《監(jiān)察法》頒布

陳婷

3月20日，十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（下稱“《監(jiān)察法》”），或許相當多的人還沒有充分意識到《監(jiān)察法》即將對我們的工作和生活產生重大的影響，或許你會想“我既不是公務員又不是黨員，《監(jiān)察法》、監(jiān)察委和我扯不上關系，我沒必要詳細了解”。但果真如此嗎？本文將為您新鮮解讀《監(jiān)察法》，了解其廣泛的管轄范圍、強大的反腐敗舉措。

繼2018年3月11日，通過憲法修正案將監(jiān)察委寫入憲法后，3月20日，十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（下稱“《監(jiān)察法》”），習近平簽署主席令予以公布，至此我國反腐敗工作有了特別法律依據，掀開了依法反腐新篇章。對于《監(jiān)察法》將產生何種影響，以下為您詳細解讀。

1 監(jiān)察范圍全覆蓋——覆蓋所有行使公權力的公職人員

《監(jiān)察法》第三條 各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員（下稱“公職人員”）進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。

此條首先明確了監(jiān)察委的法律地位是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，這與新修訂的《憲法》中“各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關”相呼應。

由監(jiān)察機關行使監(jiān)察權的制度古來有之：秦漢時期，中央設置御史大夫、地方設置監(jiān)郡御史，形成了正式的監(jiān)察制度；漢朝的御史府、隋唐宋元的御史臺、明清的督察院等都能相對獨立地行使監(jiān)察權，對官員進行監(jiān)督。如今監(jiān)察權相對獨立于立法權、行政權、司法權之外，既汲取了中華民族傳統(tǒng)文化的精髓，又與時俱進響應了新時代反腐倡廉的需求。

其次，該條款明確了監(jiān)察委行使監(jiān)察權的對象范圍，即所有行使公權力的公職人員。此條文表述雖言簡意賅，覆蓋范圍卻相當廣泛，把以往黨紀國法未能覆蓋到的那部分公職人員悉數囊括其中。讓我們結合《監(jiān)察法》第十五條來解讀這一堪稱“史上最廣”的公職人員范圍：

1.1 公務員及參公管理人員（以往受《公務員法》管轄）

包括中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業(yè)聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員。

1.2 公共事務管理組織中從事公務的人員（以往未全覆蓋）

主要指參公管理之外的其他管理公共事務的，如：衛(wèi)生防疫、市政管理、疾控中心、交通協管、檢察服務中心等事業(yè)單位中從事公務的人員，這些組織管理公共事務的權限來源有兩種，一是法律、法規(guī)授權；二是受國家機關依法委托。

1.3 國有企業(yè)管理人員（以往未全覆蓋）

以往僅對國有企業(yè)的黨員干部有反腐倡廉相關的黨紀約束，而對于相當一部分非黨員身份的國企管理人員，如果小貪小腐不構成犯罪的，很難懲處。《監(jiān)察法》出臺后，小到車間主任大到集團董事長，國有企業(yè)基層、中層、高層各層級的管理人員全在監(jiān)察范圍之列。

1.4 公辦單位中從事管理的人員（以往未全覆蓋）

公辦單位主要指教育、科研、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育等單位，從事管理的人員不僅包括領導班子成員、國家工作人員、中層基層管理人員，在管理監(jiān)督國有財產等重要崗位上工作的人員，如會計、出納、采購、基建，或者臨時從事與職權相聯系的管理事務，如評標委員會、競爭性談判采購中談判小組、采購詢價小組的組成人員，若利用職權實施職務違法犯罪行為的，監(jiān)察機關也可以調查。

1.5 基層群眾性自治組織中從事管理的人員（以往未全覆蓋）

基層群眾性自治組織是指根據憲法和有關法律規(guī)定，按居民居住地區(qū)設立的城市居民委員會和農村村民委員會，是居民群眾自我教育、自我管理、自我服務的自治組織，以往僅對黨員有黨紀約束。

1.6 其他依法履行公職的人員（兜底條款，為避免列舉遺漏而設）

判斷是否屬于監(jiān)察對象的主要標準為其是否行使公權力、其違法犯罪行為是否利用職務便利、是否損害公權力的廉潔性。

從上面六大類監(jiān)察對象來看，即使我們自身不在監(jiān)察范圍之列，但是我們的周邊人員如：親人、朋友、客戶有極大可能位列其中，所以，我們每個人都很難避免不與該類人員交往，故《監(jiān)察法》與我們密切相關，它也將會對我們的工作和生活產生深遠的影響。

2 多管齊下嚴監(jiān)察——創(chuàng)設“留置”措施、反腐敗國際合作等

《監(jiān)察法》第十一條規(guī)定監(jiān)察委具有監(jiān)督、調查、處置三大職責，為了保障監(jiān)察委高效履行職能，《監(jiān)察法》第四章賦予了監(jiān)察委全面的調查權，不僅包括在調查中采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等措施的一般性權利，還包括對被調查人有條件地采取留置措施，經嚴格審批后采取技術調查、通緝、限制出境措施等。

對被調查人采取留置措施是《監(jiān)察法》的一大創(chuàng)新舉措，也是我國的獨創(chuàng)。留置權最早出現于《德國民法典》，它本指債權人對合法占有的債務人動產在一定條件觸發(fā)后享有的留置該動產的權利以及對該動產變價的優(yōu)先受償權。由于監(jiān)察委代表黨和國家行使監(jiān)察權，監(jiān)察的內容就是反腐敗，監(jiān)察委既非行政機關也非司法機關，同時反腐敗所涉及的重大職務犯罪也不同于普通刑事犯罪，一般不會對社會公眾產生人身危害，所以監(jiān)察委的調查不宜與刑事偵查時采取的拘留逮捕等措施相等同，因此將留置權的標的由物轉換到人，創(chuàng)立了留置措施，替代了以往對黨員干部職務犯罪調查中采取的“雙規(guī)”措施。

此外，《監(jiān)察法》第六章專章規(guī)定了與其他國家、地區(qū)、國際組織開展反腐敗國際交流、合作，追逃、追贓、防逃多管齊下，彰顯了我國對腐敗的零容忍和有問必查、有逃必追、追必到底，決不再讓海外成為腐敗分子“避罪天堂”的反腐決心。此舉昭示我國的反腐敗工作完全與國際接軌，將為從事各種合法活動的組織和個人營造一個更加公平、公正、透明、清廉的社會環(huán)境，更加有利于我國經濟的穩(wěn)健增長和社會的長治久安。

所以應該保持謹慎敬畏之心，千萬不要以身試法、心存僥幸，天網恢恢疏而不漏，哪怕外逃到境外，監(jiān)察委也會通過反腐敗國際合作追查到。

3 《監(jiān)察法》影響范圍之廣，反腐敗力度之大，如何積極應對

打鐵還需自身硬！這是取得更好發(fā)展的真理法則。然則如何做到呢？這需要因人而異，各有側重。

首先是在監(jiān)察對象之列的廣大公職人員。根據其所在機構與經濟活動往來的密切程度，大體又可分為兩大類，一類是以公共管理為主要職能的機構人員，如機關團體事業(yè)單位等，另一類是處于使用公共資源從事經濟活動的國有企業(yè)以及從事科研、教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療、體育等公共服務的機構人員。

公共管理機構公職人員應對措施。公共管理機構的公職人員，腐敗風險往往與其手中的權力密切相關，以往一些公職人員不作為、亂作為，甚至吃拿卡要等行為并不鮮見，但相關懲處規(guī)定并不明晰，如今則是無論輕重統(tǒng)一分類處置——對有職務違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，可以進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉；對濫用職權、玩忽職守、權力尋租、徇私舞弊及浪費國家資財等職務違法，但尚未構成犯罪的公職人員，可作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定；對涉嫌職務犯罪的公職人員，移交檢察機關提起公訴。對于此類公職人員，關鍵在于管好手中的權，繃緊心中的弦，執(zhí)政為公、依法行政，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，不拿半分不正當收入。

國有企業(yè)和公共服務機構公職人員應對措施。國有企業(yè)和公共服務機構的公職人員，因為頻繁開展的經濟活動和商務往來，其接觸的人員多而廣，往往一句話、簽個字就能讓某些人獲得更多的合作機會或更大的利益，所以產生腐敗的機會和誘惑相當多。針對這類公職人員，除了個人對自己負責外，建議所在機構積極采取系列措施盡可能地避免或降低腐敗風險發(fā)生的可能性。

3.1 合規(guī)培訓強意識

通過培訓增強監(jiān)察對象合規(guī)廉潔意識，樹立機構合規(guī)文化。反腐敗是一項永久性工程，需要根植于每個監(jiān)察對象的內心，因此合規(guī)廉潔培訓至少包含以下內容：

3.1.1 講正氣、樹新風?！侗O(jiān)察法》的出臺對國家和人民的意義重大；反腐倡廉能進一步提升監(jiān)察對象的素質與能力，培育機構合規(guī)文化土壤。

3.1.2 深分析、明事理。什么是合規(guī)？什么是廉潔？什么是腐??？腐敗有哪些表現形式？哪些行為可能引發(fā)腐??？有沒有灰色地帶？吃拿卡要等積極、主動的行為會產生腐敗，消極、被動的行為會導致腐敗嗎？通過對模糊地帶及觀點的澄清，增強監(jiān)察對象的合規(guī)廉潔意識。

3.1.3 舉案例、烙印記。通過講述一些反腐倡廉的正面事例和反面教材，正反結合，進一步弘揚清正廉明的主旋律，引導監(jiān)察對象“不敢腐、不想腐”。

3.2 廉潔行為機制控

對于腐敗風險易發(fā)多發(fā)環(huán)節(jié)，借鑒國外先進方法，優(yōu)化廉潔審核機制。

在不同的經濟發(fā)展時期和不同的體制機制條件下，腐敗形式也會大不相同，從貪污、挪用公款，到侵占國有資產、行賄受賄、關聯利益、利益沖突，產生腐敗風險的易發(fā)多發(fā)環(huán)節(jié)也隨之不斷變化。

“公開透明、陽光交易”是最好的防腐劑，國際上許多企業(yè)在招標采購、商務宴請、會議接待、選人用人等腐敗易發(fā)多發(fā)環(huán)節(jié)引入了廉潔審核機制，包括事前合規(guī)預審、事中廉潔監(jiān)督、事后合規(guī)審查等。近幾年大數據、區(qū)塊鏈等信息技術發(fā)展迅速，借助信息化管理手段也是國際反腐防腐的重要方法，具備條件的企業(yè)和機構可以優(yōu)化現有信息化管理系統(tǒng)，引入廉潔審核機制，讓監(jiān)察對象“不能腐”，減少腐敗機率。

3.3 外聘專家獨立查

通過抽查、外聘第三方機構評審等方式定期排查內部腐敗風險，糾正違規(guī)行為。

腐敗往往是權錢交易、利益交換的產物，伴隨著日常經營活動發(fā)生，從本質上說沒有權力、沒有利益就不會有腐敗。建立定期腐敗風險排查制度非常有必要。

有些行為是社會大眾公認的腐敗行為，判定是否違規(guī)非常明確；而還有一些行為判定是否違規(guī)卻不是那么簡單，譬如商務宴請和小禮品饋贈，在合理的標準和范圍內是正常的，但超過一定標準或度后可能就會違規(guī)，并且這個合理的標準和范圍并非一成不變，在不同情形下標準也會不同。外聘第三方專業(yè)合規(guī)服務機構，配合內部紀檢監(jiān)察部門開展抽查、合規(guī)風險評測等不失為一種明智之舉，將有助于敲打、提醒監(jiān)察對象，手中雖有權，頭頂仍懸著“達摩克利斯之劍”，務必公私分明，使其“不敢腐”。

3.4 商業(yè)伙伴合規(guī)行

加強對商業(yè)伙伴、代理人行為的管控。

依據國際慣例，對于商業(yè)伙伴以及代理人等，在進行與某機構業(yè)務相關聯的行為時將視同于該機構自身的行為，故一旦商業(yè)伙伴、代理人有違規(guī)行為，該機構及相關人員也將受到牽連。但若該機構已對商業(yè)伙伴、代理人進行必要管控且能提供完善的管控資料，則有可能減輕或免除承擔相關牽連責任。故而不僅要獨善其身，還得兼濟天下。

對商業(yè)伙伴、代理人行為的管控，可以建立合作伙伴合規(guī)管理系統(tǒng)，采取培訓與調查相結合的方式進行，對商業(yè)伙伴、代理人定期進行廉潔合規(guī)培訓，有助于令其明確知悉其所在企業(yè)或機構的廉潔理念，樹立與培養(yǎng)其廉潔合規(guī)意識；對商業(yè)伙伴、代理人適時開展合規(guī)盡調，則有助于優(yōu)選一批業(yè)務能力強、運營規(guī)范、誠信守諾的合作對象。

3.5 內部問題自處理

規(guī)范內部問題的舉報渠道，爭取第一時間掌握內部管理漏洞，防范杜絕風險。

預防和懲治腐敗，監(jiān)督是關鍵。要想讓監(jiān)督真正發(fā)揮作用，就要建立暢通有效的舉報渠道，譬如設置違規(guī)舉報平臺，公示舉報與處理制度、舉報處置流程、舉報方式（包括但不限于舉報熱線、舉報郵箱等）、案件處置進度等，公示相關信息需注意：（1）保護舉報人安全；（2）保護被舉報人的隱私；（3）保護商業(yè)秘密和信息安全。

以前沒有暴露出問題不代表真的沒有問題，真有問題是“捂”不住的，敢于自查自糾，及早發(fā)現苗頭盡早處理，才能把風險、責任和損失降到最低。通過舉報搜集的線索和問題的查處，可以反推企業(yè)健全完善管理制度以及合規(guī)審核機制，有效彌補管理漏洞防范風險，使監(jiān)察對象加深對“不敢腐、不能腐”的認識。

總之，對于與監(jiān)察對象有經濟活動和商務往來的其他機構和個人而言，應當始終：立正位、行正道，依法合規(guī)。

雖然，除了監(jiān)察對象外，其他機構和個人并不直接受《監(jiān)察法》管轄，但若其行為與監(jiān)察對象違反《監(jiān)察法》有直接關聯時，其自身行為也極有可能觸犯違反其他法律乃至刑法，監(jiān)察委會將有關線索移送公安機關，由公安機關對非監(jiān)察對象的違法犯罪行為進行偵查。所以，無論是對監(jiān)察對象，還是與監(jiān)察對象往來的其他機構和個人，《監(jiān)察法》都具有非常重要的意義，而最好的應對措施就是依法合規(guī)地做人做事。

國際標準化組織在2014年12月15日，發(fā)表了世界上第一個關于合規(guī)管理的國際標準，即ISO19600《合規(guī)性管理體系標準-指南》，隨后又于2016年，發(fā)布了全球第一個反賄賂管理體系國際標準ISO37001，2017年12月29日，我國《合規(guī)管理體系-指南》國家標準GB/T 35770-2017正式發(fā)布，內容與ISO19600相差無幾，即將于2018年8月1日起實施。ISO19600《合規(guī)性管理體系標準-指南》是指導組織建立合規(guī)管理體系的一套管理方法，告訴組織合規(guī)管理應該做什么、誰來做、怎么做；ISO37001則是專門針對合規(guī)管理核心內容之一的反賄賂管理為組織提供的一套體系標準。

無論是ISO19600還是ISO37001，都與《監(jiān)察法》有密切聯系。ISO19600是指南是綱領，內容較為寬泛，能覆蓋《監(jiān)察法》反腐敗的各個方面，可配合《監(jiān)察法》作為各類機構組織開展教育培訓、合規(guī)體系搭建的工具；ISO37001則非常聚焦，針對反腐敗中最重要的反賄賂進行了縱深的研究分析，提出了反賄賂管理的具體體系及標準，可配合《監(jiān)察法》作為各機構開展反腐敗工作的行動計劃和實施方案。

“沒有買賣就沒有殺害”，同理，“沒有賄賂就沒有腐敗”，腐敗和賄賂如同孿生兄弟，從這個意義上來說，ISO19600、ISO37001這兩個適用于所有組織（包括非盈利組織）的國際標準完美地匹配了《監(jiān)察法》的實施。當下世界多個國家和地區(qū)都把合規(guī)和反腐敗作為一項重要工作，旨在讓環(huán)境更清廉、維護社會公平正義，懲治和預防腐敗、加強反腐敗國際合作是大勢所趨。

反腐倡廉之路任重道遠，不單是監(jiān)察對象及其所在機構，每一個主體和個人都應當高度重視合規(guī)和反腐敗工作，充分意識到反腐敗工作的重大意義，積極借鑒國際上先進的合規(guī)管理工具和經驗，提升組織合規(guī)管理能力與水平，為國家反腐敗事業(yè)積極助力的同時，還可以更便捷地得到境外合作伙伴的認可，提高組織的公信力促進國際合作的開展。合規(guī)助力企業(yè)基業(yè)長青，合規(guī)助力世界更加美好！

（作者為北京光曦國際咨詢有限公司總法律顧問，西南辦公室總經理。曾參與財政部54號令、國務院國資委新32號令等制定與修改）

（感謝清華大學廉政與治理研究中心宋偉老師對本文的指導?。?/p>