基層扶貧官員腐敗的內(nèi)在邏輯與治理路徑

靳濤

摘 要：基層扶貧官員是扶貧領(lǐng)域的易腐群體。在扶貧政策下行過程中，扶貧資源的日益增多、基層社會中的腐朽文化、不完善的扶貧監(jiān)督機(jī)制等，使基層扶貧官員獲得了較大的權(quán)力空間，也給扶貧領(lǐng)域的腐敗帶來可乘之機(jī)?；鶎臃鲐毠賳T之所以涉入腐敗，腐敗收益的獲取是其內(nèi)在驅(qū)動力，而利益相關(guān)者在提升腐敗收益和規(guī)避風(fēng)險基礎(chǔ)上的“合謀”，則是扶貧領(lǐng)域集體性腐敗的過程表達(dá)。面對基層社會獨特的政治生態(tài)狀況以及基層扶貧官員腐敗生成機(jī)理的特殊性，其治理路徑主要有：以暢通上級政府反腐權(quán)力下行渠道來強化“不敢腐”的震懾效果；以保障基層群眾的反腐權(quán)利打造“不能腐”的監(jiān)督機(jī)制；以維護(hù)基層扶貧官員合理的利益需求來構(gòu)建“不想腐”的保障體系。

關(guān)鍵詞：基層扶貧官員；腐?。簧蓹C(jī)理；治理路徑

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）05-0052-07

隨著扶貧工作的深入開展，基層社會在獲取大量扶貧資源、改善生產(chǎn)生活狀況的過程中，也出現(xiàn)了一些腐敗問題。這些腐敗問題不僅在一定程度上消蝕著扶貧政策的成效，進(jìn)一步拉大社會的貧富差距，而且損害了黨群關(guān)系，削弱了基層政府的公信力。對此，中央高度重視扶貧領(lǐng)域的腐敗問題，中紀(jì)委更是提出要在2018年至2020年持續(xù)開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項治理行動。這不僅是響應(yīng)黨的十九大提出的“加大整治群眾身邊腐敗問題力度”的要求，更是助力扶貧工作有效開展的策略選擇。作為惠及基層困難群眾的一項基本政策，扶貧政策不僅能夠使貧困人口共享改革發(fā)展成果，而且其落實效果也為黨和國家制定其他惠民政策提供了重要借鑒。

從學(xué)者們的研究來看，基層官員的“微腐敗”是扶貧領(lǐng)域腐敗的典型表現(xiàn)。莫光輝等人認(rèn)為，扶貧領(lǐng)域腐敗涉及的干部層級差異較大，從縣委書記到村委委員都有腐敗發(fā)生，但以村干部為多，說明了扶貧“最后一公里”的易腐性。[1]沈孝鵬也認(rèn)為，“村官”腐敗是精準(zhǔn)扶貧政策落地的重要梗阻。[2]根據(jù)最高人民檢察院的相關(guān)資料顯示，扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件多發(fā)生在縣、鄉(xiāng)、村三級，涉案人員包括村黨支部書記、村委會主任、村會計、村出納等“兩委”成員和村民組長等村組干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所工作人員和部分縣級職能部門工作人員，科級以下工作人員和村組干部占了較大比例。[3]相較于中央政府和地方政府，基層政府與群眾的聯(lián)系更為密切，在政策的落實方面也承擔(dān)著更多的責(zé)任。一旦基層政府發(fā)生腐敗行為，其直接侵害的就是群眾的切身利益。因此，習(xí)近平總書記在黨的十八屆六中全會上強調(diào)：“‘微腐敗也可能成為‘大禍害，要認(rèn)真糾正和嚴(yán)肅查處基層貪腐以及執(zhí)法不公等問題。”[4]本文聚焦于基層扶貧官員的易腐性，深入分析扶貧領(lǐng)域腐敗滋生的基礎(chǔ)條件與演變過程，從動態(tài)方面展現(xiàn)基層扶貧官員腐敗的邏輯機(jī)理，提出基層扶貧官員腐敗治理的對策路徑，從而在縱向?qū)用娼?gòu)起基層扶貧官員的“三不腐”機(jī)制，努力打造扶貧領(lǐng)域的廉潔政治生態(tài)。

一、基層扶貧官員腐敗滋生的原因

隨著當(dāng)前我國扶貧力度的不斷加大，越來越多的資源注入到貧困地區(qū)，這不僅改善了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，也改變了這些地區(qū)的政治生態(tài)，使得基層官員的權(quán)力逐漸被擴(kuò)大。與此同時，由于基層社會政治建設(shè)的滯后性，導(dǎo)致其在政策落實過程中擁有很大的自主性，給腐敗治理造成許多困境。

（一）扶貧資源主導(dǎo)權(quán)的下放與基層扶貧官員權(quán)力的膨脹

基層政府與基層民眾“委托—代理”關(guān)系的斷裂是基層扶貧官員權(quán)力腐敗的一個重要前提。由于基層政府的職能主要體現(xiàn)在對中央和地方政府政策的執(zhí)行方面，其更多扮演著上級政府而非群眾的代理人角色。因此，在實際的政治運作過程中，基層政府較少受到來自基層群眾的責(zé)任壓力，而更多的是上級政府的績效考核壓力。因此，在不需要充分考慮群眾利益的前提下，基層扶貧官員的權(quán)力行為越主動，就意味著越多的腐敗可能性。這是因為一方面，基層政府的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制不夠完善，權(quán)力行為的自主性容易造成其行使范圍的無限擴(kuò)展。另一方面，由于基層民眾缺乏權(quán)利主體意識，對權(quán)力的盲從導(dǎo)致其抵制腐敗的自覺性不夠高?；鶎臃鲐毠賳T權(quán)力的自我膨脹既可以為相關(guān)政策的推行提供助力，也可以成為基層腐敗的潛在根源，畢竟“權(quán)力本身作為一種稀缺資源而存在，能給掌權(quán)者帶來常人難以享有的榮譽和地位，因而對人具有本能的腐蝕和天然的誘惑作用”[5]。扶貧政策的落地需要基層扶貧官員的密切配合與堅定實施，在這一過程中，由于掌握了扶貧資源的分配權(quán)，基層扶貧官員的權(quán)威與地位較以往有了較大提高，在基層社會發(fā)揮著重要的主導(dǎo)性作用。而權(quán)力的擴(kuò)大使基層扶貧官員能夠調(diào)動更多的資源，尤其是隨著扶貧資源主導(dǎo)權(quán)的下放，基層扶貧官員獲得了更大的設(shè)租尋租空間，從而為腐敗的滋生埋下了伏筆?；鶎臃鲐毠賳T所處的權(quán)力地位為其提供了兩種可能的腐敗路徑：一種是在全國大力扶貧的政策背景下，通過其對扶貧事務(wù)的代理職能，向上級政府申請更優(yōu)惠的政策或更多的資源，借以牟取私利，比如通過虛報貧困戶或扶貧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目來套取補助資金。另一種是利用其對扶貧資源的壟斷地位，向困難群眾設(shè)租或直接牟利，比如私自挪用、克扣截留扶貧資金等?？偟膩砜?，扶貧資源主導(dǎo)權(quán)下放的過程中促進(jìn)了基層扶貧官員權(quán)力的膨脹，為其腐敗提供了便利。

（二）基層社會的不良文化生態(tài)負(fù)面影響了社會氛圍

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后和地域較為封閉的貧困地區(qū)，思想文化落后也較為明顯，不良的文化生態(tài)成為了一些基層扶貧官員腐敗的外在推動力。傳統(tǒng)的落后思想文化主要在三個方面影響著基層社會的政治生態(tài)：其一，“官本位”思想帶來特權(quán)腐敗。傳統(tǒng)社會的“官本位”思想指的是以官作為人生價值的衡量標(biāo)準(zhǔn)，把為官與升官當(dāng)成個人利益獲取和價值實現(xiàn)的根本途徑，這種思想透露出的是對權(quán)力的向往與追求。在這種認(rèn)知環(huán)境中，官員的權(quán)力不僅不受限制，甚至還獲得了職責(zé)要求之外的能力，從而嚴(yán)重制約了基層民主實踐的發(fā)展，為一些干部謀取私利提供了便利。其二，圈子文化導(dǎo)致集體腐敗多發(fā)。在基層社會，人情網(wǎng)絡(luò)勾連出復(fù)雜的圈子文化，“好像把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋。每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心”[6]25。在扶貧領(lǐng)域，負(fù)責(zé)扶貧工作的基層官員往往成為圈子的核心，通過親情紐帶或鄉(xiāng)土意識形成穩(wěn)定且相對封閉的結(jié)構(gòu)，圈子內(nèi)部的其他人則圍繞扶貧官員來獲取利益。其三，崇尚“潛規(guī)則”的文化導(dǎo)致“微腐敗”泛濫。由于長期以來與主流社會的脫節(jié)，基層社會形成了一套獨特的行為邏輯，通常以慣例、習(xí)俗、人情等倫理化行為方式替代制度、法律、行政命令等政治化行為方式。這些倫理化的行為方式孕育出了以人情交換、利益交換為特征的“潛規(guī)則”。少數(shù)基層扶貧官員在辦理扶貧事務(wù)的過程中，往往會收取一定的好處或出于人情而給予相關(guān)人員以恩惠。這種行為由于得到了基層大多數(shù)群眾的默許而廣為流行，從而導(dǎo)致基層社會“微腐敗”的蔓延。

（三）扶貧監(jiān)督機(jī)制不完善滋生了腐敗空間

用權(quán)受監(jiān)督是現(xiàn)代民主政治的一個基本原則。隨著當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)手段為主導(dǎo)的扶貧工作的深入推進(jìn)，基層扶貧官員獲得了相較于以往行政扶貧更多的權(quán)力資源，但是相關(guān)扶貧監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)卻存在滯后性，嚴(yán)重影響了扶貧反腐工作的開展。監(jiān)督機(jī)制作為一種制度設(shè)計，它是“一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”[7]。這種制約機(jī)制不僅可以有效清除扶貧領(lǐng)域的腐敗分子，還可以形成對潛在腐敗分子的威懾，從而達(dá)到預(yù)防腐敗的效果。在基層社會，受制于監(jiān)督成本過高、相關(guān)部門監(jiān)督責(zé)任落實不到位等問題，由政府主導(dǎo)的扶貧監(jiān)督工作存在明顯的缺位。而作為扶貧對象的困難群眾，也由于自身政治文化水平的不足和監(jiān)督渠道的不完善等原因，無法有效發(fā)揮監(jiān)督力量。從外部監(jiān)督來看，過去的扶貧開發(fā)主體較為單一，因此社會參與扶貧監(jiān)督的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而現(xiàn)階段在政府、市場、社會“三位一體”的扶貧格局下，扶貧的來源渠道不斷增多，監(jiān)督的主體也變得多樣化，但由于缺少相關(guān)制度的規(guī)范與引導(dǎo)，扶貧領(lǐng)域仍存在許多監(jiān)督“盲區(qū)”，從而為腐敗留下了空間。不僅客觀的監(jiān)督環(huán)境存在缺陷，扶貧領(lǐng)域缺乏系統(tǒng)完善的工作機(jī)制也是制約監(jiān)督效能的一個重要原因。政策落實缺乏制度規(guī)范，使得基層扶貧官員的活動存在很大的主觀性，從而無法保證扶貧工作的穩(wěn)定性與連續(xù)性，也無法為監(jiān)督工作提供可靠的制度依據(jù)。

（四）扶貧政策信息傳導(dǎo)不暢引發(fā)腐敗風(fēng)險

在基層，扶貧工作的開展在很大程度上依賴于相關(guān)信息的有效傳導(dǎo)。不僅是上級政府在制定扶貧政策的過程中需要全面完整的基層信息，基層群眾也需要充分了解相關(guān)的政策優(yōu)惠來規(guī)避“漏扶”“誤扶”等問題。而基層扶貧官員在扶貧過程中承擔(dān)著政策信息的上傳下達(dá)功能，往往借其對上級政府政策信息以及基層信息的正當(dāng)性壟斷，通過“欺上瞞下”的方式來獲取不正當(dāng)利益。上級政府由于無法獲取及時有效的政策執(zhí)行之后的信息反饋，也就無法對基層扶貧官員進(jìn)行考核，從而使監(jiān)督流于形式。不僅如此，腐敗治理的壓力傳導(dǎo)也存在衰減趨勢。在當(dāng)前高層反腐取得重大成效，“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”的前提下，腐敗治理的高壓態(tài)勢尚未對基層腐敗形成震懾，致使“高層與基層的反腐行動出現(xiàn)割裂，無法形成上下貫通的合力”[8]。另一方面，基層扶貧官員在政策執(zhí)行過程中擁有較大的隨意性，使扶貧政策的傳導(dǎo)在“最后一公里”出現(xiàn)了“梗阻”。基層群眾因為沒有掌握足夠的政策信息，無法實現(xiàn)對基層扶貧官員的有效監(jiān)督，導(dǎo)致腐敗分子侵害其相關(guān)利益。信息傳導(dǎo)的不暢不僅會給基層扶貧官員留下腐敗的空間，也留下了腐敗的時間。從目前已查處的扶貧腐敗案件來看，基層扶貧腐敗作案次數(shù)多、持續(xù)時間長是普遍現(xiàn)象，這也從側(cè)面說明了基層扶貧腐敗治理任重道遠(yuǎn)。

二、基層扶貧官員腐敗的生成機(jī)理

在扶貧領(lǐng)域，腐敗呈現(xiàn)出“微腐敗”、集體腐敗的典型特征。雖然這些腐敗影響范圍有限，但由于發(fā)生在群眾身邊，其危害性是巨大的，它會侵害貧困農(nóng)民的切身利益，啃食貧困農(nóng)民的獲得感，誘發(fā)貧困農(nóng)民對黨的信任危機(jī)。[9]從上面的分析可以看出，基層社會的客觀環(huán)境與制度缺陷為基層扶貧官員的腐敗提供了可能，使其能夠有機(jī)會從事腐敗活動。但是，基層扶貧官員的腐敗并不是在這些客觀條件的助推下簡單隨機(jī)地發(fā)生的，其腐敗的過程遵循著特定的邏輯機(jī)理。因此，需要我們從微觀層面發(fā)掘腐敗的生成機(jī)理，從動態(tài)方面分析腐敗的發(fā)展邏輯，從而為反腐機(jī)制設(shè)計提供全面細(xì)致的參考依據(jù)。

（一）基層扶貧官員腐敗的成本—收益衡量

隨著扶貧力度的加大，貧困地區(qū)獲得了越來越多的資源支持。對于基層扶貧官員來說，不僅權(quán)力限度得到了擴(kuò)展，而且可供支配的資源也得到了增加，再加上扶貧制度的不完善，因而很容易陷入腐敗的泥沼。Arvind K·Jain曾指出，腐敗的出現(xiàn)與持續(xù)性存在需要滿足三個條件：一是相關(guān)公職人員必須擁有設(shè)計或管理法規(guī)和政策的自由裁量權(quán)，二是有可以通過自由裁量權(quán)獲取的經(jīng)濟(jì)租金，三是有讓官員運用自由裁量權(quán)從事腐敗的制度漏洞。[10]但是，僅有腐敗的條件并不必然產(chǎn)生腐敗行為，而要探究腐敗生成的深層次原因，還需要從相關(guān)人員動機(jī)觸發(fā)的角度，分析腐敗產(chǎn)生的主觀原因。過勇指出，腐敗動機(jī)為腐敗行為的發(fā)生提供了心理上的準(zhǔn)備，是腐敗產(chǎn)生的內(nèi)在因素。[11]Becker和Stigler指出，無論是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，瀆職犯罪人員都是能夠計算收益和成本的理性人，即追求自身效益和利益的最大化。[12]下面，我們將從“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)出發(fā)，分析基層扶貧官員在成本—收益權(quán)衡基礎(chǔ)上腐敗動機(jī)的形成過程。

腐敗成本是指腐敗分子做出腐敗行為后所要承擔(dān)的損失。這一成本應(yīng)當(dāng)包括直接成本、預(yù)期成本和隱性成本三方面。直接成本是腐敗行為被查處后所面臨的可以明確界定的損失，主要體現(xiàn)為直接的法律懲罰Z、當(dāng)前以及未來穩(wěn)定收入的損失W。預(yù)期成本是未來可能出現(xiàn)的損失，如職務(wù)的晉升和薪酬的提升部分，設(shè)定為F。隱性成本則是腐敗分子所面臨的無形的損失，主要是指道德、名譽以及社會地位的損失，設(shè)定為E，它“雖然不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，但是其影響力不可低估”[13]。由于腐敗被查處與否和查處周期的不確定性，腐敗成本的損失也是難以確定的。假設(shè)腐敗被查處的概率為P，這樣，腐敗的成本就可以表示為P（Z+W+F+E）。相對于腐敗成本的復(fù)雜性，腐敗收益是簡單且容易確定的。它主要是指腐敗分子的貪污或受賄所得，設(shè)定為G。此外，在行賄—受賄的腐敗鏈中，腐敗收益還應(yīng)包括人情的獲得S。人情的獲得意味著更多的潛在收益，尤其是在基層社會，人情的虧欠感會驅(qū)使人們積極承擔(dān)回報的義務(wù)。雖然行賄者付出了一定的經(jīng)濟(jì)利益給受賄者，但是互惠的原則暗示了受賄者如果給予行賄者恩惠，就可能收獲更多的回報，因為“親密社群的團(tuán)結(jié)性就倚賴于各分子間都相互地拖欠著未了的人情……親密社群中既無法不互欠人情，也最怕‘算賬?！阗~‘清算等于絕交之謂，因為如果相互不欠人情，也就無需往來了”[6]68。

此外，基層扶貧官員的心理誘導(dǎo)也是推動其腐敗的影響因素。羅桂芬指出，個體在與他人對比中，認(rèn)為自己本應(yīng)得到的東西沒有得到而產(chǎn)生的不公平感，即“相對剝奪感”是官員腐敗的一個重要原因。[14]約瑟·阿提拉諾·派納·洛佩茲等認(rèn)為，與普遍信任相對立的特殊信任是一種消極的社會資本，它與腐敗呈正相關(guān)關(guān)系。[15]事實上，單純探討誘導(dǎo)性心理不足以展現(xiàn)基層扶貧官員腐敗的心理博弈過程。在反腐倡廉取得重大成效的背景下，基層扶貧官員的拒腐心理比如對制度的信任感、忠于職守和廉潔自律的道德滿足感等，更加不容忽視。假設(shè)基層扶貧官員的易腐心理為L，拒腐心理為D，那么其從事腐敗的心理需求為L-D。根據(jù)以上分析，我們可以建立基于基層扶貧官員主觀意念的收益函數(shù)（L-D）（G+S），即官員腐敗的心理需求越高，其主觀收益就越高。

綜合以上分析，基層扶貧官員腐敗的凈收益公式為X=（L-D）（G+S）-P（Z+W+F+E）。從嚴(yán)格意義上的“經(jīng)濟(jì)人”角度看，只有當(dāng)X≥0時，基層扶貧官員才有可能涉足腐敗。通過這個公式也可以看出，加大法律的懲處力度Z，提升其工資福利W或增加績效獎勵F，并且增加查處概率P，會大大提升腐敗成本。而查處概率提升的震懾效果和腐敗成本增加的影響會強化基層扶貧官員的拒腐心理，從而達(dá)到全面反腐的效果。

（二）利益相關(guān)者的“合謀”

在基層扶貧領(lǐng)域，集體性腐敗較為常見，這是因為扶貧資源的調(diào)入與使用需要多層級和多部門的政府機(jī)構(gòu)緊密協(xié)作，扶貧環(huán)節(jié)較多和權(quán)力較為分散使單個主體從事腐敗的成本較大，而通過結(jié)成同盟達(dá)成獲利的目的就成為基層扶貧官員腐敗的一個大概率事件。基層扶貧領(lǐng)域的集體性腐敗現(xiàn)象多發(fā)的原因也是多方面的。如同個體腐敗所進(jìn)行的成本—收益衡量一樣，基層扶貧官員在選擇與人“合謀”腐敗的過程中，也會對多方面的相關(guān)因素進(jìn)行考量。

對基層扶貧官員而言，“合謀”腐敗只是腐敗的一種策略選擇，其驅(qū)動力是獲取更多腐敗凈收益的需求。聯(lián)系上面的腐敗凈收益公式，在集體腐敗的形式下，腐敗分子所承擔(dān)的損失Z+W+F+E不變，但由于參與其中的主體不乏掌握一定權(quán)力的公職人員，在規(guī)避風(fēng)險方面甚至在推動腐敗行為“合理化”方面較個體更具優(yōu)勢，所以被查處的概率P也會相應(yīng)降低，這樣便使得腐敗的總成本P（Z+W+F+E）降低。與此相對應(yīng)，由于掌握權(quán)力和扶貧資源人數(shù)的增多，集體腐敗更能獲取較多的收益。顧斌指出，“集體腐敗的程度和收益呈正函數(shù)關(guān)系，腐敗程度愈是嚴(yán)重，實施腐敗的主體所獲得的收益也就越是豐厚”[16]。更為重要的是，集體腐敗降低了腐敗分子的心理成本，提升了其“結(jié)盟”的心理需求。倪星曾指出，從行為主體的角度來看，腐敗的集體化有深刻的心理根源，這包括政府官員的自利性、集體腐敗的責(zé)任分散心理、法不責(zé)眾心理和從眾心理。[17]這種“共謀”的心理需求促使利益相關(guān)者逐步邁向更廣泛、更深層次的腐敗，給扶貧工作造成愈益嚴(yán)重的損害。

毫無疑問，在利益最大化動機(jī)的驅(qū)使下，腐敗分子有意識地聯(lián)合是基層扶貧領(lǐng)域集體性腐敗多發(fā)的一個主要原因，但同時也不能忽視一部分扶貧官員無意識地參與或被迫參與的集體腐敗形式?；鶎臃鲐毠賳T的主要職責(zé)是對上級做出的行政指令或政策指示進(jìn)行傳達(dá)與落實，受制于職責(zé)范圍的有限性，其行政自由度也非常有限，容易消極地服從上級安排從而放棄對行為的價值與有效性的理性判斷，難免會不自覺地參與到集體腐敗之中。張鵬把這種公職人員由于信息獲取成本高、行政組織中職能結(jié)構(gòu)的條塊化和森嚴(yán)的等級制度等原因，主動放棄對信息和知識的獲取的現(xiàn)象稱為“理性的無知”，這種“無知”導(dǎo)致當(dāng)事人對完成上級任務(wù)與參與腐敗之間的關(guān)系認(rèn)識不清。[18]在基層，由于扶貧制度的不健全以及基層不良文化生態(tài)的影響，扶貧官員對腐敗行為的性質(zhì)與結(jié)果的認(rèn)知也存在模糊性，通常會把收受禮品、為親情開道等行為看作人情往來，“其‘腐敗過程涉入點是早于其‘腐敗后果知情點的，即在不知道自己行為的腐敗性質(zhì)和腐敗造成的最終后果的情況下，在時間距離、結(jié)構(gòu)距離和合法權(quán)威等機(jī)制的強大作用下，不知不覺地參與在了集體腐敗過程之中”[19]。另一方面，在意識到腐敗行為及其后果并且沒有腐敗的動機(jī)時，基層扶貧官員也有可能涉入集體腐敗?；鶎由鐣穗H關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜性和較少的民主政治文化氛圍使得扶貧官員很難擺脫人情的束縛和上級權(quán)力的壓制，經(jīng)常被迫涉入腐敗。徐瑞婕等通過分析落馬官員的自白書，指出以人情關(guān)系接近相關(guān)官員并達(dá)成工具性目的的“心理綁架”效應(yīng)是迫使清廉官員走向腐敗的一個影響因素。[20]總的來說，無論是出于哪種意識涉入集體腐敗，都很難避免持續(xù)多次的腐敗，因為“一旦腐敗開始，它就需要付出比延續(xù)腐敗更多的有意識的努力來終結(jié)”[21]。隨著腐敗集體內(nèi)部的非正式制度化和同盟的擴(kuò)大化，退出腐敗越來越難以實現(xiàn)，相關(guān)人員在腐敗的泥潭中越陷越深，最終給國家，也給自己造成嚴(yán)重?fù)p失。

三、基層扶貧官員腐敗治理的對策路徑

針對基層社會的特點以及基層扶貧官員涉腐過程的特殊性，基層扶貧腐敗治理的路徑選擇與對策實施應(yīng)當(dāng)注重現(xiàn)實基礎(chǔ)上的可操作性、全面性與銜接性，要注重懲治和預(yù)防相結(jié)合的問題導(dǎo)向，以維護(hù)扶貧政策的有效性為出發(fā)點。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下和腐敗治理重心向基層延伸的政策要求下，基層扶貧領(lǐng)域的腐敗治理需要加強各機(jī)構(gòu)部門間的協(xié)作治理，應(yīng)為國家的各種惠民政策相關(guān)的腐敗治理提供經(jīng)驗借鑒與策略應(yīng)用?；诖耍Y(jié)合“三不腐”機(jī)制的理論設(shè)想，基層扶貧官員腐敗治理的路徑應(yīng)包含三個維度的內(nèi)容：依靠上級政府的權(quán)力反腐強化“不敢腐”的震懾效果，依靠基層群眾的權(quán)利反腐打造“不能腐”的監(jiān)督體系，依靠基層扶貧官員的拒腐建立“不想腐”的引導(dǎo)與保障機(jī)制。

（一）暢通上級政府反腐權(quán)力下行渠道，強化“不敢腐”的震懾效果

在當(dāng)前，基層扶貧官員的行政權(quán)力主要來源于上級主管部門的授予，其任務(wù)分派與績效考核也主要受上級部門的領(lǐng)導(dǎo)與管理。因此，上級部門在保證基層扶貧官員廉潔方面承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。但是從現(xiàn)實來看，由上級授予的權(quán)力在行使過程中往往不受上級管制，導(dǎo)致基層扶貧官員權(quán)力過大以及濫用權(quán)力的現(xiàn)象時有發(fā)生。管權(quán)與用權(quán)的裂變是基層扶貧領(lǐng)域腐敗的一個重要原因，而實現(xiàn)兩者的有效銜接則是推動權(quán)力反腐的一個重要突破口。扶貧政策在由中央向基層傳導(dǎo)的過程中，經(jīng)歷多層級政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整與變更，其推行效果難免會偏離政策的初衷，這就給上級政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與管控帶來一定困難。而要突破權(quán)力運行效力遞減的困境，就需要暢通權(quán)力的下行渠道，通過制度完善來保證權(quán)力在基層運轉(zhuǎn)的效力。暢通上級政府反腐權(quán)力的下行渠道主要包含兩個方面的內(nèi)容：一方面，從單一權(quán)力主體的角度看，上級權(quán)力對下級權(quán)力的制約是防止基層扶貧官員權(quán)力失控與異化的關(guān)鍵。首先就是要建立相關(guān)扶貧官員的權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，通過對基層扶貧干部“賦權(quán)”“定責(zé)”，規(guī)范其行政行為。其次要完善扶貧績效考核制度，根據(jù)考核結(jié)果確定基層扶貧干部的“升”與“降”，從而將人事管理權(quán)掌握在上級政府。另一方面，從多元權(quán)力主體的角度看，加大對其他權(quán)力主體的監(jiān)督與查處力度是懲治基層扶貧官員腐敗的有效舉措。鑒于基層政權(quán)自身監(jiān)察力量的相對薄弱，由上級部門成立專項巡察工作小組派駐基層就成為一項必要的舉措。通過對基層扶貧工作的重點環(huán)節(jié)進(jìn)行巡察，可以形成巡視監(jiān)督的震懾，破解集體腐敗的難題。

（二）保障基層群眾的反腐權(quán)利，完善“不能腐”的監(jiān)督機(jī)制

基層困難群眾是扶貧政策的受益者，對扶貧政策落實中的不公開、不平等現(xiàn)象有著最真切的感知，理應(yīng)成為基層扶貧官員腐敗治理的參與者。但是在當(dāng)前，群眾反腐的渠道不暢導(dǎo)致基層群眾的反腐積極性不高，大大降低了基層扶貧領(lǐng)域反腐的效率?；鶎臃鲐毟瘮≥^難查處的一個原因是反腐的成本較高，反腐體制較難建立，而基層困難群眾的參與則是降低反腐成本的關(guān)鍵舉措。因此，基層扶貧反腐的一個首要任務(wù)就是要拓展群眾反腐的路徑，為困難群眾申訴對扶貧措施的不滿、檢舉扶貧干部腐敗提供暢通的渠道，比如完善信訪舉報渠道、建立針對基層扶貧干部的民主評議機(jī)制等。其次，要建立扶貧政策信息的公示與宣傳制度。只有政策信息公開，才能避免扶貧過程中的暗箱操作，只有宣傳到位，才能促進(jìn)群眾的有效監(jiān)督。最后，要建立針對基層群眾的反腐敗教育機(jī)制，提升群眾的反腐倡廉意識?；鶎由鐣畹俟痰墓俦疚凰枷肱c“潛規(guī)則”等不良文化嚴(yán)重制約了群眾權(quán)利主體意識的覺醒，不僅導(dǎo)致群眾無意參與反腐，甚至使群眾成為腐敗的助推者。因而需要加強對群眾的引導(dǎo)，提升其廉潔意識，使其自覺積極參與反腐，逐步破除基層社會不良的文化生態(tài)。群眾的反腐權(quán)利得到了保障，能夠積極參與監(jiān)督，也就能夠大大提升腐敗案件的查處概率，讓腐敗分子無法涉腐。同時，基層廉潔文化氛圍的改善也能降低基層扶貧官員腐敗的心理需求，減少腐敗主觀收益，促使其“不想腐”。

（三）維護(hù)基層扶貧官員的合理利益需求，構(gòu)建“不想腐”的保障體系

通過高壓反腐或者制度完善的方式未必能完全實現(xiàn)政治清明，而提升相關(guān)主體的拒腐防變能力才是杜絕腐敗現(xiàn)象的根本舉措。從基層扶貧官員腐敗的動機(jī)來看，獲取額外的經(jīng)濟(jì)利益是其腐敗的主要驅(qū)動力，而腐敗成本低于腐敗收益則是其走向腐敗的關(guān)鍵原因。因此，推動基層扶貧官員不想腐的第一步就是要滿足并改善其合理的利益需求，直接提升扶貧官員的工資收入是簡單可行并切實有效的方式。高工資可以充當(dāng)效率工資，這有助于阻止腐敗行為。由于賄賂官員冒著失去工作的風(fēng)險，因此高薪可以有效地作為賄賂的罰款。在腐敗收益不變的情況下，腐敗的成本增多導(dǎo)致腐敗凈收益減少，因而能夠阻止一部分人涉入腐敗。但是，腐敗成本的增多也可能會導(dǎo)致腐敗收益的提升，即貪污或索取更多的經(jīng)濟(jì)利益。這就需要探索建立廉政保證金制度，即從扶貧官員的工資和政府財政收入中提取相同數(shù)額的資金，存入保證金賬戶。如果基層扶貧官員在離職或退休時，沒有腐敗問題，則全額退還；如果有腐敗問題，則上繳國庫。這也是提升其預(yù)期腐敗成本，從而降低其腐敗心理需求的一種有效措施。此外，也有必要通過加強對基層扶貧官員的教育培訓(xùn)、鼓勵基層扶貧官員參與相關(guān)決策、選拔“德才兼?zhèn)洹钡姆鲐毟刹康确绞?，改善基層扶貧隊伍的整體素質(zhì)，徹底杜絕集體腐敗行為。

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責(zé)任編校 陳 瑤

Internal Logic of Corruption in Poverty Alleviation at the Bottom Level and Its Treatment

JIN Tao （School of Politics and Law， Northeast Normal University， Changchun 130117， Jilin， China）

Abstract： Officials in charge of poverty alleviation at the bottom level are a group vulnerable to corruption. During the process of the implementation of poverty-alleviation policies to lower levels， room for the manipulation of power by poverty-alleviation officials at the bottom level is being enlarged with the increasing amount of poverty alleviation resources， the corrupt culture within the society at the bottom level and the defective supervising mechanism for polity alleviation， which provides also opportunities for corruption within the area. Poverty alleviation officials at the bottom level involving in corruption is motivated by the benefits obtained from corruption， and the process of collective corruption within the designated area is found in the conspiracy of the interest-concerning parties in increasing corruption benefits and evading risks. The unique political ecology in the bottom society and the characteristic genetic feature of such corruption require awesome effectiveness of “not daring to corrupt” by means of smooth channels for anticorruption power from the upper government to guarantee the anticorruption right of the masses at the bottom level so that a safeguarding mechanism of “not wanting to corrupt” for the reasonable interests of poverty alleviation officials at the bottom level can be structured.

Key words： poverty-alleviation officials at the bottom level； corruption； genetic feature； treatment path