中國古代監(jiān)察與司法的關系

艾永明

摘要：監(jiān)察與司法的關系是中國古代國家權力配置和治理體系中的一個重要問題。自秦漢至明清，歷代對這一關系的調整主要表現(xiàn)在兩個方面：就監(jiān)察權和司法權的定位而言，監(jiān)察的性質屬于司法，但監(jiān)察權又高于司法權;就監(jiān)察和審判的關系而言，兩者有不同的基本職能，前者是“糾劾”，后者是“審斷”，但監(jiān)察又監(jiān)督審判，且監(jiān)察嚴重混淆和侵奪審判。歷史表明，在司法權之外設立一個獨立的監(jiān)察權，兩者會形成錯綜復雜的關系;如協(xié)調不當，必然會產生種種問題。中國古代十分重視監(jiān)察，這是君主專制和官僚政治的需要，并不是一項成功的歷史經驗。監(jiān)察權高于司法權的制度安排，更是一種政治統(tǒng)治的需要，而不是理性的選擇。

關鍵詞：監(jiān)察 司法 審判 中國古代

監(jiān)察權是中國古代國家權力配置中的重要部分，在國家治理體系中占有十分重要的地位。在監(jiān)察制度的長期運行過程中，監(jiān)察與司法的關系是一個必然會面臨的突出而又復雜的問題。這一問題解決得如何，對國家權力運行體系有著十分重要的意義。歷代統(tǒng)治者都注意監(jiān)察和司法關系的處理和協(xié)調，但他們的認識和實踐是那個時代的反映，更是為了與根本體制相一致，所以其中既有得，更有失，既有成功經驗，更有失敗教訓，這些都是我們今天進行監(jiān)察體制改革的寶貴的歷史鏡鑒。

一、監(jiān)察權與司法權之定位：監(jiān)察既是司法又高于司法

在國家權力體系中，監(jiān)察和司法的基本關系是：監(jiān)察既是司法又高于司法。這樣的概括看起來存在著明顯的邏輯矛盾。因為，根據這一概括，我們無法明確判斷監(jiān)察究竟是不是司法。然而，這一概括卻是中國古代制度安排的客觀描述。自秦漢至明清，監(jiān)察權是一項由專門機構行使的獨立的權力，立法者們一方面視它的性質是司法，另一方面又置它于司法權之上，這充分反映了當時立法者的認識以及制度設計既有合理因素，更有模糊性和局限性。

（一）監(jiān)察的性質屬于司法

中國古代監(jiān)察制度自產生之日起就有一個如何定位的問題，雖然在很長時間內它與行政的關系多有混融，但其司法的性質是基本明確的，監(jiān)察機關常常被納入司法機關。先秦，御史最初的職能就被定為掌法令?！吨芏Y·春官》：“御史掌邦國都鄙及萬民之治令，以贊冢宰。凡治事者受法令焉?！鼻貢r，御史的主要職責是監(jiān)督百官的違法犯罪，這一定制為后世歷代所承用。史載：秦皇“懼宰官之不修，立監(jiān)牧以董之，畏督監(jiān)之容曲，設司察以糾之;宰牧相累，監(jiān)察相司……漢承其緒，莫能匡政?！碧瞥瘯r，監(jiān)察的司法屬性已經十分確定?！短屏?御史臺》：御史臺長官“掌邦國刑憲、典章之政令，以肅正朝列”“掌以刑法典章，糾正百官之罪惡”。唐制，中央三大司法機關有明確的分工和制衡：大理寺為審判機關，刑部為復核機關，御史臺為監(jiān)察機關。明清時，中央刑部、都察院和大理寺并稱“三法司”：“國家置三法司，專理刑獄，或主質成，或主平反”。在明清詔敕、律典和君臣心目中，都察院的法司性質是十分肯定的。如洪武十四年詔曰：“御史職在司法，伸理冤抑。”雍正十二年的議準更明確：

至都察院、大理寺同為法司，理宜一體詳慎，嗣后凡應法司會議者，刑部引律不確，院、寺即行察看律例改正。

清朝各省主要執(zhí)掌監(jiān)察的按察司，則被稱為“在外之法司”。

因為監(jiān)察的性質是司法，監(jiān)察官也就屬于“法官”，這在中國古代是一個共識，尤其是監(jiān)察官常常以“法官”自稱，并以此告誡自己負有某種神圣的使命。漢時，規(guī)定御史府所有御史“皆冠法冠”，以明示其法官身份。北魏孝文帝時御史中尉李彪“自謂身為法官，莫能糾劾己者，遂多專恣”，為此深感自責。唐永徽二年御史大夫唐臨奏日：“……臣既處法官，不敢以聞?！薄缎绿茣ば煊泄鳌罚骸氨菹乱苑ü儆贸?，臣以守正行法，必坐此死矣?！碧朴放_還專設“法直”一職，以便和刑部、大理寺的司法業(yè)務相對接。

（二）監(jiān)察權高于司法權

在國家權力體系中，監(jiān)察權和司法權又有不同和區(qū)分，監(jiān)察在被視為司法的同時，又常常是一項獨立的權力，而且明顯高于司法權。

先看監(jiān)察權的定位。從秦到清，雖然監(jiān)察權在各個朝代的權力體系中的地位不盡相同，但它始終是歷朝的重要權力，其基本定位是相同的。試以幾個重要朝代為例：

東漢：“光武特詔御史中丞與司隸校尉、尚書令會同并專席而坐，故京師號日：‘三獨坐一。@

唐代：中央權力系統(tǒng)主要是：決策（中書省、門下?。?zhí)行（尚書?。?、監(jiān)察（御史臺）。

宋代與唐代大致相同：“自祖宗以來，軍國大事，三省議定，面奏獲旨，……獲可，始下中書造命，門下審讀?！歼^尚書奉行。有未當者，侍從論思之，臺諫劾舉之。此所以立政之大體，總權之大綱。”

元朝：忽必烈論朝廷權力體系：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫(yī)兩手的?！?/p>

明朝：朱元璋論國家權力結構：“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷紀綱盡系于此，而臺察之任尤清要”。明朝裁撤中書省后，形成六部、都督、都察院的權力體系。

清承明制，其權力體系與明朝基本相同。

上述材料說明，在中國古代帝國時期各朝的權力體系中，君權是最高的頂層權力，以下主要由決策、行政、軍事、監(jiān)察所構成，在元明清，則行政、軍事、監(jiān)察三足鼎立。所以監(jiān)察權是秦至清國家權力體系中第一層次的重要部分。

再看司法權的定位。與監(jiān)察權明顯不同，以職掌審判為核心的司法權不屬于帝國時期各朝權力體系的第一層次，沒有哪一個朝代將司法權與決策、行政、軍事相并列的。事實上，很多朝代將職掌審判的機構（主要是刑部和大理寺）作為行政系統(tǒng)的一部分，刑部本身就是六部之一，大理寺則比刑部的地位更低。在地方，行政機構以外幾乎沒有專門的訴訟審判機構。這種制度安排的背后，是中國古代始終將司法納入行政職能的傳統(tǒng)理念?！渡袝ず榉丁吩缇吞岢觯和醭邪苏骸耙辉皇场⒍回?、三曰祀、四曰司空、五曰司徒、六日司寇、七曰賓、八曰師。”孔穎達疏：“八政者，人主施教于民有八事也?！本褪钦f，訴訟審判與錢谷、文化、教育、祭祀、宗教、工程、軍事等具有相同性質，屬于同一層面之“事”，都是“理”的范疇，“政”的內容。所以，嚴格地說，中國古代不存在獨立于行政的司法權，當然也就不可能與監(jiān)察權一樣，成為國家權力體系中第一層次的重要部分。

監(jiān)察高于司法，還比較清楚和形象地反映在中國古人對監(jiān)察機關和監(jiān)察官員的稱謂中。在中國古代法制系統(tǒng)中，“憲”是一個常被使用的概念。雖然，古代之“憲”不是現(xiàn)代意義上的最高之法，但它也不僅指稱法，而且還往往是指那些持久存在的、毋庸置疑的制度和規(guī)則（如故事等）。自秦漢至明清，監(jiān)察機關常常被稱為“憲臺”“憲司”，監(jiān)察官員常常被稱為“憲官”。如《冊府元龜·憲官部》對監(jiān)察機關和監(jiān)察官員的職能定義是：

夫憲官之職，大則佐三公統(tǒng)理之業(yè)，以宣導風化;小則正百官紀綱之事，以糾察是非。故漢魏以還，事任尤重。

史載，“貞觀之治”的一個重要原因是“重法”而且尤重憲職：“貞觀初，以法理天下，尤重憲官，故御史復為雄要?！必懹^三年，殿中侍御史李乾佑奏請：“刑罰不中，則人無所措手足。臣忝憲司，不敢奉制?！泵鞔_以不玷污“憲司”之由不奉詔敕。唐高宗龍朔二年，將御史臺改為憲臺，御史大夫名為“大司憲”，御史中丞名為“司憲大夫”。清朝，都察院稱為憲臺，左都御史稱為“總憲”，左副都御史稱為“副憲”。上述稱謂清楚地表明，在中國古代的政治法律觀念中，監(jiān)察機關是執(zhí)法機關而且高于一般的執(zhí)法機關，監(jiān)察官員是執(zhí)法官員而且是負有特殊責任的執(zhí)法官員。人們常以“憲官”表達對監(jiān)察官員的尊重，而監(jiān)察官員也常以“憲官”而自勉。

由上可知，監(jiān)察權高于司法權是中國古代帝國時期國家權力體系構建中的一個重要特點，也是中國古代政治法律制度的一個重要傳統(tǒng)。那么，形成這一重要特點和重要傳統(tǒng)的原因是什么？如果說，“重監(jiān)察”和“輕司法”是監(jiān)察權高于司法權這一現(xiàn)象的矛盾的兩個方面，那么，“重監(jiān)察”應該是矛盾的主要方面。而且，長期以來海內外學術界對中國古代“輕司法”的問題多有討論和分析。所以，這里僅就中國古代“重監(jiān)察”的原因作些分析。這個問題很值得我們思考，因為它直接關系到如何客觀正確地認識和評價中國古代監(jiān)察制度。

從秦漢開始，監(jiān)察權能成為國家權力體系中的重要部分，在元明清時期更是具有與行政、軍事相同的定位，其原因固然是多方面的，但最根本的是官僚政治的需要，而官僚政治又是君主專制的需要和伴生物。在君主專制體制下，立法、行政、司法、軍事等一切權力悉歸君主，但君主不能事事親力，許多君臣都認識到：“善攬權者，非必萬事萬物盡出于我，而后謂之攬權也。權之在中者，即其在人主也。如一一而身任之，則聰明必有所遺，威福必有所寄，將以攬權而權愈散。”這樣，君主必須命令和委托一批人去從事，這批人就是官僚。雖然，任何國家管理都有“設官分職”，但君主專制下的官僚有其顯著特征。王亞南先生對此有很精辟的分析。首先，他們從政是向君主負責，君主的命令就是法律。與此同時，君主也必須通過他們貫徹命令和法律。其次，他們代表君主，是君主的代理人，所以有剝奪人民權利和自由的權力，而這正是官僚政治的本質特征：

“官僚政治一語，通常是應用在政府權力全把握于官僚手中，官僚有權侵奪普通公民自由的那種制度上?！?/p>

可見，“官僚政治是專制政治的副產物和補充物”。秦朝首先建立了君主專制，同時也首先形成了官僚政治。

官僚政治的上述特點對國家治理有重要作用。在官僚政治下，官民矛盾是社會的主要矛盾，吏治的好壞直接決定國家的治亂興衰，“治官”是國家治理的關鍵環(huán)節(jié)。對于這一點，早在由封建政治向官僚政治轉型的春秋戰(zhàn)國時期就被人們所認識和揭橥：“國家之敗，由官邪也”;“除奸之要，存乎治官”。

“治官”是如此重要，但在君主專制的集權體制中不存在真正有效的權力制約機制，于是，統(tǒng)治者就只能采用直接的監(jiān)察制，根本方法是讓官吏之間“上下相希，若望參表”，設立專門的監(jiān)察組織和監(jiān)察官員，強化對百官的督責：“成務弘風，肅厲內外，實由設官分職，互相糾懲”。所以，監(jiān)察制度是為了應對官僚政治的要求。秦朝首先建立了官僚政治，同時也最早設立了健全的監(jiān)察體制。自秦漢至明清，監(jiān)察權之所以能與決策、行政、軍事等權力處于同一層次，其緣由應該就在于此。相比而言，“裁斷”的重要性比不上“治吏”，司法權自然也就沒有監(jiān)察權那樣重要。

二、監(jiān)察與審判之關系：既有分職又有混淆

司法的根本職能是裁斷，審判是司法的核心;中國古代監(jiān)察與司法的關系集中體現(xiàn)在監(jiān)察與審判的關系中。自秦漢至明清，歷代統(tǒng)治者都注意到了對兩者的協(xié)調，也形成了一些合理的制度和規(guī)范，但仍復雜模糊，兩者既有分職又有混淆。

（一）監(jiān)察與審判的分職

首先，監(jiān)察與審判的基本職能有比較清楚的劃分和界定。

自秦漢至明清，歷代基本都有專門的監(jiān)察機關和審判機關，前者的基本職能是“糾劾”，后者的基本職能是“審斷”。早在漢代，御史中丞“受公卿奏事，舉劾按章”。唐代御史大夫“掌以刑法典章，糾正百官之罪惡”?！坝窞轱L霜之任，糾彈不法，百僚震恐，官之雄峻，莫之比焉”。宋朝御史臺職掌“糾察官邪，肅正綱紀，大事則廷辯，小事則奏彈”。明太祖曾對監(jiān)察的職能有過很經典的申明：

“風憲之任，在肅紀綱、清吏治，非專理刑”。

明朝法律更明確地規(guī)定：“都御史職專糾劾百司，辨明冤枉，提督各道，為天子耳目風紀之司。凡大臣奸邪，小人構黨，作威福亂政者，劾。凡百官猥茸貪冒壞官紀者，劾。凡學術不正，上書陳言，變亂成憲，希進用者，劾?！鼻宄O(jiān)察法明確規(guī)定：“御史察吏，全以糾彈為主?！笨梢?，監(jiān)察官的職能是“劾”，而不是“理刑”，不是“審”。

根據這種職能厘定，在正常的政治環(huán)境下，中國古代官員（包括監(jiān)察官員）都認為審判權應該歸屬大理寺和刑部，乃至覺得大理寺和刑部之員是真正的“法官”。唐代文宗時御史中丞高元裕曾在上奏中提出：

“獄當與眾共之。刑部、大理，法官也;決大獄不與知，律令謂何？請歸有司”。

“請歸有司”清楚地反映了審判權的制度安排。唐制，“若尋常之獄，推訖斷于大理”，普通的一般案件，監(jiān)察機關不應受理，而只能由大理寺審斷。宋朝《斷獄令》規(guī)定，“諸監(jiān)司有所按劾，限三十日具所按事狀及應推治人錄奏，仍申尚書刑部”;“諸命官犯罪應本州斷罪，而情輕者斷訖，申提點刑獄司審察。如情法允當，即具申尚書吏部刑部大理寺”。宋高宗也曾下詔：“如人吏受賂及故違條限，仍許御史臺檢舉送大理寺，依法斷遣，所有京朝官、大使臣亦依此。”這表明，監(jiān)察官有權糾劾，但糾劾以后須由刑部、大理寺審斷。

其次，監(jiān)察與審判是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。

從秦漢開始，中央司法機關逐漸形成了三足鼎立的格局，號稱“三法司”，至唐朝已臻定制。“三法司”之間的分工和相互關系是比較明確的，《明史·刑法志》有很典型的說明：

“刑部受天下刑名，都察院糾察，大理寺駁正?！?/p>

刑部主審，大理寺復核，都察院糾察，所以，監(jiān)察與審判是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。

監(jiān)察官員在很大程度上成了法官的“法官”，因而很多朝代將他們稱為“中執(zhí)法”“大司憲”等等。

這種監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，與監(jiān)察的基本職能為“糾彈”是相吻合的;糾彈審判違法是糾彈百官的重要內容。歷朝對此都有明確的規(guī)定。唐時，御史可以糾正不當或錯誤的審判，即使審判機關受有詔旨也仍糾奏。貞觀初，鄃令裴仁軌私役門夫，大理寺依太宗之意欲斬之，殿中侍御史李乾佑奏日：“法令者，陛下制之于上，率土尊之于下，與天下共之，非陛下獨有也。仁軌輕罪而致極刑，是乖畫一之理?！碧趶闹?，仁軌競免。唐朝監(jiān)察御史“分察百僚，巡按郡縣”，重要職責是“糾視刑獄”。宋御史臺對審判的監(jiān)督主要包括：判決是否合法、用刑是否合法、刑獄是否有積滯、“獄空”是否假報。宋代各路監(jiān)司負有糾正州郡錯判的職責：“諸路監(jiān)司有能改正州郡所斷不當，總其實數(shù)，歲終考校，以為殿最?！痹O(jiān)察法對監(jiān)察機關監(jiān)督審判作了詳細的規(guī)定。如，糾正審斷不當之案：“刑名詞訟，若審聽不明，及擬斷不當，釋其有罪刑及無辜，或官吏受財故有出入，一切違枉者，糾察?！奔m察違法拘禁、拷訊之事：“諸衙門有見施行枉被囚禁，及不合拷訊之人，并從初不應受理之事，委監(jiān)察從實體究?！北O(jiān)督法官回避制度的執(zhí)行：“諸鞫勘罪囚，皆連職官同問，不得專委本廳及典吏推問，如違抑，監(jiān)察糾察?！北O(jiān)督審判檔案保密制度的執(zhí)行：“諸承追取合審重刑及應照刷文案，若有透漏者，委監(jiān)察糾察?！?/p>

在長期實踐中，中國古代監(jiān)察對審判的監(jiān)督形成了一些有效的方式和方法。如“錄囚”制。錄囚是中國古代發(fā)現(xiàn)錯案冤案的重要方式，也是監(jiān)督審判的重要措施，而歷代監(jiān)察官往往就是“錄囚”的主要官員。史載，漢代刺史“常以八月巡行所部郡國，錄囚徒”。毗制為后世所仿效，“錄囚”是歷代巡按御史巡察地方的重要內容。又如接受控告，平反冤獄。中國古代官民如對審判不服，可以按法定程序用各種方式提出控告上訴，這既是為了平抑冤案，也能對司法官產生監(jiān)督作用。按照歷代通例，監(jiān)察官是接受控告的最主要的官員。這為監(jiān)察監(jiān)督審判提供了很好的途徑。如唐朝規(guī)定，侍御史“分直朝堂，與給事中、中書舍人同受表理冤訟，迭知一日，謂之三司受事”。朝廷還不時派出御史巡察，平反冤獄。太宗時，唐臨“遷侍御史，奉使嶺外，按交州刺史李道炎等叩冤系三千余人”。明朝法律規(guī)定：“如理斷不公或冤抑不理者，直赴巡按監(jiān)察御史，各省赴按察司或分巡及巡按監(jiān)察御史處陳告，即與受理推問。如果得實，將原問官吏依律究治。”清制，都察院是受理京控案件的主要機構。御史所收詞狀于本任內（6個月）完結，分別以“奏”（案情重大，即時具奏）、“咨”（轉請刑部或各案該省重辦）、“駁”（程序不合或屬民間詞訟予以駁回）三種方式加以辦理。再如刑罰停決制，這是一些朝代賦予監(jiān)察官員的一項重要權力，也是監(jiān)察監(jiān)督審判的行之有效的特殊措施。明代法律規(guī)定，六科給事中“遇決囚，有投牒訟冤者，則判停刑請旨”。

需要指出的是，因為監(jiān)察與審判是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，監(jiān)察機關就理應不能直接受理一般詞訟，不能受理審判機關未決之案，官民也不得越級將初始詞訟告至監(jiān)察機關。有些朝代的法律也確實有這樣或相近的規(guī)定。元朝監(jiān)察法規(guī)定：“諸官府見未問未決之事，監(jiān)察御史不得輒憑告人飾詞，取人追卷。候判決了畢，果有違錯，依例糾彈?！薄霸V訟人自下而上，若已經合屬官司斷訖，察司稱冤者，須詳審詞理，視其所斷。若實有不應，行移再問，其見問未決并越訴者，不得受理。”這些法條規(guī)定得十分明確，監(jiān)察官只能對有錯的已決之案提出糾彈，而不能輒受未問未決之案，百姓也不能將其他官府未問未決之案訴至察司。

（二）監(jiān)察侵擾審判

雖然，中國古代對監(jiān)察與審判有基本清楚的職能劃分，又明確兩者是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，但這些制度設計和法律規(guī)定在實踐中并沒有得到真正的貫徹。一方面，許多朝代的制度和法律自身沒有很好地保持一致性，時常出現(xiàn)矛盾和誤設;另一方面，監(jiān)察機關常常會憑籍自身的地位和權勢介入審判。因此，中國古代監(jiān)察與審判的關系并沒有真正厘清，經常出現(xiàn)混亂的現(xiàn)象，其集中表現(xiàn)是監(jiān)察侵擾審判。

首先，監(jiān)察機關是特殊案件的主要審理者。

中國古代歷朝實際上都將刑事案件分為兩類，即一般之案和特殊之案。在正常情況下，一般之案都由審判機關理斷，特殊之案則由專門的機關和官員審斷。監(jiān)察機關和監(jiān)察官員往往是特殊之案的主要審理者。特殊之案主要有兩種，即皇帝交辦的詔獄和大案重案（或因案情重大，或因案犯身份特殊等）。自秦至清，御史承辦詔獄幾乎是一個慣例。史載，“秦置御史，掌討奸猾，治大獄”。秦始皇曾使御史案問諸生，最后坑殺儒生460余人。漢朝御史中丞常與其他官員共同承訟治獄。唐代御史臺是詔獄的主要推斷者，“御史臺奏，伏以臺司推事，多是制獄”;“凡有制敕付臺推者，則按其實狀以奏”。固宋朝更加明確規(guī)定御史臺承辦最大、最重要的詔獄：“詔獄，本以糾大奸慝，故其事不常見。初，群臣犯法，體大者多下御史臺獄;小則開封府、大理寺鞫治?！彼纬?，宰相趙普包庇胡贊、李可度、劉偉等官行賄納賄，“太祖怒，下御史府按問，悉抵罪”。仁宗時，王文吉告發(fā)陳堯佐謀反，仁宗令御史中丞范諷親自審理，然得王文吉誣告之狀。

對于大案重案，從秦漢開始，歷朝都由多個機構、多名官員共同審理，逐漸形成了“會推”“會審”制度，而監(jiān)察機關、監(jiān)察官員都是“會推”“會審”的主要參與者。唐制：“侍御史掌糾舉百僚，推鞫獄訟。其職有六：一曰奏彈，二曰三司，三曰西推，四曰東推，五曰贓贖，六曰理匭?！逼渲校叭尽奔啊叭就啤保侵赣尚滩?、大理寺和御史臺長官共同審理“其事有大者”之重案要案?！拔魍啤焙汀皷|推”則是分別糾舉地方和京城的百官違法之案。明制，“大獄重囚會鞫于外朝，都御史偕刑部、大理讞平之”，謂之大三法司會審。若有特別重大之案，則由三法司與吏、戶、禮、兵、工各部尚書及通政使共同審理，謂之“圓審”。如，嘉靖時李福達坐“謀反”之罪，先由三法司會審，爾后又經九卿圓審。明代之三法司會審和九卿圓審制度為清代所繼承并進一步發(fā)展。清制，凡死罪之案，在京的由三法司會審，在外省的由三法司會同復核。

其次，監(jiān)察機關參與一般案件的審理。

根據監(jiān)察與審判的職能劃分和兩者是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，一般案件理應由審判機關審理，許多朝代也有這方面的規(guī)定（如前述唐朝）。但事實并非如此。監(jiān)察機關不僅是特殊案件的主要審理者，而且還以各種方式介入一般案件的審理。漢朝侍御史“治廷尉奏事，罪當輕重”固，御史可以對廷尉的判決更改輕重，復核成了再審。刺史利用權勢肆意干涉審判更是司空見慣。鮑宣為豫州牧時“所察過詔條”“舉措煩苛，代二千石置吏聽訟”，@鮑宣自己成了“聽訟”的審判官。唐制，尚書省七品以上官員會議，皆應先牒報御史臺，屆時一人往監(jiān)。所以，御史臺官員有權參加刑部官員會議，對審判的監(jiān)督由“事后”變成了“事前”。唐初，御史臺按例不受訴訟，但從貞觀末年始，御史臺也直接受理案件。永徽中，御史大夫崔義元規(guī)定由御史輪流值班，受理詞訟。唐時，常有官員（包括監(jiān)察官員）上奏要求尊重審判機關的權能，尋常之獄應“請歸有司”，交由大理寺審理（見上述），說明唐朝監(jiān)察參與審判的現(xiàn)象已十分嚴重。宋代，法律更進一步賦予御史臺直接參與審判的權力。仁宗寶元元年詔：“御史臺、刑部和大理寺詳定（刑名）以聞?！钡胤讲荒軟Q之疑難案，先“付之大理，大理不能決而付之刑部，刑部不能決而后付之御史臺”。御史臺擁有最后的裁斷權，儼然成了刑部和大理寺之上的審級機關。地方監(jiān)司不僅監(jiān)督審判，而且直接參與審判。南宋高宗曾詔：“諸路監(jiān)司決獄?！睂幾谝苍t“諸路監(jiān)司決系囚”。地方監(jiān)司有權“改正州郡所斷不當”，可見監(jiān)司擁有重判的權力。元朝監(jiān)察對審判的侵擾也很突出。司獄司是刑部所屬的重要審判部門，元朝竟然將其直隸御史臺，把審判機構納入到監(jiān)察機構之中。法律還明文允許御史臺可以自行處斷部分職官犯罪。若五品以上官有犯，奏聞以裁;五品以下官有犯，從行御史臺處斷。

相較于前代，明清的審判制度是較為健全的，但正是在“健全”的制度中賦予了監(jiān)察機關明確和廣泛的審判權。明初，明確刑部掌審判，大理寺主復核，都察院職監(jiān)察，但建文帝二年又詔日：“頃以治獄煩興，易御史臺，號都察院，與刑部分理庶獄?！苯ㄎ牡垡浴爸为z煩興”為由，讓都察院與刑部“分理庶獄”，雖然各有側重，但將兩者都作為審刑機關，顯然與三法司原有分工不相符合。實際上，即使在一般的情況下，明朝都察院也是經常充當“審判”的角色。根據《明會典》的規(guī)定，明朝中央所審刑案的一般程序是：刑部對案件先予定罪和作出量刑意見，將案犯連同案件送至都察院。都察院將刑部所擬罪名、原發(fā)事由、問擬招罪、照行事理等具寫奏本，簽押完備，審無異詞，將案犯連同案卷送大理寺復核。大理寺復核后復回刑部。刑部聽都察院和大理寺之詞，擬定人奏。然后錄所下旨，送給事中復核無異，再復奏行之。可見，都察院對刑部審判的“監(jiān)督”，是在刑部未決之前就已介人參與，所以，刑部、都察院、大理寺事實上是刑案的共同審理者。在地方，提刑按察司掌一省之刑名按劾，有權裁處徒以下之案和六品以下官吏的違法之事。監(jiān)察御史巡按地方，可更正處斷不公之案，并處罰原審官。清朝基本承用明朝的監(jiān)察體制和審判制度，并進一步強化監(jiān)察直接參與審判，如五城察院負責審理京師詞訟，杖罪以下自行完結，徒罪以上移送刑部。

應該指出，中國古代監(jiān)察機關往往依恃權勢向審判機關爭奪審判權，其最顯著的惡例是監(jiān)察機關自設監(jiān)獄。唐貞觀二十二年，御史大夫李乾佑首開壞制：

“故事，臺中無獄，須留問，寄系于大理寺。至貞觀二十二年二月，李乾佑為大夫，別置臺獄，由是大夫而下，已各自禁人。至開元十四年，崔隱甫為大夫，引故事奏掘去之?！?/p>

可見，按照“故事”成例，御史臺不設監(jiān)獄，但李乾佑以案犯寄于大理寺不便提審為由，在御史臺別設監(jiān)獄，“有所鞫訊，便輒系之”，然后自大夫以下各自禁人，“牢扉常滿”。由于監(jiān)獄關押的多為未決之案犯，御史臺自設監(jiān)獄是為了方便自己審理案件，這顯然是對大理寺審判權的公然侵奪。所以李隱甫能“引故事奏掘去之”。這一惡例雖然在玄宗時被廢除，但其惡劣影響是深遠的。元代，在大都地區(qū)、各行省、路府州等都設有隸屬于監(jiān)察機關的監(jiān)獄，主要關押未決人犯，這是元代監(jiān)獄的一大特色。這種制度顯然也是為了監(jiān)察機關的審判需要，說明元代監(jiān)察機關已有公認的審判權。

三、評價與啟示

以上所述，從制度設計和實踐相結合的角度，比較全面地考察和分析了中國古代監(jiān)察和司法的關系。那么，對于兩者的這些關系應該如何評價？其中對當代監(jiān)察體制改革有什么啟示呢？

在中國古代監(jiān)察與司法關系的調整中，其合理和成功之處主要有三：

第一，肯定監(jiān)察的性質屬于司法。中國古代監(jiān)察的職能是相當廣泛的：既有罰，又有賞;既有懲處，又有教化;既有監(jiān)督活動，又有行政活動;既察官，又察民，等等。這是中國古代監(jiān)察職能定位不合理的重要表現(xiàn)。但是歷代監(jiān)察的根本職能是明確的、肯定的，那就是糾彈官員的違法犯罪。這種職能毫無疑問是屬于司法，而且是司法中極其重要的內容。所以，中國古代明確監(jiān)察的性質屬于司法，將監(jiān)察機關視為“法司”，稱監(jiān)察官員為“法官”，是與監(jiān)察的根本職能相符合的，可謂名實一致。如果否認監(jiān)察的性質是司法，將監(jiān)察機關排斥于司法機關之外，那就名實不符，使監(jiān)察機關處于矛盾的尷尬窘境：它履行的是司法職能，卻又不屬于司法系統(tǒng)。這樣，既是對監(jiān)察的誤設，又必定會造成司法的混亂。

第二，監(jiān)察與審判有基本的職能劃分。中國古代不少朝代都規(guī)定，監(jiān)察機關與審判機關雖然都屬于“法司”，但兩者有明確的分工。監(jiān)察機關的基本職能是“糾劾”，審判機關的基本職能是“斷刑”。監(jiān)察機關有權糾彈官員的各種違法犯罪，但須交由審判機關依法斷刑;監(jiān)察機關也不應參與各種審判事務。這種劃分是清楚的。如果按照這樣劃分，監(jiān)察機關與審判機關都有各自的正確定位，兩者的關系也被規(guī)定得十分明晰。監(jiān)察與審判的關系是監(jiān)察與司法關系的核心，從而上述基本職能的劃分為調整監(jiān)察與司法的關系奠定了基礎。

第三，明確監(jiān)察是對審判的監(jiān)督。從秦漢至明清，歷代都規(guī)定監(jiān)察與審判是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，這是中國古代調整監(jiān)察與審判關系的一項重要的制度安排。這種制度安排是合適的，因為它符合監(jiān)察的本質屬性。監(jiān)察之本質就是監(jiān)督，應用到訴訟領域，就集中表現(xiàn)為對審判的監(jiān)督。

以上三點對于監(jiān)察與司法關系的調整有很重要的意義和作用，充分反映了中國古人的治國智慧和經驗。如果堅持監(jiān)察的性質屬于司法的制度設計和安排，監(jiān)察在國家權力體系中就有了正確的定位和歸屬，也從根本上厘定了監(jiān)察與司法的關系。如果堅持監(jiān)察與審判的職能劃分和監(jiān)察是監(jiān)督審判的制度設計和安排，監(jiān)察與審判的關系就得到了正確的調整。

在中國古代監(jiān)察與司法關系的調整中，也存在著諸多問題乃至失敗的教訓。

首先，監(jiān)察權的極高定位不具有內在合理性。從秦漢至明清，監(jiān)察與決策、行政、軍事一樣，在國家權力體系中同處君權之下的第一層次，元世祖和明太祖更是將其視作國家的“三大府”之一。監(jiān)察權有如此高的定位，完全是為了適應君主專制產生的官僚政治體制下“治官”的需要。官僚政治中的“吏治”對于國家治亂具有非同尋常的作用，但君主專制體制中天然地不存在有效的權力監(jiān)督制衡機制，君主只能創(chuàng)設單獨的監(jiān)察權，并設立專門的機構行使這種權力，以實施對所有官吏的監(jiān)控。所以，監(jiān)察權的創(chuàng)設并賦予極高的地位，是帝制社會的一種無奈選擇。

這里，有一個問題特別需要討論。長期以來，海內外學術界流行一種觀點：中國古代十分重視監(jiān)察，賦予監(jiān)察權很高的地位，這是一項成功的治國經驗。這種認識看似有理，其實非常膚淺。這種觀點的邏輯是，因為十分重視監(jiān)察，所以是正面的經驗。顯然，這種邏輯沒有內在的因果性、證明性。重視和強化監(jiān)察并不一定是成功經驗。上述觀點完全忽視了中國古代帝國時期強化監(jiān)察權的體制性原因，而僅僅作了孤立的、直觀的、抽象的觀察和描述。況且，從歷史唯物主義的角度看，帝國時期的君主專制和官僚政治是一種歷史的安排，具有一定的歷史合理性。同樣，與此相應的監(jiān)察體制也具有一定的歷史合理性。但是，這種歷史合理性在今天顯然已不再存在。如果按照上述邏輯，一概認為創(chuàng)設專門的監(jiān)察權并賦予其極高的地位是普遍正確的治國經驗，那就完全忽視了古今社會應有的差異。

其次，監(jiān)察權高于司法權不是理性的制度安排。從秦漢至明清，雖然歷代都基本肯定監(jiān)察的性質屬于司法，但又都強調監(jiān)察權高于司法權。在國家權力體系中，監(jiān)察權處于第一層次，而司法權根本不在，甚至常常處于行政系統(tǒng)的一部分。監(jiān)察既是司法，又不同于司法而高于司法，這種“矛盾”的關系當然是反映了帝國時期對監(jiān)察和司法的認識的模糊性和局限性，但更重要的是體現(xiàn)了中國古代重監(jiān)察輕司法的理念和傳統(tǒng)。應該注意，這一理念和傳統(tǒng)根本上是帝國王朝政治統(tǒng)治的需要，是“政治高于一切”“政治壓倒一切”的要求，而不是真正理性的制度設計和安排。其一，如上所述，在君主專制和官僚政治下，“治官”最重要、最關鍵，甚至“明主治吏不治民”。司法是官民兼治，監(jiān)察是專職于“治官”，當然監(jiān)察重于司法。其二，雖然帝國的各種權力從根本上說都為君主所有，但監(jiān)察被明確定為君主的“耳目”，御史巡察是“代天子巡狩”，監(jiān)察是君主直接操控的工具，當然監(jiān)察高于司法。

在司法權之外另設一個監(jiān)察權，并且規(guī)定監(jiān)察權高于司法權，這是中國古代帝制時期國家權力配置的一個重要特點。對于這一特點，我們今天應當予以深刻的反思。孫中山先生將西方的“三權”學說和中國重視監(jiān)察權和考試權的傳統(tǒng)相結合，創(chuàng)立了著名的“五權憲法”學說。孫中山先生為此十分自豪，認為“五權憲法”學說集古今中外政治法律制度之精華，是人類有史以來最完美最優(yōu)良的政治體制。而且，孫中山先生將司法權與監(jiān)察權并重，兩者同屬于“五權”，實際上已對中國傳統(tǒng)權力體制作了很大的改造。但即使如此，“五權憲法”的理論和制度在民國和現(xiàn)在的臺灣的實踐效果并不理想，其中突出的問題之一是“監(jiān)察權”日益式微。這是一個富有啟發(fā)意義的事實。

再次，監(jiān)察嚴重侵奪審判。帝國時期的許多朝代，監(jiān)察機關不僅“糾”而且“審”，監(jiān)察者成為理刑者;不僅監(jiān)督審判，而且直接參與審判，監(jiān)督者自身成為審判者;不僅審理特殊案件，而且參與一般案件審理，監(jiān)察者全面插手審判事務。所以，監(jiān)察混淆審判、侵奪審判的現(xiàn)象是十分嚴重的，這是中國古代監(jiān)察制度的一個突出問題。由于審判是司法的核心，監(jiān)察嚴重侵奪審判就成了中國古代監(jiān)察與司法關系多有混亂不清的重要表現(xiàn)。這一問題對中國古代司法制度造成了很大的危害，其集中體現(xiàn)是“審出多門”，即審判主體多元而且多變。中國古代監(jiān)察嚴重侵奪審判不是一種偶然的現(xiàn)象，而是具有體制性的原因。從秦漢至明清，歷代都實行“權力一體化”的體制，國家所有權力都歸屬于同一個組織主體，權力具有顯著的“整體l生”特征。在“整體性”之下，權力內部必然表現(xiàn)出極大的模糊性，權力與權力之間、職能與職能之間常常交叉混融。當朝廷賦予監(jiān)察極高的權力后，它就必然會侵奪審判（事實上也侵奪行政）。

歷史告訴我們，在司法權之外設立一個由專門機構行使的獨立的監(jiān)察權，其必然與司法權產生錯綜復雜的關系，即使明加區(qū)分和調整協(xié)處，也難免產生種種齟齬，監(jiān)察混淆司法、侵奪審判是很容易產生的現(xiàn)象。至于將監(jiān)察權置于司法權之上的制度設計和安排，更應該對其作系統(tǒng)地體制性分析并審慎對待。