèn)鄭州市政府作出的被訴4號決定違法。

（三）典型意義

本案典型意義在于，加強(qiáng)對各類非公有制經(jīng)濟(jì)市場主體的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，是當(dāng)前人民法院的一項(xiàng)迫切任務(wù)，行政審判在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政方面意義重大。本案中，鄭州市政府針對其十年前的錯(cuò)誤頒證行為，僅以申請人采取“欺騙手段”為由一注了之，沒有考慮當(dāng)事人曾在申請表中據(jù)實(shí)填寫“個(gè)體”而行政機(jī)關(guān)未盡到審慎審查義務(wù)，亦未核實(shí)當(dāng)事人多年來對行政機(jī)關(guān)的信賴?yán)?、房地產(chǎn)開發(fā)因素以及注銷程序的規(guī)范性、正當(dāng)性，被最高人民法院指出事實(shí)認(rèn)定有誤，程序明顯不當(dāng)。最高人民法院同時(shí)指出，對于信賴?yán)婕叭绾螐浹a(bǔ)問題，可由鄭州市政府在判后組織調(diào)查并作相應(yīng)處理。本案的終審判決糾正了下級法院前后作出的四次判決，對于保障非公有制經(jīng)濟(jì)主體的實(shí)體權(quán)益、彰顯正當(dāng)程序價(jià)值和體現(xiàn)司法權(quán)威性，具有重要的審判監(jiān)督價(jià)值。

二、本案判決之評析

（一）本案值得贊許之處

本案基于保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的立場，對于行政機(jī)關(guān)過往作出的違法頒證行為，不允許動(dòng)輒主張?jiān)嫒〉脟型恋厥褂米C乃是使用欺騙手段，從而不值得予以保護(hù)，乃是強(qiáng)調(diào)信賴?yán)姹Ｗo(hù)的一個(gè)典型案例。行政機(jī)關(guān)作出違法的行政行為，原機(jī)關(guān)或其上級機(jī)關(guān)，本應(yīng)本著“有錯(cuò)必糾”的精神，一旦發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤，應(yīng)立即予以糾正，這也是第一批十大行政審判經(jīng)典案例中的“居泰安物業(yè)管理有限公司訴上海市工商行政管理局黃浦分局無主財(cái)產(chǎn)上繳財(cái)政案”（第三案例）中最高人民法院認(rèn)為該案的“典型意義”——法治政府要求行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)時(shí)必須勇于負(fù)責(zé)與擔(dān)當(dāng)，雖然行為當(dāng)時(shí)主管機(jī)關(guān)確實(shí)無法發(fā)現(xiàn)真相，在依職權(quán)判斷而為行政行為后，不管是原決定機(jī)關(guān)或者是其上級機(jī)關(guān)，在發(fā)現(xiàn)有事實(shí)足以懷疑原行政行為的合法性時(shí)，即有義務(wù)加以改正。

同時(shí)，本號判決強(qiáng)調(diào)“利益衡量”問題，以及“正當(dāng)法律程序”的重要性。在前者，最高人民法院認(rèn)為被訴行為剝奪了原告的土地使用權(quán)利，造成重大的不利，卻沒有給予適當(dāng)?shù)淖捎?，包括事前未告知將有不利的行政行為，在過程中也未給予充分的申辯與陳述機(jī)會(huì)，以及登載不實(shí)會(huì)有不利的法律后果……，前者也可劃歸在“比例原則”（合理性原則）范圍之內(nèi)，包括是否滿足最少侵犯的必要性原則，以及是否能使公益的增進(jìn)超過原告人所損失的私益（所謂“利益衡量原則”）（Interessenabwagung）;后者則是涉及到“正當(dāng)法律程序”（due process nflaw），這是要求“程序正義”（verfahrengerechtigkeit），也是行政透明化不可或缺的一環(huán)。最高人民法院對此也給予了高度的重視，例如同樣在第一批公布的十大行政審判典型案例中的第一案（林建國訴濟(jì)南市住房保障和房產(chǎn)管理局房屋行政管理案），便是本著尊重行政程序的精神，而行使行政調(diào)解權(quán)之例子。

這些行政程序的應(yīng)循步驟，本系行政程序法應(yīng)規(guī)范的內(nèi)容，但在未制定此類法律前，歐美先進(jìn)國家則是先透過學(xué)術(shù)界的探討獲得共識后，才會(huì)提到立法者的議事桌上。德國、日本以及我國臺灣地區(qū)莫不如此。如今我國也循此途徑，由實(shí)務(wù)界最權(quán)威的最高人民法院強(qiáng)調(diào)與樹立此原則，相信會(huì)給日后制定行政程序法掃除最困難的障礙——關(guān)于信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，這是整個(gè)行政程序法最具學(xué)理與困難的一部分，如同古人所謂“庖丁解?！?，盤根錯(cuò)節(jié)既破，遂可迎刃而解。

此外，既然最高人民法院反對行政機(jī)關(guān)濫行指摘原告使用詐欺手段的理由是“相關(guān)證件登載不清”，在此情形下剝奪原告享受信賴保護(hù)之利益，有行政濫權(quán)之虞。這便涉及到行政法學(xué)對于信賴?yán)姹Ｗo(hù)的“界限問題”，值得進(jìn)一步探究。

（二）信賴?yán)姹Ｗo(hù)的要件與界限

1.應(yīng)區(qū)分無效的行政行為或有瑕疵的行政行為

基于依法行政的原則，違法的行政行為，本不應(yīng)獲得法律的保障，以免侵犯“法律優(yōu)越原則”，這也是德國行政法學(xué)創(chuàng)始人奧圖·麥耶教授所主張依法行政必須服膺三個(gè)子原則的最重要一個(gè)（另外兩個(gè)子原則為“法律具有創(chuàng)造與拘束個(gè)人權(quán)利與義務(wù)的能力”，以及“法律保留原則”）。

為了監(jiān)控此法律優(yōu)越原則，作出原行政行為之機(jī)關(guān)，以及對其有指揮監(jiān)督權(quán)之上級機(jī)關(guān)，皆應(yīng)隨時(shí)改正此錯(cuò)誤。這又可分此違法的行為，是否一開始就構(gòu)成了無效的行為，倘答案是肯定者，則這種行為自始無效，根本不產(chǎn)生法律效力，行政行為的相對人，自然不受其拘束，也無權(quán)利的喪失可言。但為了明確表明這個(gè)行政行為的無效，行政程序法除了賦予行政機(jī)關(guān)依職權(quán)認(rèn)定其為無效外，行政相對人也可以訴請法院，確認(rèn)行政行為無效。

如果此行政行為并非無效，易言之盡管是違法，但在未撤銷或撤回前，是繼續(xù)有法律效力的，這屬于“有瑕疵”的行政行為，就會(huì)涉及到信賴?yán)姹Ｗo(hù)的問題。

因此，在討論信賴?yán)娴母拍钪?，先要排除所謂無效行政行為的可能性。然而如何確定行政行為違法，無效呢？在德國制定的《聯(lián)邦行政程序法》（1976年）中明確規(guī)范無效行政行為的要件之前，經(jīng)過了半個(gè)世紀(jì)學(xué)說的討論，而后形成立法的共識。大致上，分為三種學(xué)說：

第一種理論：嚴(yán)重說（Schweretheorie），即行政處分的違法程度極為嚴(yán)重，以致于不能承認(rèn)其為合法有效之處分。至于嚴(yán)重程度，須以各個(gè)行政處分之情形及所涉及法規(guī)之不同，而作個(gè)案判斷。

第二種理論：顯著說（Evidenztheorie），又分為內(nèi)在違法顯著及外觀違法顯著說。前者探求違法的實(shí)質(zhì)面、整體面顯著違法，而后者只要在外觀上有顯著瑕疵，任何人皆可發(fā)現(xiàn)。

第三種理論：混合說（Mischtheorie），這是在個(gè)案實(shí)際的判斷時(shí)，可以兼采這兩種見解，即“外觀顯著重大瑕疵”理論。例如德國《聯(lián)邦行政程序法》第44條第2款規(guī)定有六種情形為無效：（1）不能由書面行政處分中得知處分機(jī)關(guān)者;（2）應(yīng)以證書方式作成而未給予證書者;（3）未經(jīng)授權(quán)而違背專屬管轄之規(guī)定或缺乏事務(wù)權(quán)限者;（4）內(nèi)容對于任何人均屬不能實(shí)現(xiàn)者;（5）所要求或許可之行為構(gòu)成犯罪或其他可罰行為者;（6）內(nèi)容違背公共秩序善良風(fēng)俗者。

2.瑕疵的行政行為

這是指行政行為在外觀上并無明顯且重大瑕疵，但卻是實(shí)質(zhì)上的違反法令。又可以分為可以撤回的違法行為以及可撤銷的違法行為。所謂可撤回的行為是指當(dāng)初為行政行為時(shí)乃合法，而事后法令變更（或是情勢變更，而有重大的公共利益需要時(shí)），不應(yīng)再維持其合法效力，例如《行政許可法》第8條的規(guī)定。

至于可撤銷的違法行為，指行政行為當(dāng)時(shí)已違法，事后發(fā)現(xiàn)，欲求補(bǔ)正，才撤銷其效力，例如《行政許可法》第69條第1款的規(guī)定

就這種行為時(shí)的合法性與否，依照德國行政法學(xué)的見解，可以區(qū)分為：撤回權(quán)的效力是“事后效力”，承認(rèn)過去皆有效力;而撤銷權(quán)原則上應(yīng)當(dāng)是“自始撤銷”，但如果這種徹底改變過去以來的法律關(guān)系，變動(dòng)太大，以至于影響公共利益或?qū)Ξ?dāng)事人的權(quán)利影響太大時(shí)，也可許可行政機(jī)關(guān)不必硬性地產(chǎn)生涉及無效的效力，而改為事后生效。由此可見，行政機(jī)關(guān)掌控了現(xiàn)存法律秩序的存廢，以及有無溯及效力的裁量權(quán)力。

然而，我國《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，似乎都沒有作此區(qū)別，皆以事后失效為主。例如撤回（第8條）、撤銷（第69條），都可以利用許可“注銷”的方式為之（第70條），可見都未提及溯及失效的可能性。

行政機(jī)關(guān)的更正權(quán)力既然嚴(yán)重影響了法律的安定性，為防止其弊，行政法學(xué)上產(chǎn)生了一些重要的因應(yīng)原則：

第一，應(yīng)該區(qū)分是授益或侵益之行政行為。如果這是不法給予民眾利益時(shí)，那么會(huì)涉及到信賴?yán)姹Ｗo(hù)的問題;反之此違法的行政行為是給民眾帶來不利益（負(fù)擔(dān)），則“知過能改，善莫大焉”。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)有義務(wù)隨時(shí)改正，并且應(yīng)給予民眾合法的補(bǔ)償與賠償。

第二，既然撤銷會(huì)產(chǎn)生溯及的效力，在行政法學(xué)尚未發(fā)達(dá)到能夠區(qū)分撤回與撤銷權(quán)的階段，例如臺灣地區(qū)在實(shí)施“行政程序法”之前，行政機(jī)關(guān)與行政訴訟，經(jīng)常使用撤銷權(quán)來取代撤回權(quán)，換言之，不去區(qū)分行為時(shí)是否合法，一律以后來行政機(jī)關(guān)的新行為來否認(rèn)過去行為的合法性;另外也對撤銷權(quán)不認(rèn)為具有溯及效力，而認(rèn)為只是“事后效力”。如此一來，對行使撤銷權(quán)后的法律問題雖然較為簡便與單純，但不免犧牲了行政法學(xué)發(fā)展過程所獲得的精確性分析結(jié)論，也會(huì)混亂了信賴?yán)姹Ｕ系姆ɡ砑軜?gòu)。

就以本案而言，最高人民法院認(rèn)為原告并非村辦企業(yè)，自始并無申請辦理征地的資格，但主管機(jī)關(guān)卻不察，而給予以“違法的征地申請”，這是屬于違法授益的具體行政行為。因此討論其是否享有信賴?yán)娴谋Ｕ腺Y格，就要比合法具體行政行為的信賴?yán)?，范圍與密度要來得小，也才會(huì)涉及到法學(xué)上所稱：有無排除信賴保護(hù)的要件。

因此討論本案，必須以原告的利益損失，是否基于當(dāng)初合法的具體行政行為，或不合法的具體行為，作為探討的前提要件。這是學(xué)理上的當(dāng)然結(jié)果，不過在本案的判決理由上，似乎并未開章明義地加以闡明，似乎未能妥善連接行政法的法理。

3.信賴?yán)娴谋Ｕ蠗l件及界限

（1）信賴?yán)姹Ｗo(hù)的“雙重保障功能”

既然對民眾已給予授益的瑕疵行政行為之原因，有事后瑕疵（可撤回），以及自始瑕疵（可撤銷）兩種，對民眾的信賴感而言，前者自然應(yīng)當(dāng)給予更高度的保障;反之，在后者，保障密度應(yīng)降低。

在此涉及到信賴?yán)娴摹半p重保障功能”（Doppelschutzwirkung）。

第一重的保障功能，乃是“維持現(xiàn)狀”，也稱為“現(xiàn)狀保護(hù)”（zustandsschutz），這是指一旦民眾信賴主管機(jī)關(guān)所作出的行政行為，除非具有高度的公共利益，否則不能夠行使撤回或撤銷權(quán)，這是信賴?yán)婵梢园l(fā)揮保障民眾“既得利益”的權(quán)利，不僅是合法的具體行政行為，甚至在不合法的具體行政行為，都皆可享受之。

此第一重的保障功能，在合法授予利益的具體行為的撤回方面，保障力度尤為強(qiáng)烈，必須在嚴(yán)格的要件下，方可為之，包括一定的理由（例如法律許可或是公共利益的急迫需要），或有一定嚴(yán)格的事件限制（例如在產(chǎn)生撤回原因兩年為之）。

至于在違法利益的具體行政行為的撤銷方面，就要透過“利益衡量”的考慮。

按理說，民眾不能要求法律保障其不合法之利益，有權(quán)機(jī)關(guān)自得隨時(shí)撤銷。然而，若是民眾已經(jīng)信賴此違法行政行為，進(jìn)而形成新的法律關(guān)系及秩序時(shí)，驟予撤銷，亦恐失其公允。故對授益性之違法行政行為，應(yīng)該是在衡量基于極重大之公益考慮，以及民眾因信賴該處分而產(chǎn)生值得保護(hù)之“信賴?yán)妗钡闹匾孕∮谟S護(hù)之公益時(shí)，方才可以許可行政機(jī)關(guān)行使撤銷權(quán)。這就是所謂的“利益衡量原則”。

如比較其許可性，顯然在利益的衡量上，主管機(jī)關(guān)受到的限制，雖然不若撤回權(quán)的許可來得限制得多，但同樣的訴諸“公共利益”的維護(hù)，在行使撤回權(quán)方面，乃在只限于“積極防止危害”為許可條件;反之，在撤回權(quán)行使方面，只要認(rèn)為撤銷不至于造成公益的損害或給予相對人過度的侵害，而違反利益衡量者，方可為之。因此主管機(jī)關(guān)就必須衡量利弊，這是行政機(jī)關(guān)對于信賴保護(hù)所受到的限制。

其次，在第二重的保障功能，是具體行為的當(dāng)事人，喪失了具體之權(quán)利現(xiàn)狀的保障后，乃類似公用征收的法理，形成民眾對公共利益的犧牲（為公共利益而喪失掌握土地與不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)之權(quán)利），而后國家應(yīng)當(dāng)給予一個(gè)公正的損失補(bǔ)償。這也是將信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，視同憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的公共利益一樣，民眾犧牲了信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，而產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)利益，應(yīng)當(dāng)給予公正的補(bǔ)償?；谕瑯拥姆ɡ?，行政機(jī)關(guān)負(fù)有給予補(bǔ)償之義務(wù)（德國《聯(lián)邦程序法》第49條第5款的規(guī)定;臺灣地區(qū)“行政程序法”第120條及第126條）。

上述這種許可行政機(jī)關(guān)行使改變過去行政行為所產(chǎn)生的法律關(guān)系，必須在公共利益的增進(jìn)、以及平衡相對人的財(cái)產(chǎn)及權(quán)利損失，并給予公正的補(bǔ)償后方得許可的原則，都可以算是最高人民法院在本案判決的“典型意義”中所宣示的“利益衡量原則”。

（2）排除信賴?yán)姹Ｕ系囊?/p>

在此，就必須討論到前述法定排除信賴?yán)姹Ｕ系囊^違法授益具體行政行為的信賴?yán)姹Ｗo(hù)之界限問題。依《行政許可法》第69條第4款之規(guī)定，如果行政許可乃是以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得者，應(yīng)予撤銷，且所得利益毋庸保障。

此即“信賴?yán)娴呐懦龡l款”。這三個(gè)條件（前兩個(gè)為例示性規(guī)定，第三者為概括規(guī)定），都和德國行政法的相關(guān)規(guī)定，大致相仿。不過就本案案情而言，德國的相關(guān)規(guī)定可能更貼切案情需要。依德國《聯(lián)邦行政程序法》第48條有下列三種信賴?yán)姹Ｗo(hù)的排除規(guī)定：①以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機(jī)關(guān)作成處分者;②對重要事項(xiàng)提供不正確數(shù)據(jù)或?yàn)椴煌耆愂?，致使行政機(jī)關(guān)依此資料或陳述而作成行政處分者;③該違法處分之違法性，民眾非明知或非因重大過失而不知者。

這三個(gè)不值得信賴?yán)姹Ｗo(hù)的要件中，依德國行政法的學(xué)理，都和該瑕疵的具體行政行為的作成有直接的因果關(guān)系方可。在此基礎(chǔ)上，此瑕疵行政行為的作成，可以歸責(zé)于行政行為的相對人（雖然可能透過第三人來影響行政機(jī)關(guān)作出此違法的具體行政行為）。這也是行政機(jī)關(guān)施與民眾任何不利益的公權(quán)力行為，例如行政處罰，必須基于“有責(zé)性”原則（例如第3個(gè)要點(diǎn)，已經(jīng)將故意或過失的原則納人，即可滿足此有責(zé)性之原則），方得為之。這已經(jīng)是由刑法原則，上升至行政法原則，甚至稱為憲法原則的一個(gè)典型例子，也是表明許多憲法與公法的原則，會(huì)經(jīng)由“跨法域”——且多半由刑法原則，跨人行政法，而登堂人室，成為憲法位階的原則。

這種有責(zé)性的要件似乎都表現(xiàn)在《行政許可法》第69條第4款的三種要件的內(nèi)容之中。

既然“有責(zé)性”原則是排除違法授益行政行為相對人享受信賴?yán)姹Ｗo(hù)的一個(gè)要件，因此此條件必須民眾有“明知”或有重大過失而不知違法處分之違法性，才免除行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)償義務(wù)。故必須由行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任，證明民眾的“明知違法性”或“重大過失而不知違法性”。行政機(jī)關(guān)舉證能力及負(fù)擔(dān)，將是一大考驗(yàn)。

如前所述，行政機(jī)關(guān)要主張相對人不值得享受信賴?yán)姹Ｗo(hù)，必須證明其已滿足“有責(zé)性”原則。這在上述三種排除要件中，第1項(xiàng)的詐欺等行為，本身即具備了不法性，也都是故意行為，豈有“過失詐欺”或“過失脅迫與賄賂”之可能？應(yīng)否認(rèn)其具有值得保護(hù)的價(jià)值，憲法學(xué)上并無疑義。不過，此一項(xiàng)條件，因?yàn)檫@些都是“促成犯”（Erwirken），乃促成一定明確的目標(biāo)指向的行為，如果非基于明確，要誤導(dǎo)行政機(jī)關(guān)作出此違法行政行為之決定者，不屬于此要件。此三個(gè)條件都是“影響作成決定者之意志”，易言之，是以不正當(dāng)手段影響行政機(jī)關(guān)作出決定。就以影響到行政機(jī)關(guān)的意志之途徑而言，至于是詐欺或脅迫等行為，則不一定需以刑法的構(gòu)成要件而論，即使相對人乃是扮演幫助犯或教唆犯的角色，而讓行政機(jī)關(guān)作出錯(cuò)誤的決定時(shí)，依德國聯(lián)邦法院1985年的案例，仍可滿足此項(xiàng)要件。

其次雖然此3款要件在不當(dāng)影響主管機(jī)關(guān)的作成意志，但結(jié)果卻是合法的行政決定時(shí)，則主管機(jī)關(guān)并不能以“企圖不當(dāng)影響行政機(jī)關(guān)的作成意志”為由，而祭出此排除信賴?yán)娴臈l款?？梢姷米罱K的具體行政行為是否合法，才是涉及到可否排除信賴?yán)娴年P(guān)鍵要素?？梢姷么?款似乎極為嚴(yán)格，也充滿了道德可譴責(zé)性的排除要件，在德國，實(shí)務(wù)上還是會(huì)產(chǎn)生若干原則與例外，值得我們參考。

至于第2項(xiàng)的資料填具不全，這也是本案原行政決定機(jī)關(guān)所堅(jiān)持之點(diǎn)（雖然《行政許可法》并未如德國《聯(lián)邦行政程序法》般對排除信賴?yán)娴囊?，有特別強(qiáng)調(diào)在實(shí)務(wù)中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)的有意填具不實(shí)資料以獲得具體行政行為的案例，作為規(guī)范的要件之一，而是籠統(tǒng)地劃歸在“欺騙”的范圍，雖然解釋上可通，但不如德國的規(guī)定來得明確與針對性）。然而，在今日公文泛濫的時(shí)代，為講求具體行政行為的明確性，“證書主義”大行其道，舉凡幾乎所有的行政行為，由申請、答辯到作成具體行為，都會(huì)通過大量的文書與信息登載為必要。如果動(dòng)輒以登載不實(shí)，并指摘其“欺騙”，而論定整個(gè)行為為違法而不值得信賴保護(hù)，豈非“以小疵害大義”？因此，即連法律效果最嚴(yán)格的無效行政行為，法律還許可萬一只有部分為無效，還可讓其他部分繼續(xù)有效，而不至于造成全部無效的后果（德國《聯(lián)邦行政程序法》第44條第4款，臺灣地區(qū)“行政程序法”第112條），以維持法律秩序的安定性?？梢姷靡徊糠中姓袨榈蔫Υ茫⒉荒墚?dāng)然導(dǎo)致整個(gè)行政行為的違法與不利后果，這是“舉重以明輕”的道理。

因此民眾只要在不涉及到行政機(jī)關(guān)最終做決定所絕對必須參考的信息，有故意或重大過失而為虛偽記載或記載不明確的條件下，其他枝節(jié)式的信息，并不影響其日后應(yīng)享受的信賴?yán)姹Ｗo(hù)。

至于他人所提供不實(shí)信息，而影響行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為而造成不法結(jié)果時(shí)，能否比照第一款的情形，而排除其享受信賴?yán)娴谋Ｕ?？如采肯定說，未免與本款的構(gòu)成要件，將行為人限于相對人的意旨不符，因?yàn)樾刨嚴(yán)姹Ｕ现贫日潜Ｕ蠠o辜的行政行為相對人，故不能夠?yàn)樗瞬粚?shí)的信息而使相對人遭受“池魚之殃”。所以不得專以“不法結(jié)果論”來苛責(zé)相對人。

就此而言，最高人民法院在本案宣示被告機(jī)關(guān)僅以相對人一項(xiàng)資格登記未盡清晰為由，似乎是滿足免除信賴保護(hù)條件第2項(xiàng)的登載不實(shí)，特別是涉及到原告當(dāng)時(shí)申請征地補(bǔ)辦許可的資格，本即不符合法定要件，且是重要的信息，足以作為原決定機(jī)關(guān)許可或不準(zhǔn)原告申請的重要理由。如果原告故意或以重大過失，為此重要事項(xiàng)的登載不實(shí)，自可滿足此第2項(xiàng)的要件。

但是，主管機(jī)關(guān)的指摘，卻不是主張第2項(xiàng)，而是可以劃人第1項(xiàng)的“行使欺騙手段”。如此一來，如果是屬于第2項(xiàng)的要件，故意與重大過失皆可符合要件，但主張第1項(xiàng)的“詐欺手段”，若要成立，除非須滿足相對人的故意犯要件，不然就要以他人故意犯的條件為必要，而不能基于相對人的過失行為而為主張。這種巧妙地區(qū)分，就可以論定原告是否有排除信賴?yán)姹Ｕ系馁Y格。同時(shí)主管機(jī)關(guān)對構(gòu)成第1項(xiàng)及第2項(xiàng)的要件，都有舉證的責(zé)任。但若要證明其有第1項(xiàng)的故意要件并不容易，這也是最高法院在本案判決中認(rèn)定主管機(jī)關(guān)作出的4號決定，證據(jù)并不完備，就是與學(xué)理見解完全一致的表現(xiàn)。

其次，在滿足第2項(xiàng)的誠實(shí)申報(bào)要件方面，本號判決也認(rèn)為，對于民眾提出的資料主管機(jī)關(guān)負(fù)有“審慎調(diào)查”的義務(wù)。換言之，行政機(jī)關(guān)并非得就民眾提供的信息照單全收，而有依法行使調(diào)查事實(shí)與證據(jù)，俾可作出最符合法律規(guī)定及達(dá)成行政任務(wù)的具體行政行為，這是行政機(jī)關(guān)依法行政的當(dāng)然義務(wù)（德國《聯(lián)邦程序法》第24條以下;臺灣地區(qū)“行政程序法”第36條以下）。準(zhǔn)此，一方面，本于民眾負(fù)有協(xié)力的義務(wù)。民眾負(fù)有誠實(shí)提出真實(shí)資料給行政機(jī)關(guān)作出正確與合法行政行為的義務(wù)，然而，此并非表明主管機(jī)關(guān)完全處于被動(dòng)、沒有及時(shí)與事后審查相關(guān)數(shù)據(jù)資料、澄清疑點(diǎn)，并請民眾提出更正信息之義務(wù)，這些都是屬于行政機(jī)關(guān)正確行使職權(quán)，也是誠信原則的表現(xiàn)。尤其是現(xiàn)代行政理念已經(jīng)大力推行行政指導(dǎo)制度，行政機(jī)關(guān)更應(yīng)該主動(dòng)發(fā)揮給予民眾充分信息等屬于行政指導(dǎo)之精神，避免觸法的后果。

這也是本號判決本于程序正義與正當(dāng)法律原則，要求行政機(jī)關(guān)在作出于民眾不利行政行為前，應(yīng)當(dāng)充分給予溝通的機(jī)會(huì)與信息，特別是不利的法律后果，這與德國行政法學(xué)保障民眾信賴?yán)娴木裢耆恢隆?/p>

本案的討論，也可以讓我們比較一下較為進(jìn)步的德國法例，對于排除信賴?yán)骓毦邆渲饔^要件（有責(zé)性）的討論，可提供中國在考慮如何引入主觀有責(zé)性條件下，是否仍有例外情形可主張信賴?yán)姹Ｗo(hù)的問題，例如基于重大過失而提供不實(shí)的信息，是否一概、還是必須嚴(yán)格限定在“決定給予行政行為的關(guān)鍵性信息”為限，方可納入排除其在享受信賴?yán)姹Ｗo(hù)的范圍之內(nèi)。這些都是德國法例能夠提供我們比較法上的一個(gè)思考素材。

4.行政機(jī)關(guān)的舉證義務(wù)

前已論及，要滿足這3項(xiàng)排除信賴?yán)娴囊?，乃行政機(jī)關(guān)必須負(fù)擔(dān)舉證義務(wù)。在第1項(xiàng)涉及到不當(dāng)影響主管機(jī)關(guān)作成的意志方面，相對人的故意犯雖然為原則，但亦可能是第三人的不法行為所造成，并且實(shí)際上形成不法的行政行為時(shí)，主管機(jī)關(guān)負(fù)有證明該相對人的故意行為，以及第三人的故意行為之義務(wù);而第2項(xiàng)的提供重大不實(shí)信息，也應(yīng)結(jié)合第3項(xiàng)的故意或重大過失之責(zé)任要件，而由主管機(jī)關(guān)來舉證。同時(shí)在解釋時(shí)應(yīng)采取嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，乃基于“例外解釋應(yīng)嚴(yán)格解釋”的法律解釋原則，排除權(quán)利的享有，自屬于例外解釋，故應(yīng)有嚴(yán)格的要件。

至于要否比照民事裁判的舉證原則，由有利益的一方負(fù)舉證之責(zé)？雖然行政訴訟法遠(yuǎn)比民事訴訟法的發(fā)展為遲，且不少行政訴訟法的規(guī)定都援引民事訴訟法的規(guī)定，尤其是證據(jù)法則方面，容易將行政訴訟的舉證責(zé)任準(zhǔn)用民事訴訟的規(guī)定，因此凡是主張對自己有利者，都負(fù)有舉證的責(zé)任。不過，行政機(jī)關(guān)負(fù)有履行法定職權(quán)，依職權(quán)作出裁量與判斷之權(quán)力，亦非民事訴訟當(dāng)事人只為私利爭訟，而鮮少涉及公共利益，故舉證責(zé)任的分配也不應(yīng)一體看待。

第一，行政機(jī)關(guān)的舉證義務(wù)，不必遵循刑事訴訟的嚴(yán)格證據(jù)法則;也不必完全比照民事訴訟的舉證分配，可以依不同的行政法規(guī)來針對特殊的行政事實(shí)類型，分配舉證義務(wù)。但此并不意味行政訴訟的證據(jù)法則，可以脫離由民事或刑事訴訟證據(jù)法則常年來所型塑的公正、嚴(yán)肅的內(nèi)在精神，而是必要時(shí)特別針對行政行為的特殊性，而有若干的變更，但基本上仍循一般法律的證據(jù)原則。避免行政權(quán)濫用證據(jù)法則來破壞法秩序與法治國原則。

第二，基本上行政機(jī)關(guān)對于作出的具體行政行為都有說明或舉證其合法性的義務(wù)，是遵循依法行政原則所得的義務(wù)。例如《行政訴訟法》第34條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對作出的行政行為承擔(dān)舉證的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。

不同的行政訴訟模式，有不同的舉證義務(wù)，例如撤銷之訴，原告對具體行政行為如認(rèn)有違法之理由，即有舉證之義務(wù);此依據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第6條之規(guī)定：“原告可以提供證明被訴具體行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告對被訴具體行政行為合法性的舉證責(zé)任?！庇珊蠖蔚囊?guī)定可知，即使原告認(rèn)為行政行為違法的證據(jù)不足，但被告機(jī)關(guān)仍然有證明其行政行為合法的義務(wù)，更可驗(yàn)證行政機(jī)關(guān)有前述證明自己行為合法的義務(wù)。而在給付之訴或其他形成之訴與確認(rèn)之訴中，亦有舉證之義務(wù)，證明行政機(jī)關(guān)有給付及其他應(yīng)為行為之理由，例如依據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第4條及第5條，都有類似的規(guī)定。

第三，在主張對民眾造成不利后果的決定時(shí)，例如涉及到撤銷或撤回授益具體行政行為時(shí)，這種排除條款的援引，主管機(jī)關(guān)便負(fù)有舉證的義務(wù)，來給變動(dòng)的法律秩序提供合法性的依據(jù)，而民眾對主管機(jī)關(guān)的要求，認(rèn)為可主張例外保護(hù)時(shí)，亦有舉證的義務(wù)。

這是在行政訴訟法的原則上獲得的上述結(jié)論，有待實(shí)際的立法工作來予澄清與具體化，特別是在行政訴訟法內(nèi)明白的規(guī)定。不過，現(xiàn)今各國的行政訴訟法都沒有辦法詳盡地規(guī)定。這也是因?yàn)樾姓ǖ姆秶珡V，各種行政事務(wù)有不同的特性，以及每日行政事件數(shù)量之龐大，遠(yuǎn)非行政訴訟或民事訴訟的案件可比，也因此舉證責(zé)任的分配在行政實(shí)務(wù)的運(yùn)作上，顯得特別地困難。

尤其是行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行勤務(wù)，特別在涉及到侵犯人權(quán)方面，必須獲得法律的授權(quán)，且會(huì)納入行政裁量的范圍之內(nèi)，行政機(jī)關(guān)既然享有地位的優(yōu)越，也會(huì)反應(yīng)在對其權(quán)力外表的合法性推論之上。故原則上，行政機(jī)關(guān)所作所為，只要在其權(quán)限范圍內(nèi)，以及沒有外表重大瑕疵，構(gòu)成無效情形外，都推定其合法，包括對事實(shí)的認(rèn)定在內(nèi)固。

這也是行政執(zhí)法的效率與便利性所不得不然。例如交通警察在指揮交通時(shí)發(fā)現(xiàn)有車輛闖紅燈、大聲鳴笛，而處罰之。試問能否要求該警察必須提出闖紅燈的證據(jù)（照片、人證），方得處罰？在處罰噪音方面，必須提出錄音與量音表佐證之，方得證明人民有違規(guī)之舉？倘若如此嚴(yán)格要求，恐怕交通執(zhí)法成功可能性，要十中不得其一。

但如此一來，也可能會(huì)使行政濫權(quán)的狀態(tài)形成無法控制的現(xiàn)象。不僅容易傷及民眾對行政行為的公信力，也會(huì)喪失法院的中立性。因此行政執(zhí)法，也應(yīng)講求證據(jù)。在交通處罰里，例如違規(guī)停車或超速，都已經(jīng)提升到要求主管機(jī)關(guān)舉出證據(jù)的層次，顯現(xiàn)出證據(jù)力對行政合法性的決定力。這也是依法行政水平提升的顯例。輕微的交通違規(guī)，有時(shí)很難舉證，例如違反交警的指揮手勢，不當(dāng)鳴笛等，甚至證據(jù)容易滅失等，德國法學(xué)界稱為“證據(jù)困境”（Beweisnot），如要免除主管機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)透過法律明白地規(guī)定，且在屬于“微罪輕罰”時(shí)，方可為之。同時(shí)，本于尊重國家公務(wù)員的專業(yè)判斷與中立執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)實(shí)行“舉證責(zé)任倒置”制度，在法定有“推定違法”的情形——例如違反法定不作為的義務(wù)而為行為時(shí)，卻不一定會(huì)造成危害結(jié)果為處罰要件時(shí)，即屬推定有過失，而符合可罰條件，此時(shí)人民遭到主管機(jī)關(guān)的不利公權(quán)力對待時(shí)，即有提出反證，證明行政違法的舉證義務(wù)。同時(shí)行政機(jī)關(guān)必須仔細(xì)斟酌人民的抗辯，這也是行政程序法已經(jīng)強(qiáng)調(diào)的“誠信原則”，行政機(jī)關(guān)也基于比例原則，及主權(quán)在民（為人民服務(wù)）的指導(dǎo)原則，對人民有利或不利的事項(xiàng)，都要一并注意，這也納人到行政裁量權(quán)的理論之中?，F(xiàn)在的行政裁量權(quán)，已經(jīng)不是古典行政法所強(qiáng)調(diào)的“自由裁量”，而是“符合義務(wù)的裁量”（PflichtmaBige Ernlessen），不僅要求行政機(jī)關(guān)要遵守授權(quán)裁量的目的，也要仔細(xì)斟酌對人民權(quán)利有無盡到符合比例原則、最少侵害的要求。如有違反，即可構(gòu)成裁量的濫用，這也是行政審判可以糾正裁量濫用的典型案例。

三、結(jié)論——清除制定《行政程序法》的理念障礙

由本案的事實(shí)，提到了主管機(jī)關(guān)本著“有錯(cuò)必究”的精神，對于過去沒有詳盡調(diào)查原告提出的資料內(nèi)容，而給予了有利的征地許可申請，而后再以此數(shù)據(jù)內(nèi)容中有一項(xiàng)不合法定要件為由，指摘其為詐欺手段，而撤銷原有的許可。其改正錯(cuò)誤之執(zhí)法態(tài)度固然可嘉，但其援引的理由（詐欺手段與不實(shí)登錄），雖然乍看之下頗符合以德國行政法學(xué)思潮為主的主流學(xué)說中對于排除信賴?yán)姹Ｗo(hù)所定的原則，但只屬“皮毛”而未真正符合該要件之精神。

也因此，最高人民法院在本案判決中對于主管機(jī)關(guān)上述“詐欺手法”的指正，認(rèn)為證據(jù)力不足、以及原告當(dāng)年提出的信息，雖有不符合法定規(guī)定之處，但主管機(jī)關(guān)亦有違反審慎檢核之義務(wù)，并且沒有履行正當(dāng)法律程序，告知相對人相關(guān)的信息以給予申辯的機(jī)會(huì)，因此認(rèn)定人民享有信賴?yán)娴谋Ｕ?。這種見解頗為正確。不過如何連接主管機(jī)關(guān)認(rèn)事用法的方法論上之缺陷，以及最高人民法院在本號判決的正確結(jié)論與理由之間，架構(gòu)一個(gè)比較完整的學(xué)術(shù)理論體系之論述，是本文嘗試努力之處。最高人民法院近十余年來，已經(jīng)在不少判決中使用了“信賴?yán)姹Ｗo(hù)”的用語，顯示已經(jīng)正視到信賴?yán)姹Ｗo(hù)的重要性，在此同時(shí)也加強(qiáng)了“周邊概念”——例如程序正義，以及利益衡量原則的尊重，儼然形成一股可喜的風(fēng)潮。

這對我國行政法學(xué)而言是一個(gè)劃時(shí)代性的進(jìn)步指標(biāo)，如同本文在論及行政許可法對于撤回、撤銷與注銷幾乎概念混同的情形時(shí)，已經(jīng)提及法學(xué)界過去沒有嚴(yán)格區(qū)分撤回與撤銷的概念與區(qū)別，這在臺灣地區(qū)引進(jìn)“行政程序法”立法（1999年）以前，傳統(tǒng)的行政法學(xué)保守見解，并無二致。

隨著《行政許可法》的法條中引進(jìn)了撤回概念，以及不同意義的撤銷概念與制度后，使得近年來中國行政法學(xué)界以及最高人民法院都重視到了授益具體行政行為，行政機(jī)關(guān)究竟應(yīng)當(dāng)受到何種限制，方能行使撤回或撤銷的裁量權(quán)問題，這是關(guān)涉到一部行政程序法的立法最困難，也是需要在立法前，對廣大執(zhí)法隊(duì)伍的行政組織人員，進(jìn)行相關(guān)法律法制再教育的主要內(nèi)容。

所以本案以及其他相關(guān)案例開啟了研究信賴?yán)姹Ｗo(hù)的范圍與界限，可以清除將來制定《行政程序法》的理論障礙，而讓日后立法在廣泛獲得共識下水到渠成。