國家監(jiān)察體制改革的邏輯意蘊(yùn)

李輝山

摘 要：國家監(jiān)察體制改革是政治體制改革的重要組成部分。深化國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大決策，是新時代深化政治體制改革的重大創(chuàng)新。國家監(jiān)察體制改革體現(xiàn)著四重邏輯：對權(quán)力監(jiān)督體系的優(yōu)化與完善是其理論邏輯；對當(dāng)前現(xiàn)實(shí)問題和時代需要的回應(yīng)是其現(xiàn)實(shí)邏輯；對監(jiān)督體制改革的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)是其歷史邏輯；完善監(jiān)察體系，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能是其價值邏輯。中國特色國家監(jiān)察體制的形成是國家監(jiān)察制度的創(chuàng)新與完善，實(shí)現(xiàn)了以法治思維和法治方式開展反腐敗的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建了權(quán)威高效、監(jiān)察全覆蓋的國家監(jiān)督體系，走出了一條實(shí)現(xiàn)黨和國家長治久安的中國特色監(jiān)察道路。

關(guān)鍵詞：國家監(jiān)察體制；邏輯意蘊(yùn)；中國特色監(jiān)察道路

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）05-0031-07

審時度勢作出深化國家監(jiān)察體制改革的重大戰(zhàn)略部署，彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨的決心。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，把分散的反腐敗工作力量整合起來，集中優(yōu)勢資源，構(gòu)建新時代中國特色社會主義監(jiān)督體系，是新時代深化政治體制改革的重大創(chuàng)新，對深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機(jī)制具有重大意義。中國特色國家監(jiān)察體制從頂層設(shè)計到具體實(shí)踐的改革思維、從局部試點(diǎn)到全面推開實(shí)踐方法、從戰(zhàn)略部署到法治保障法理基礎(chǔ)、從黨內(nèi)監(jiān)督到國家監(jiān)察內(nèi)容覆蓋，體現(xiàn)著鮮明的時代特征和中國特色，是對中國特色監(jiān)察道路的豐富和發(fā)展。

一、對權(quán)力監(jiān)督體系的優(yōu)化與完善是國家監(jiān)察體制改革的理論邏輯

權(quán)力具有擴(kuò)張性，公共權(quán)力異化必然會導(dǎo)致腐敗。建立科學(xué)高效的權(quán)力監(jiān)督體系，是遏制腐敗的有效方式。通過國家監(jiān)察體制改革，能夠逾越不同系統(tǒng)場域的壁壘，優(yōu)化和完善權(quán)力監(jiān)督體系，充分發(fā)揮權(quán)力監(jiān)督體系的整體功能，實(shí)現(xiàn)對權(quán)力行使的全過程全方位監(jiān)督。

（一）權(quán)力必須受到監(jiān)督的基本法則要求強(qiáng)化對權(quán)力的制約

權(quán)力是一種集中起來的以強(qiáng)制力為后盾產(chǎn)生影響的控制力。權(quán)力行使者對權(quán)力客體的支配與調(diào)控具有強(qiáng)制性，被支配一方必須絕對服從，這就決定了權(quán)力行使者具有特殊身份，有可能出現(xiàn)凌駕于他人之上濫用權(quán)力的現(xiàn)象。孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵1]要防止權(quán)力行使者濫用權(quán)力，必須對用權(quán)者進(jìn)行監(jiān)督，以權(quán)力制約權(quán)力，這是權(quán)力運(yùn)行的基本法則。各種腐敗現(xiàn)象的發(fā)生就是源于對權(quán)力缺少約束，杜絕權(quán)力濫用現(xiàn)象，就必須對權(quán)力進(jìn)行約束和規(guī)范，對權(quán)力進(jìn)行制約和制衡?！氨O(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證”[2]。國家政治生活的核心內(nèi)容就是圍繞公共權(quán)力展開的，公共權(quán)力的行使者是人格化的個體或集體，這就意味著掌握公共權(quán)力的人具有公共性身份和私人性身份。集雙重身份的公共權(quán)力行使者在運(yùn)用權(quán)力時可能會存在沖突，即掌握公共權(quán)力的公職人員可能會濫用公共權(quán)力以謀取私利。國家監(jiān)察體制改革就是要健全國家監(jiān)察體系，通過對掌握公共權(quán)力的國家機(jī)關(guān)工作人員“執(zhí)法問責(zé)、依法監(jiān)督，防止公共權(quán)力的異化和濫用，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”[3]。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，是中國特色社會主義的基本原則。堅(jiān)持黨對國家監(jiān)察體制改革的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是確保國家監(jiān)察體制改革正確政治方向的根本。國家監(jiān)察體制改革以維護(hù)人民利益為出發(fā)點(diǎn)，通過整合行政監(jiān)察權(quán)和檢查偵查權(quán)等監(jiān)督資源形成國家監(jiān)督權(quán)，克服了監(jiān)察體制上的缺陷。國家監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督等，構(gòu)成了全面監(jiān)督體系，厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，保證國家機(jī)關(guān)秉公用權(quán)，確保權(quán)力為人民謀利益。因此，國家監(jiān)察體制改革，解決了監(jiān)督對象受制約、監(jiān)督范圍難以全覆蓋、監(jiān)督能力很難高效率等一系列難題，完善了中國特色社會主義監(jiān)察制度。

（二）黨對權(quán)力運(yùn)行的全方位監(jiān)督要求廉政監(jiān)督全覆蓋

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，權(quán)力具有很強(qiáng)的誘惑性，權(quán)力失去監(jiān)督和制約必然會導(dǎo)致腐敗，因此，監(jiān)督和制約權(quán)力是一項(xiàng)歷史性課題，也是預(yù)防和治理腐敗的核心問題。作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨自建黨以來就十分重視對權(quán)力的監(jiān)督和制約，而且這種對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督是全方位的。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[4]65。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想基本方略“八個明確”和“十四個堅(jiān)持”中，最重要的一條就是堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，這是深化國家監(jiān)察體制改革的行動指南和根本遵循。黨要管黨、從嚴(yán)治黨中，“管”和“治”都包含監(jiān)督。在當(dāng)代中國，執(zhí)政國家公共權(quán)力、掌握國家機(jī)器運(yùn)行的工作人員中，黨員占有比例較高?！耙龊帽O(jiān)督體系頂層設(shè)計，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督”[5]。黨對黨員或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部直接進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督，但對國家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督必須通過國家監(jiān)察體系這個載體來實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

我國從1954年開始采用“雙元雙規(guī)”的治理結(jié)構(gòu)模式，我國的反腐敗監(jiān)督體系主要由黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督組成，實(shí)現(xiàn)對權(quán)力全方位監(jiān)督。黨的紀(jì)檢組織作為黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)的專門機(jī)關(guān)，是黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的執(zhí)掌機(jī)構(gòu)，以黨紀(jì)強(qiáng)制力為后盾，“堅(jiān)持紀(jì)在法前，充分運(yùn)用批評教育、組織處理、紀(jì)律處分、立案審查‘四種形態(tài)既抓早抓小、防微杜漸，又堅(jiān)決處理‘少數(shù)，切實(shí)肩負(fù)起‘黨紀(jì)嚴(yán)于國法的職能責(zé)任”[3]。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)以國法的強(qiáng)制力為后盾，是反腐敗執(zhí)行法律的專門機(jī)關(guān)，通過依法檢查國家公職人員遵守法律法規(guī)問題、違反法律法規(guī)的懲處，實(shí)現(xiàn)對國家公職人員廉政監(jiān)督的全覆蓋。構(gòu)建黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家監(jiān)察體制是反腐敗工作轉(zhuǎn)向治本的關(guān)鍵。國家監(jiān)察體制改革是健全國家監(jiān)督體系的頂層設(shè)計，是制度反腐的深入推進(jìn)，完善了中國特色社會主義監(jiān)督制度。

（三）權(quán)力屬于人民要求最大限度地實(shí)現(xiàn)人民對權(quán)力的監(jiān)督

馬克思主義政黨認(rèn)為，權(quán)力來源于人民，即國家一切權(quán)力屬于人民，這是馬克思主義執(zhí)政黨建設(shè)必須堅(jiān)持的基本原則?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和各級人民代表大會?！盵6]這意味著權(quán)為民所授、權(quán)為民所用、權(quán)為民所控，國家機(jī)器的權(quán)力來自于人民，受人民群眾監(jiān)督。人民對國家機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力的監(jiān)督表現(xiàn)為直接監(jiān)督和間接監(jiān)督。直接監(jiān)督主要是保障人民群眾對公共權(quán)力監(jiān)督的知情權(quán)、參與權(quán)，人民群眾通過檢舉、控告等方式依法定程序?qū)覚C(jī)關(guān)及其工作人員的廉政勤政進(jìn)行監(jiān)督。但在監(jiān)督實(shí)踐中，由于各監(jiān)督部門職能有局限，對人民群眾的舉報等監(jiān)督方式需要各部門傳遞辦理，這就使人民群眾的直接監(jiān)督很難及時得到反饋。國家監(jiān)察體制改革集中統(tǒng)一行使監(jiān)督權(quán)，整合各種執(zhí)法執(zhí)紀(jì)資源，能夠更好地實(shí)現(xiàn)人民群眾對權(quán)力的監(jiān)督。

間接監(jiān)督主要是通過各級人民代表大會、人民政府、人民檢察院、人民法院、審計機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行立法監(jiān)督、工作監(jiān)督、行政管理監(jiān)督、司法監(jiān)督和審查監(jiān)督等，但是這些監(jiān)督難以體現(xiàn)人民群眾的監(jiān)督意愿。國家監(jiān)察體制改革是宏觀調(diào)整國家權(quán)力的法治實(shí)踐，是建立監(jiān)督公權(quán)力的良性機(jī)制。國家監(jiān)察體制改革帶來國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，通過組建監(jiān)察權(quán)，使監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)、檢察權(quán)并列。這些權(quán)力設(shè)置堅(jiān)持憲法規(guī)定的人民主權(quán)原則，由人民代表大會及其常委會授權(quán)并進(jìn)行監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作人員的職權(quán)行為，從而實(shí)現(xiàn)人民最大限度對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，努力形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制，保證人們授權(quán)的權(quán)力真正服務(wù)于人民，為人民謀利。

二、對當(dāng)前現(xiàn)實(shí)問題和時代需要的回應(yīng)是國家監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)邏輯

國家監(jiān)察體制改革作為國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計，問題導(dǎo)向是其改革的動力源。改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)階段后，現(xiàn)行監(jiān)察體制、監(jiān)督體制與監(jiān)察體制改革的目標(biāo)不相適應(yīng)，著力解決當(dāng)前存在的突出問題，是回應(yīng)時代需要破解難題的突破口。

（一）適應(yīng)新時代反腐敗制度設(shè)計的現(xiàn)實(shí)需要

制度治黨是中國共產(chǎn)黨取得歷史性成就行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要原因，國家監(jiān)察體制是反腐敗必不可少的制度化舉措。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央拓展了制度反腐的內(nèi)涵，提出了建立“不敢腐、不能腐、不想腐”的體制機(jī)制，其中“不能腐”是屬于治本的監(jiān)督制約制度，有效開展反腐敗，健全完善的國家監(jiān)察體制是重要的制度保證。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，反腐工作由治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本階段，將制度建設(shè)貫穿于反腐敗工作的全過程，關(guān)鍵在于解決現(xiàn)行監(jiān)察制度中存在的問題，構(gòu)建黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威高效的監(jiān)察體系。

我國反腐敗制度體系既包括中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度，也包括行政監(jiān)察、司法檢察等國家法律制度，兩種制度的分工合作是我國制度反腐的優(yōu)勢和特色。但是，這種合作在制度設(shè)計和實(shí)際運(yùn)作中還存在一些問題，“從實(shí)際情況看，影響反腐敗成效的問題主要是，反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力，有些案件難以堅(jiān)決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠。解決存在的問題，必須依靠改革和制度創(chuàng)新”[7]。我國反腐敗機(jī)構(gòu)各自為戰(zhàn)的反腐職能往往使反腐敗陷入“機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力”[8]的困境，制約了整體反腐效能的發(fā)揮，無法及時有效預(yù)防和打擊腐敗。國家監(jiān)察體制改革結(jié)合大部制改革思維，在制度設(shè)計層面與我國政治改革方向相契合，通過建立國家監(jiān)察委員會和地方監(jiān)察委員會，改變現(xiàn)行反腐機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系，強(qiáng)化人大監(jiān)督權(quán)，使我國的監(jiān)察體制由同體監(jiān)督變?yōu)楫愺w監(jiān)督。從組織機(jī)構(gòu)上，國家監(jiān)察委員會的產(chǎn)生方式、職權(quán)、監(jiān)察對象、組織結(jié)構(gòu)、監(jiān)察手段等方面，通過制度安排整合了不同的反腐職能，形成了一個綜合履行監(jiān)察職權(quán)的機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了對行使公權(quán)力公職人員監(jiān)察的全覆蓋。國家監(jiān)察體制改革適應(yīng)了新時代將反腐敗向縱深推進(jìn)的需要，化解了當(dāng)前監(jiān)察體制的結(jié)構(gòu)性改革和功能性改革的壓力，是超越體制困境的現(xiàn)實(shí)策略。

（二）構(gòu)建新時代中國特色社會主義監(jiān)督體系的必然要求

我國是一個典型的“黨建國家和黨治國家”[9]，在長期的反腐敗斗爭話語中，黨的紀(jì)檢部門、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察偵查機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)、審計部門等負(fù)有反腐職責(zé)，多個機(jī)構(gòu)各自承擔(dān)體系的監(jiān)督反腐職責(zé)，體制上缺乏有效的連接紐帶，容易造成各部門各自為政。國家監(jiān)察體制改革整合了與反腐敗有關(guān)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民檢察院等相關(guān)機(jī)構(gòu)職能，把行政監(jiān)察拔高為國家監(jiān)察，成立監(jiān)察委員會，與紀(jì)委合署辦公，提升了政治站位，增強(qiáng)了監(jiān)督合力與實(shí)效。

黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記指出：“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力?！盵4] 67這一論述深刻闡明了深化國家監(jiān)察體制改革的基本思路，國家監(jiān)察體制改革從頂層設(shè)計到具體實(shí)踐、從局部試點(diǎn)到全面推開、從戰(zhàn)略部署到法治保障、從黨內(nèi)監(jiān)督到國家監(jiān)察，都體現(xiàn)著鮮明的時代特色和中國特色。新時代，構(gòu)建科學(xué)、嚴(yán)密、高效的中國特色社會主義監(jiān)督體系，必然要求實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，體現(xiàn)黨和國家的自我監(jiān)督。國家監(jiān)察體制改革組建的監(jiān)察委員會是反腐敗的國家機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。相應(yīng)地，監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)，與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)并列，改變了監(jiān)察權(quán)的隸屬關(guān)系。構(gòu)建新時代中國特色社會主義監(jiān)督體系，能夠形成“黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，紀(jì)檢監(jiān)督與國家監(jiān)察相結(jié)合，專門監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，黨紀(jì)監(jiān)督與法律監(jiān)督相結(jié)合的‘四位一體監(jiān)督格局”[10]，使監(jiān)督資源得到最大限度地整合，充分發(fā)揮反腐敗監(jiān)督體系的整合功能。

（三）破解新時代全面深化政治體制改革難題的關(guān)鍵舉措

政治體制改革是一項(xiàng)整體性工程，涉及到各個方面的改革，其中核心的問題是權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力關(guān)系和權(quán)力配置。從權(quán)力調(diào)整層面來看，政治體制改革旨在改變權(quán)力過于集中的狀況，國家監(jiān)察體制改革屬于政治體制改革的重要內(nèi)容，涉及到重構(gòu)國家權(quán)力制約監(jiān)督體系，直接影響著我國政治格局的變遷。國家監(jiān)察體制改革中設(shè)置的國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會，是專門行使監(jiān)察權(quán)、履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)職責(zé)的獨(dú)立監(jiān)督組織，這一改革形成了國家政權(quán)結(jié)構(gòu)的新形態(tài)，體現(xiàn)出組織結(jié)構(gòu)的完善、功能的有效發(fā)揮和資源的合理運(yùn)用。

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[11]國家監(jiān)察體制改革是權(quán)力的重組與完善，強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督和制約，是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，也是破解改革難題的突破口和關(guān)鍵舉措。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，有步驟、有計劃、有重點(diǎn)地推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，是我國政治體制改革的理性選擇。從北京、山西、浙江的國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)到國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會的組建，體現(xiàn)了我國穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革的漸進(jìn)式改革方式，保持了監(jiān)察體制改革中的相對穩(wěn)定和有效銜接。國家監(jiān)察委員會從無到有的發(fā)展歷程體現(xiàn)出國家政治制度改革的復(fù)雜性與艱巨性，科學(xué)嚴(yán)密設(shè)計監(jiān)察制度，建立全面的監(jiān)督監(jiān)察體系，在整體上、制度上提升反腐成效，可以實(shí)現(xiàn)制度效益最大化，完善國家權(quán)力制約體制。

三、對監(jiān)督體制改革的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)是國家監(jiān)察體制改革的歷史邏輯

以史為鑒，方可知得失。習(xí)近平總書記指出：“歷史、現(xiàn)實(shí)、未來是相通的。歷史是過去的現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)實(shí)是未來的歷史?！盵12]當(dāng)前的國家監(jiān)察體制改革是建立在以往改革探索的歷史基礎(chǔ)上，借鑒黨和國家監(jiān)督體制改革中的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，是有效推進(jìn)新時代國家監(jiān)察體制改革的“基礎(chǔ)功”。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，有序推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革

中國共產(chǎn)黨自建黨伊始就重視黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督，建立了監(jiān)督體制保障紀(jì)律的執(zhí)行。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的歷史演變體現(xiàn)出我們黨對建立監(jiān)督體制認(rèn)識的深化，新中國成立之前，國家監(jiān)察體制僅限于中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的紀(jì)律監(jiān)督，主要是以黨內(nèi)監(jiān)督的方式存在。黨內(nèi)先后出現(xiàn)的“監(jiān)察委員會、審查委員會、黨務(wù)委員會”等蘊(yùn)含并透視著黨內(nèi)監(jiān)督制度的發(fā)展演進(jìn)過程。新中國成立后，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，為確保政權(quán)的穩(wěn)定，更加重視對黨組織和黨員的監(jiān)督監(jiān)察，從中國共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會的成立到“國務(wù)院監(jiān)察部”的組建；從“黨的紀(jì)律檢查委員會”名稱修改為“黨的監(jiān)察委員會”；從黨的監(jiān)督檢查工作撤銷到重新恢復(fù)；從國家監(jiān)察部設(shè)立到紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公；從重點(diǎn)監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)干部到黨內(nèi)監(jiān)督的全覆蓋；從黨內(nèi)監(jiān)督制度的構(gòu)建到國家監(jiān)察體制的設(shè)立。在國家監(jiān)察體制改革的歷史演變中，黨的紀(jì)律檢查部門和國家行政監(jiān)察部門始終保持密切聯(lián)系， 有序地推進(jìn)了監(jiān)察體制的改革。

國家監(jiān)察體制的嬗變，始終堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合時代背景和目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行改革的頂層設(shè)計。黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是國家監(jiān)察體制改革有效運(yùn)行的根本保證。黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)的時候，監(jiān)察體制就能夠得到順利運(yùn)行；反之，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)受到削弱的時候，監(jiān)察體制改革就會面臨挫折。國家監(jiān)察體制改革涉及到人們對公共權(quán)力監(jiān)督和反腐敗工作規(guī)律的認(rèn)識，包括人們思想共識、國家機(jī)構(gòu)整合和相關(guān)利益協(xié)調(diào)問題，解決這些問題最根本的是黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，人們認(rèn)識到反腐敗的重要性，通過機(jī)構(gòu)整合將分散的監(jiān)督力量重新配置，積極引導(dǎo)相關(guān)利益者從黨和國家全局高度支持并推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革。

（二）堅(jiān)持問題導(dǎo)向，科學(xué)推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革

問題是實(shí)踐的起點(diǎn)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向是馬克思主義的理論品格。馬克思提出：“問題就是時代的口號，是它表現(xiàn)自己精神狀態(tài)的最實(shí)際的呼聲?！盵13]發(fā)現(xiàn)、解決時代問題是一個國家向前發(fā)展的重要動力，也是改革的動力源。新時代全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)面臨著錯綜復(fù)雜的矛盾和問題，特別是監(jiān)察體制機(jī)制不能完全適應(yīng)新的形勢和要求。推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革原動力是問題意識、問題導(dǎo)向，是對當(dāng)前現(xiàn)實(shí)問題和時代需要的適應(yīng)性反應(yīng)。建國以來，我國監(jiān)察體制經(jīng)歷了一個發(fā)展過程，從新中國成立初期設(shè)置的人民監(jiān)察委員會到1954年設(shè)置監(jiān)察部，再到1959年監(jiān)察部被撤銷。改革開放以后，1986年恢復(fù)設(shè)立監(jiān)察部，行政監(jiān)察體制重新確立。1992年10月，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和政府行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公，這種管理體制沿用至今。隨著全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)，反腐敗斗爭的深入開展，原有的監(jiān)察體制已不能適應(yīng)當(dāng)前工作需要。

制度治黨是反腐敗工作的治本之策，通過制度設(shè)計約束和監(jiān)督權(quán)力是有效開展反腐敗的制度保障。現(xiàn)行的監(jiān)察體制面臨著職能分散、力量分散、查辦困難、追責(zé)不夠等現(xiàn)實(shí)困境，國家監(jiān)察體制改革是解決當(dāng)前困境的現(xiàn)實(shí)策略。從機(jī)構(gòu)上看，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)，行政部門的監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)，檢察部門的反貪機(jī)關(guān)、反瀆機(jī)關(guān)、預(yù)防職務(wù)犯罪等機(jī)關(guān)，都是反腐敗機(jī)構(gòu)，共同構(gòu)成了我國監(jiān)察體制。但由于各個機(jī)關(guān)的特點(diǎn)不同、職權(quán)不同，在現(xiàn)實(shí)的反腐敗實(shí)踐中，由于受到不同部門領(lǐng)導(dǎo)，各級機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時往往陷入多頭管理、互相牽制的困境，難以完成本身的監(jiān)督職責(zé)和任務(wù)。例如，現(xiàn)行國家權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位，具有權(quán)威性，但在現(xiàn)實(shí)監(jiān)督、人大監(jiān)督中還存在著監(jiān)督弱化、監(jiān)督不力、監(jiān)督效果不明顯、監(jiān)督范圍有限等問題?，F(xiàn)行監(jiān)察機(jī)關(guān)具有執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察等職責(zé)，但在實(shí)踐工作中，由于行政監(jiān)察范圍寬泛、運(yùn)行不透明等，對申訴和舉報等職責(zé)履行較好，但對法律執(zhí)行、政策落實(shí)、政令暢通等事項(xiàng)監(jiān)督不力，出現(xiàn)了職責(zé)不清、監(jiān)督缺位或越位問題。因此，國家監(jiān)察體制改革聚焦現(xiàn)實(shí)突出問題，借鑒國際社會通行做法，以大部制改革思維整合不同的反腐職能，設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，集中統(tǒng)一行使監(jiān)察職權(quán)，改變“有權(quán)無能、有權(quán)無效”的現(xiàn)狀，對所有公職人員進(jìn)行監(jiān)督全覆蓋，使之真正成為一個權(quán)威有效的反腐敗機(jī)構(gòu)。

（三）堅(jiān)持系統(tǒng)思維，全面推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革

系統(tǒng)思維，簡單地講，就是要有大局觀和協(xié)調(diào)意識。改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，各項(xiàng)改革舉措具有耦合性，既互相配合又互相促進(jìn)，堅(jiān)持系統(tǒng)思維推進(jìn)改革就是要促使各方面改革協(xié)同推進(jìn)、形成合力。全面推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，必須同步推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度改革，健全黨和國家監(jiān)督體系。我國原有的國家監(jiān)察體系是根據(jù)反腐敗的職能設(shè)立的，紀(jì)委與監(jiān)察機(jī)關(guān)、國家預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)、反貪污賄賂機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等一起構(gòu)成了黨和國家監(jiān)督體系。經(jīng)過多年的發(fā)展，在實(shí)際運(yùn)行中存在著職能重合、缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制、合作松散未能形成合力、缺乏必要的權(quán)威性和獨(dú)立性、國家監(jiān)察力量分散、監(jiān)督監(jiān)察未能實(shí)現(xiàn)全覆蓋等問題。因此，要堅(jiān)持系統(tǒng)思維推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，解決現(xiàn)有監(jiān)察體制中存在的弊端，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，整合監(jiān)察力量，健全組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對黨和國家權(quán)力監(jiān)督制約的全覆蓋，使黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督相互配合，構(gòu)建權(quán)威高效的監(jiān)督體系，真正走上中國特色的監(jiān)察道路。

四、完善監(jiān)察體系，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能是國家監(jiān)察體制改革的價值邏輯

國家監(jiān)察體制改革是重大的政治體制改革和反腐敗體制改革，發(fā)展了中國特色社會主義政治制度和法律制度，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

（一）整合監(jiān)督資源，完善國家權(quán)力監(jiān)督制約體制

充分利用現(xiàn)有政治資源，以較低的成本獲得較高的政治績效，是政治制度發(fā)展的根本目標(biāo)。對權(quán)力實(shí)施有效監(jiān)督，是保障權(quán)力正確運(yùn)用的關(guān)鍵。中國共產(chǎn)黨作為我國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，構(gòu)建有效的國家監(jiān)察體制是黨在長期執(zhí)政條件下防止腐敗和權(quán)力濫用的根本保障。分屬在政黨、行政和司法中的紀(jì)委監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督，是我國監(jiān)督體制的重要組成部分，這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)的共同點(diǎn)是都行使監(jiān)督職能，不同點(diǎn)是監(jiān)督對象、監(jiān)督權(quán)限和程序方法等存在著很大差異，因此，需要彼此相互協(xié)作、相互配合。當(dāng)前國家監(jiān)察體制改革在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，整合各種監(jiān)督資源，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，建立全覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督制約體系，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，徹底構(gòu)建對權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制，建設(shè)廉潔政治。

（二）完善監(jiān)察立法，國家監(jiān)察體制改革于法有據(jù)

黨的十九大報告提出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。”[4]66第十三屆全國人民代表大會通過的《憲法修正案》規(guī)定，設(shè)立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會，既是對國家監(jiān)督制度的頂層設(shè)計，又是中國共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），是我國反腐敗國家立法。《監(jiān)察法》對監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)范圍、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察的權(quán)限和程序、反腐敗國際合作、對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責(zé)任等作了明確規(guī)定。新修訂憲法和《監(jiān)察法》規(guī)定設(shè)立的各級監(jiān)察委員會，是對國家機(jī)構(gòu)的重要調(diào)整，對國家權(quán)力的重新配置。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中設(shè)置監(jiān)察機(jī)關(guān)，是對公權(quán)力監(jiān)督的重大改革?！侗O(jiān)察法》的頒布，明確了黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，納入監(jiān)察對象的擴(kuò)大，確保了監(jiān)督的全覆蓋，對違法人員的違法行為視情節(jié)不同規(guī)定了不同的懲處方式。通過制定《監(jiān)察法》，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，實(shí)現(xiàn)立法與改革銜接，以法治方式開展反腐敗工作，完善監(jiān)督制度，賦予監(jiān)察委員會憲法地位，使改革于法有據(jù)。國家監(jiān)察體制改革是法治防腐的具體體現(xiàn)，《憲法修正案》《監(jiān)察法》的頒布實(shí)施，為深化國家監(jiān)察體制改革提供了法律依據(jù)。

（三）實(shí)現(xiàn)無縫對接，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，主導(dǎo)腐敗治理。國家治理的前提是腐敗治理，腐敗治理既是執(zhí)政黨的自我革新，又是對公共權(quán)力的監(jiān)督，是有效保障國家治理的基礎(chǔ)。國家監(jiān)察體制改革是一個動態(tài)的過程，隨著政治的發(fā)展而不斷深化?！氨仨殘?jiān)持全面改革，在各項(xiàng)改革協(xié)同配合中推進(jìn)。改革開放是一場深刻而全面的社會變革，每一項(xiàng)改革都會對其他改革產(chǎn)生重要影響，每一項(xiàng)改革又都需要其他改革協(xié)同配合。要更加注重各項(xiàng)改革的相互促進(jìn)，良性互動，整體推進(jìn)，重點(diǎn)突破，形成推進(jìn)改革開放的強(qiáng)大合力”[14]。這就決定了國家監(jiān)察體制改革需要相關(guān)領(lǐng)域改革協(xié)同推進(jìn)，國家監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)是國家權(quán)力監(jiān)督體系的重構(gòu)，是對權(quán)力資源的重新配置和權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。制度創(chuàng)新是改革的本質(zhì)，制度建設(shè)是貫穿于改革全過程的重要工作，國家監(jiān)察體制改革建立權(quán)威高效、集中統(tǒng)一的監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)法法銜接機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制，健全執(zhí)紀(jì)執(zhí)法配套制度，使黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察在制度安排上實(shí)現(xiàn)“無縫對接”，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察兩個體系共同發(fā)力，對黨員和國家工作人員實(shí)施監(jiān)督，確保監(jiān)督全覆蓋。

總之，國家監(jiān)察體制改革契合了制度反腐和法治反腐的新形勢，利用法治原理解決改革的難題，采用法治手段規(guī)制監(jiān)督監(jiān)察權(quán)力，能夠確保黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察優(yōu)勢互補(bǔ)，保障公民的合法權(quán)益，推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

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責(zé)任編校 陳 瑤

Logical Implication of the Reform of National Supervision System

LI Huishan1，2 （1. School of Marxism Studies， Capital Normal University， Beijing 100089， Beijing， China； 2. School of Marxism Studies， Lanzhou Jiaotong University， Lanzhou 730070， Gansu， China）

Abstract： The reform of state supervision system is an important part of the reform of political system. Deepening the reform of the state supervision system is a vital decision made by the Party Central Committee centering around president Xi Jinping， a key innovation in deepening the reform of the political system in the new era. The reform of the state supervision system embodies four logical elements： Its theoretical logic arising out of the optimization and consummation of the supervision of power； Its practical logic coming from the response of the real problems and the requirements of the time； Its historical logic dating back to the historical experience and lessons with the reform of the supervision system； Its value logic lying in the transformation of the institutional advantages to the efficiency in management by means of consummation of the supervision system. The formation of the state supervision system with Chinese characteristics is an innovation and consummation of the state supervision system， which realizes the effective connectivity between legal mentality and legal means in anticorruption efforts， a state supervision system that is authoritative and effective， covering all aspects having been constructed， a path for supervision with Chinese characteristics for the realization of long-term stability and security for the Party and the country having been cut out.

Key words： state supervision system； logical implication； path for supervision with Chinese characteristics