基于新公共管理理論的高等教育管理改革研究

周洪波

摘 要：我國(guó)高等教育經(jīng)過(guò)了多年的擴(kuò)招，為社會(huì)培養(yǎng)出了很多優(yōu)秀人才。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化以及社會(huì)多元化的快速發(fā)展，對(duì)高等教育的需求也越來(lái)越多元化，當(dāng)前高等教育管理體制相對(duì)落后，其改革速度也變得緩慢，難以滿(mǎn)足新時(shí)代社會(huì)的發(fā)展需要。研究我國(guó)高等教育當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題，吸收并借鑒新公共管理理論，通過(guò)新公共管理理論在教育體制改革應(yīng)用的可行性分析，將其運(yùn)用于高等教育的改革中，推動(dòng)高等教育的多元化發(fā)展，加快高等教育的改革進(jìn)程，具有重要意義。

關(guān)鍵詞：新公共管理；高等教育；改革；研究

中圖分類(lèi)號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2096-000X（2018）06-0132-03

Abstract： After years of enrollment expanding， China's higher education has cultivated numerous excellent talents for the society. Nevertheless， with the rapid development of economic globalization and social diversification， social demand for higher education has become increasingly diversified. At present， the relatively backward higher education management system and slower speed of reform can barely meet the needs of social development in the new era. This thesis discusses the current problems of higher education in China， analyzing the feasibility of the education reform through learning the new public management theory. Then， the theory is employed to the reform of higher education， which is of great significance to promote diversified development and accelerate the teaching reform of higher education.

Keywords： new public administration； higher education； reform； research

新公共管理理論起源于西方國(guó)家。其產(chǎn)生的背景是當(dāng)時(shí)西方國(guó)家的政府公共服務(wù)產(chǎn)生一系列問(wèn)題。在新公共管理的理論下，將政府職能市場(chǎng)化，將服務(wù)質(zhì)量和效率（顧客導(dǎo)向或者結(jié)果導(dǎo)向、公民導(dǎo)向）作為追求目標(biāo)，進(jìn)而幫助政府取得了顯著效果。隨著新公共管理的不斷發(fā)展，新公共管理理論在傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上，從僅僅局限于政府部門(mén)的改革，延伸到包含行政組織在內(nèi)的公共組織，例如高等教育管理等其他公共組織領(lǐng)域。

一、新公共管理理論的內(nèi)容及與高等教育的關(guān)系

新公共管理涉及內(nèi)容廣泛，他是一個(gè)管理理論的高度概括。通常來(lái)講，新公共管理是指?jìng)鹘y(tǒng)政府部門(mén)的公共管理，轉(zhuǎn)向私有部門(mén)進(jìn)行管理，政府只提供管理的理念以及管理的模式，但是管理要采用市場(chǎng)的管理方式，這樣的管理當(dāng)時(shí)是以客戶(hù)為中心的，從而有助于提高管理的效率和質(zhì)量。在新公共管理主義發(fā)展的初期階段，著重于經(jīng)濟(jì)和效率、成本抑制和分散化管理。后期則引入市場(chǎng)概念，著重于質(zhì)量的持續(xù)改善，以及注意到使用者的期望，這就是現(xiàn)稱(chēng)的“新公共管理主義”，新公共管理是一種新的管理模式，是在傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和公共政策分析的基礎(chǔ)上發(fā)展演變而來(lái)，與以往的行政理論差別很大，從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，新公共管理在提高公共管理的有效性和促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。

隨著市場(chǎng)化的快速發(fā)展，人們對(duì)教育的需求尤其是高等教育的需求，提出越來(lái)越高的要求。在高等教育改革中引入新公共管理理論，我們首先需要研究高等教育在新公共管理理論中所處的地位，以及高等教育在新公共管理理論中的屬性。在新公共管理理論中，可以將產(chǎn)品分為兩種。一種屬于核心公共產(chǎn)品，比如國(guó)防、軍隊(duì)、社會(huì)保障等。這種公共產(chǎn)品只能由政府機(jī)關(guān)提供統(tǒng)籌把控。另一種產(chǎn)品我們稱(chēng)之為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，或者稱(chēng)為混合公共產(chǎn)品。這種產(chǎn)品是處在公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，可以同時(shí)具有共同性和私有性的產(chǎn)品。這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以由非政府機(jī)構(gòu)甚至是個(gè)人所提供，比如公共服務(wù)行業(yè)。依據(jù)公共管理理論的這個(gè)概念，可以認(rèn)為教育屬于混合公共產(chǎn)品。不過(guò)，一些學(xué)者認(rèn)為，不同階段的教育在進(jìn)行劃分時(shí)也是有所不同的。比如基礎(chǔ)義務(wù)教育更加偏向于核心公共產(chǎn)品。而高等教育則具備了混合公共產(chǎn)品的特性。因此可以認(rèn)為高等教育的提供管理，可以是多方面的，比如政府部門(mén)或者非政府組織甚至是個(gè)人。當(dāng)前，隨著全球經(jīng)濟(jì)化的快速發(fā)展，現(xiàn)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主體已經(jīng)發(fā)展改變，原有的工業(yè)生產(chǎn)為主體的經(jīng)濟(jì)模式逐漸被知識(shí)科技為主體的經(jīng)濟(jì)模式所取代。在這樣的背景下，各國(guó)政府對(duì)于高等教育的改革也是越來(lái)越重視，隨著新公共管理理論的不斷完善和發(fā)展，以及高等教育的需求不斷增加，政府對(duì)于高等教育市場(chǎng)已經(jīng)無(wú)需進(jìn)行壟斷。通過(guò)將新公共管理理論引入到高等教育的改革中，讓高等教育適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制，給予高等教育更多的自主權(quán)利，同時(shí)，國(guó)家在管理領(lǐng)域扮演監(jiān)管的角色，只有這樣才能保證高等教育的效率以及效能的不斷提升。

二、基于新公共管理理論的我國(guó)教育體制改革可行性分析

西方發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)用新公共管理理論，對(duì)高等教育進(jìn)行相應(yīng)的改革探索，實(shí)踐證明，取得了非常顯著的效果，這為我國(guó)的教育改革提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)下利用新公共管理理論對(duì)我國(guó)的高等教育進(jìn)行改革，在吸取已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，還需要結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情與西方國(guó)家的實(shí)際情況進(jìn)行分析。目前，全球信息化快速發(fā)展，知識(shí)經(jīng)濟(jì)越來(lái)越重要，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)一步深入，高等教育也面臨新的改革需求，一方面，越來(lái)越多的人注重學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和學(xué)校的管理水平。另一方面，隨著社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，作為培養(yǎng)優(yōu)秀人才的主要場(chǎng)所，高等學(xué)校為了適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)化所帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，就必須改變陳舊的管理模式，引進(jìn)先進(jìn)科學(xué)的管理模式。在20世紀(jì)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家就開(kāi)始興起教育分權(quán)運(yùn)動(dòng)。從而使西方發(fā)達(dá)國(guó)家將教育管理實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化。我國(guó)政府在教育方面的重視程度不斷提升，新的形勢(shì)下更要將教育管理體制與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。當(dāng)然。我國(guó)的基本國(guó)情與國(guó)外的情況是不同的，在教育管理改革時(shí)，不能生搬硬套，要依據(jù)國(guó)外的教育目標(biāo)為基準(zhǔn)，結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情對(duì)我國(guó)的教育管理進(jìn)行改革。教育行政作為一種公共行政，它也必然存在公共行政的問(wèn)題，其中最主要的是成本高，而產(chǎn)出率卻相對(duì)較低。這是各個(gè)國(guó)家的公共行政所面臨的共同問(wèn)題。所以，如何提高教育行政產(chǎn)出比，已經(jīng)是各個(gè)國(guó)家遇到的共同難題，也是在發(fā)展過(guò)程中必須要解決的問(wèn)題。我國(guó)高等教育體制改革經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索，當(dāng)前采用新公共管理已經(jīng)具備了相應(yīng)的客觀條件。但是我國(guó)與西方國(guó)家在文化、政治、體制、國(guó)情等多方面是有所不同的，所以在應(yīng)用新公共管理理論時(shí)，不能照搬西方的應(yīng)用模式，而要依據(jù)我國(guó)自身的情況找出現(xiàn)有教育的問(wèn)題，然后再根據(jù)新公共管理理論對(duì)現(xiàn)有的教育管理模式進(jìn)行契合中國(guó)實(shí)際的改革。

三、經(jīng)濟(jì)全球化社會(huì)多元化下我國(guó)高等教育面臨的主要問(wèn)題

（一）高等教育辦學(xué)體制的改革滯后

在新公共管理理論下，我們對(duì)于高等教育的認(rèn)知，已經(jīng)從原來(lái)核心公共產(chǎn)品開(kāi)始向混合公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變。這種認(rèn)知方面的變化，隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，也需要不斷推進(jìn)高等教育與之相適應(yīng)地改革。高等教育在進(jìn)行改革時(shí)，必須符合兩個(gè)方面的基本要求。第一，符合我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展對(duì)人才需求的需要；第二，符合國(guó)家快速發(fā)展以及市場(chǎng)對(duì)人才的需求的需要。但從我國(guó)高等教育的現(xiàn)有體制來(lái)看，還不能完全符合以上兩點(diǎn)。在對(duì)國(guó)有辦學(xué)的學(xué)校改革過(guò)程中，雖然對(duì)學(xué)校的隸屬關(guān)系已經(jīng)做了相關(guān)的調(diào)整，但是要想改變傳統(tǒng)由政府指導(dǎo)的辦學(xué)體制還是相對(duì)緩慢的。導(dǎo)致現(xiàn)在的高等教育存在效益低下，教師配置不合理等現(xiàn)象存在。雖然部分學(xué)校在辦學(xué)體制上，實(shí)施了部分主體多元化的改變，但是體制模式還不夠完善。另外，在國(guó)家的統(tǒng)一宏觀調(diào)控下，雖然在部分地區(qū)已經(jīng)建立了以地方政府為主的新的高等教育機(jī)制。但是地方政府在面對(duì)新的改革機(jī)制下缺乏一定的經(jīng)驗(yàn)，另外也缺乏相應(yīng)的管理人才。在高等教育的內(nèi)部管理上，高等學(xué)校依然以一種附屬機(jī)構(gòu)的形式存在。導(dǎo)致高等院校在自主辦學(xué)上缺乏一定的權(quán)力，在內(nèi)部管理方面也缺少自我約束的相關(guān)機(jī)制，從而導(dǎo)致高等學(xué)院不能靈活的與社會(huì)發(fā)展對(duì)接。

（二）高等教育辦學(xué)主體多元化發(fā)展不暢

在新的發(fā)展形勢(shì)下，基于新公共管理理論的高等教育改革，將高等教育當(dāng)成一種混合公共產(chǎn)品。由此可以認(rèn)為高等教育不能僅僅依靠相關(guān)政府提供，也可以通過(guò)市場(chǎng)的供給來(lái)創(chuàng)辦高等教育。依據(jù)這樣理論，我國(guó)政府才大力促進(jìn)民辦或者合辦的高等教育，由此促進(jìn)我國(guó)高等教育主體辦學(xué)的多元化。但是，在實(shí)際的運(yùn)行當(dāng)中，這種沒(méi)有完全自主的民辦機(jī)制依然存在比較多的問(wèn)題。首先，部分教育管理者以及部分社會(huì)人員傳統(tǒng)觀念難以改變，認(rèn)為民辦教育的開(kāi)展，不足以促進(jìn)我國(guó)教育的發(fā)展。尤其是發(fā)展民辦教育，對(duì)于我國(guó)教育改革的重要性認(rèn)知不一致。所以，國(guó)家在推進(jìn)民辦教育的發(fā)展時(shí)，往往發(fā)展速度較慢，質(zhì)量不高。導(dǎo)致現(xiàn)在的民辦學(xué)校不能適應(yīng)國(guó)家發(fā)展的對(duì)教育改革的需要。另外，在學(xué)校面向社會(huì)方面，社會(huì)各界參與高等教育的機(jī)制不夠健全，高等教育所需要的社會(huì)配套也不夠完善，國(guó)家如何調(diào)動(dòng)社會(huì)公民投資高等教育的積極性措施并未真正形成。

（三）政府或教育主管部分角色不夠明確

隨著我國(guó)社會(huì)的快速發(fā)展，現(xiàn)在越來(lái)越多的人接受了新公共管理理論。另一方面隨著我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，國(guó)家層面也越來(lái)越重視市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)發(fā)展中的重要性。高等教育作為稀缺的市場(chǎng)資源，國(guó)家也明確了高等教育在資源配置時(shí)，要能夠充分與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，但在實(shí)際的操作中，仍然存在一定的問(wèn)題。教育部門(mén)在市場(chǎng)機(jī)制中，對(duì)于自己的角色不能有正確的認(rèn)知，自我角色定位時(shí)出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象。一種是部分教育主管部門(mén)對(duì)于應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制而引進(jìn)的相關(guān)投資管理過(guò)于死板，導(dǎo)致高等教育失去了靈活性，進(jìn)而喪失了市場(chǎng)機(jī)制下高等教育資源配置的高效性。另外一種是教育主管部門(mén)對(duì)于民辦高校管理過(guò)于松懈，缺乏對(duì)民辦高等教育的監(jiān)督以及激勵(lì)機(jī)制。導(dǎo)致部分高等教育資源面對(duì)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)大，阻礙了民辦教育的持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，現(xiàn)有體制下，政府需要對(duì)高等教育有著相應(yīng)的監(jiān)管制度，如果讓高等教育實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)機(jī)制，則會(huì)導(dǎo)致另外一些弊端出現(xiàn)，比如出現(xiàn)教育不公平，惡性競(jìng)爭(zhēng)和教育質(zhì)量低下等現(xiàn)象。

四、基于新公共管理主義理論的高等教育管理發(fā)展的建議

（一）運(yùn)用新公共管理理論思想，加快高等教育的改革

首先要加強(qiáng)對(duì)新公共管理理論的宣導(dǎo)，增加有關(guān)政府部門(mén)和高等教育機(jī)構(gòu)對(duì)新公共管理理論的認(rèn)知。對(duì)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，可以更多的引入市場(chǎng)機(jī)制，為高等院校創(chuàng)造更好市場(chǎng)資源，以便促進(jìn)高等教育更好的發(fā)展。高等教育只有不斷地發(fā)掘市場(chǎng)資源并充分利用，才能使高等教育本身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)展現(xiàn)出來(lái)。另外，高等院校只有融入市場(chǎng)中，才能讓高等學(xué)院找準(zhǔn)自身的地位，并在發(fā)展中發(fā)現(xiàn)本身的不足，從而促進(jìn)高等教育的持續(xù)改進(jìn)和良性發(fā)展。在新的發(fā)展背景下，高等教育只有逐步完善自身的特點(diǎn)，提高辦學(xué)效益，才能保證高等教育向“一流大學(xué)”看齊。當(dāng)然，高等教育不是一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)產(chǎn)物，無(wú)法完全脫離與政府之間的關(guān)系，發(fā)展中仍然需要政府在人力、物力、財(cái)力等方面的支持。高等教育在市場(chǎng)上必須是在一定的允許范圍之內(nèi)進(jìn)行的。對(duì)于高等教育來(lái)說(shuō)，必須做好市場(chǎng)與計(jì)劃之間的平衡選擇。通過(guò)市場(chǎng)與計(jì)劃之間的互補(bǔ)，來(lái)促進(jìn)高等教育的改革與發(fā)展。

（二）結(jié)合新公共管理理論邏輯，推動(dòng)高等教育的多元化進(jìn)程

雖然高等教育經(jīng)過(guò)了近20年的擴(kuò)招，但是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，高等教育相對(duì)需求依然比較稀缺。在新公共管理的理論下，高等教育應(yīng)該擴(kuò)大供給，應(yīng)該改變?cè)畜w制，提倡服務(wù)體制多元化，以便滿(mǎn)足社會(huì)的發(fā)展需要。不過(guò)從我國(guó)現(xiàn)階段的基本情況來(lái)看，對(duì)于高等教育來(lái)說(shuō)，政府依然應(yīng)該作為供給主體，并為高等教育創(chuàng)造更加寬松的環(huán)境，讓其他部門(mén)可以適當(dāng)參與高等教育的供給，通過(guò)其他部門(mén)輔助高等教育的供給，建立一主多元的共同參與體制。在具體的機(jī)制改革中，可以采用以下三個(gè)方面。第一，適當(dāng)多開(kāi)辦冠名的二級(jí)學(xué)院，擴(kuò)大高等辦學(xué)合同承包范圍。這種高等教育的供給合同主要由政府與其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行簽訂。在合同中，政府作為主體，對(duì)學(xué)院開(kāi)辦起主導(dǎo)作用。而其他機(jī)構(gòu)則作為生產(chǎn)者。通過(guò)冠名二級(jí)學(xué)院的開(kāi)辦，可以擴(kuò)大高等學(xué)院的供給，進(jìn)而增加社會(huì)民眾的選擇。第二，鼓勵(lì)企業(yè)或個(gè)人開(kāi)辦民辦高校。民辦高校主要依靠市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者依照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行自主創(chuàng)辦的高校，甚至是可以依靠外資來(lái)創(chuàng)辦高校，從而提高我國(guó)高等教育的供給。第三，發(fā)展股份制。股份制的發(fā)展，可以從多方面進(jìn)行資金融合，進(jìn)而解決我國(guó)高等教育資金投入不足的情況。

（三）按照新公共管理理論要求，明確政府相關(guān)主管部門(mén)的作用和地位

新公共管理理論的主要要求是，應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制與公共管理機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，為公眾提供非核心的公共產(chǎn)品。對(duì)于高等教育來(lái)說(shuō)，就是在應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，還要關(guān)注到市場(chǎng)機(jī)制本身的弊端。政府部門(mén)要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，從而消除市場(chǎng)機(jī)制本身問(wèn)題帶來(lái)的影響。在這樣的機(jī)制下，政府已經(jīng)由原先的完全管理者，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)的監(jiān)管者。如果在高等教育采用的市場(chǎng)機(jī)制出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，就需要政府來(lái)行使自己的監(jiān)管職責(zé)，并提供相應(yīng)的服務(wù)。以便消除市場(chǎng)機(jī)制在高等教育運(yùn)行中的問(wèn)題。此外，高等教育完全采用市場(chǎng)機(jī)制也會(huì)產(chǎn)生教育不公平的現(xiàn)象。因此，為了保證教育的公平性，政府部門(mén)要加強(qiáng)教育管理改革的推進(jìn)。比如，學(xué)校出現(xiàn)權(quán)力失衡、教育亂收費(fèi)、弱勢(shì)群體收到教育歧視等問(wèn)題。政府部門(mén)就需要采用法律法規(guī)的形式，為教育提供一個(gè)公平的環(huán)境。保證人們對(duì)于高等教育需求得到滿(mǎn)足。只有這樣，才能保證高等教育在采用市場(chǎng)化管理時(shí)，提供的教育環(huán)境是一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，也才能保證高等教育市場(chǎng)化管理的有效性，進(jìn)而縮短城鄉(xiāng)之間高等教育的差距，不同地區(qū)之間的教育不平等現(xiàn)象。

五、結(jié)束語(yǔ)

在經(jīng)濟(jì)全球化社會(huì)多元化的快速發(fā)展中，我國(guó)高等教育向世界一流大學(xué)轉(zhuǎn)型背景下，原有的高等教育管理制度，已經(jīng)不能滿(mǎn)足新時(shí)代社會(huì)的發(fā)展需要。因此必須對(duì)我國(guó)的高等教育管理進(jìn)行相關(guān)的體制改革。基于新公共管理理論，分析我國(guó)高等教育面臨的主要問(wèn)題，吸收并借鑒新公共管理理論，將其運(yùn)用于高等教育的改革中，對(duì)于我國(guó)高等教育發(fā)展具有非常重要的意義。但是在對(duì)高等教育改革中，不能完全復(fù)制西方的模式，要結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的基本國(guó)情，有選擇性地引進(jìn)其適應(yīng)我國(guó)教育改革的先進(jìn)理念以及做法，建構(gòu)具有中國(guó)特色的公共管理理論體系，才能更好地推進(jìn)我國(guó)教育管理改革有序走向新征途。

高等教育應(yīng)面向國(guó)家更要面向社會(huì)，使學(xué)校的管理體制、教育理論、教育過(guò)程、教育方法等各類(lèi)信息和資源都向社會(huì)公眾開(kāi)放共享，并讓高等教育成為社會(huì)共享性的制度服務(wù)平臺(tái)，由局限于內(nèi)部向關(guān)注戰(zhàn)略導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，發(fā)揮高校智庫(kù)和社會(huì)服務(wù)功能，才能讓社會(huì)更多地了解高等教育，從而讓高等教育的發(fā)展融入社會(huì)，使高校教育職能滿(mǎn)足社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，不僅能提高高等院校的服務(wù)能力，同時(shí)也增加高等教育應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任感和使命感。尤其作為地方高校，在轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中，更需要從高等教育管理改革層面，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以需求導(dǎo)向（結(jié)果導(dǎo)向）教育理念，以培養(yǎng)高素質(zhì)應(yīng)用型人才為核心，通過(guò)教育管理體制改革，引領(lǐng)教育教學(xué)改革，為提高應(yīng)用型人才培養(yǎng)質(zhì)量，有針對(duì)性地提出轉(zhuǎn)型發(fā)展中的應(yīng)用思路和方法、措施，促進(jìn)學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展提供理論依據(jù)和實(shí)踐指導(dǎo)。

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