從確權(quán)到易權(quán)：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的運(yùn)行實(shí)踐

馬良燦 羅鑠

摘 要：從土地確權(quán)到土地易權(quán)，從土地承包權(quán)向經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化，這是深化農(nóng)村土地改革的必然趨勢。案例村的土地改革實(shí)踐表明，農(nóng)地確權(quán)嵌入在村級組織關(guān)系和家庭結(jié)構(gòu)之中，受到村莊社會(huì)制度、村規(guī)民約、鄉(xiāng)村文化習(xí)俗等多重社會(huì)規(guī)則的交互影響，這種交互影響呈現(xiàn)出農(nóng)地確權(quán)問題的復(fù)雜性。案例村通過農(nóng)地確權(quán)，個(gè)人產(chǎn)權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)得以澄清，集體資產(chǎn)得以壯大，這為夯實(shí)村集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人和集體土地從確權(quán)到易權(quán)的轉(zhuǎn)化提供了便利途徑。在農(nóng)地易權(quán)中，應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，防止農(nóng)地過度商品化對鄉(xiāng)村社會(huì)的侵害。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地確權(quán)；農(nóng)地易權(quán)；實(shí)踐邏輯；運(yùn)行后果

中圖分類號(hào)：C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-5099（2018）05-0093-06

Abstract：The inexorable trend of deepening rural land reform is from farmland confirmation to farmland transfer and from land contract right to land management right. The practice of farmland reform in the case village shows that the farmland right is embedded in the village￣level organization relationship and family structure， and is affected by the interaction of multiple social rules， such as village social rules， village social system， village regulations and rural cultural customs. This interaction is reflected on the complexity of the problem of farmland confirmation. Case villages have been clarified by confirmation farmland rights， the individual property rights and collective property rights， and the village collective property rights have been strengthened. This provides a convenient way to consolidate the village collective economy and realize the transformation of individual and collective farmland from confirmation to transfer. In the transfer right of farmland， the farmers wills should be fully respected and their interests should be effectively protect so as to prevent the rural society from being damaged by excessive commercialization of farmland.

Key words：farmland confirmation rights；transfer the farmland rights；practice logic；operation consequences

一、問題的提出

清晰界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬是深化農(nóng)村土地制度改革，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提。在2018年全國兩會(huì)的政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理指出，近五年來我國大力推進(jìn)農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置改革、土地確權(quán)面積超過80%。[1]實(shí)際上，在2010年的中央一號(hào)文件中，就明確提出要開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)和對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作。2014年，黨中央、國務(wù)院兩辦印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》以及《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》等相關(guān)文件中均強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，推進(jìn)多種經(jīng)營方式共同發(fā)展。兩辦分別在2015年《關(guān)于加快改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》、2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》的文件中更是明確指出要健全、完善“三權(quán)分置”的法律法規(guī)。由此可見，農(nóng)地改革是國家和農(nóng)民社會(huì)生活中的重大事件，事關(guān)廣大農(nóng)民的根本利益的實(shí)現(xiàn)。

有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地改革的核心是改善地權(quán)結(jié)構(gòu)配置[2]，即在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)由所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)并行分置”向所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”轉(zhuǎn)化，這是我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的又一次重大創(chuàng)新[3]，有助于提高農(nóng)地資源配置和生產(chǎn)經(jīng)營效率。[4]有學(xué)者進(jìn)一步指出，集體所有權(quán)是自物權(quán)，經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來并可以進(jìn)行市場交易、具有使用價(jià)值和交換價(jià)值的用益物權(quán)。[5]因此，三種權(quán)能的配置組合將使土地資源的利用更加靈活，農(nóng)民的土地收益權(quán)更加有保障，更契合土地市場的運(yùn)行規(guī)律。[6]社會(huì)學(xué)研究的視角發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中的農(nóng)地改革嵌入在復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)中，反映了國家力量、農(nóng)村集體、市場經(jīng)營主體與農(nóng)民群體之間基于各自的利益考量而展開的多元互動(dòng)與利益博弈 [7]。這種博弈關(guān)系表明，實(shí)踐中的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革不僅是一束權(quán)利，更是一種深深嵌入社會(huì)機(jī)理的地方性知識(shí)[8]，受到法理的法規(guī)政策和情理的日常生活邏輯交互影響。[9]在農(nóng)地改革中，需要建構(gòu)合理的秩序機(jī)制來確保多元主體間的利益關(guān)系平衡。

上述學(xué)者從地權(quán)結(jié)構(gòu)配置、產(chǎn)權(quán)要素激活、權(quán)力關(guān)系博弈、多重因素交織與利益秩序建構(gòu)等宏觀和中觀層面層面，分析了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的實(shí)質(zhì)、現(xiàn)實(shí)價(jià)值與社會(huì)基礎(chǔ)。這些研究為我們從宏觀上理解農(nóng)地制度變遷與權(quán)能關(guān)系轉(zhuǎn)化、農(nóng)地制度改革對鄉(xiāng)村社會(huì)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)后果與社會(huì)影響提供了重要的學(xué)術(shù)線索。筆者認(rèn)為，理解農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的制度變革，不僅需要宏觀和中觀的分析視角，更需要從微觀層面理解農(nóng)地確權(quán)變革的運(yùn)行邏輯、實(shí)踐后果與社會(huì)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。本文將以T村為例，將農(nóng)地改革嵌入在村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)制度、社會(huì)文化等多重因素中，進(jìn)一步分析農(nóng)地改革的運(yùn)行邏輯、從確權(quán)到易權(quán)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化及其對鄉(xiāng)村社會(huì)的深刻影響。

馬良燦，等：從確權(quán)到易權(quán)：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的運(yùn)行實(shí)踐

二、T村農(nóng)地確權(quán)改革的“序幕”和背景

T村位于貴州省中西部，地處長江水系烏江流域和珠江水系北盤江流域的分水嶺地帶，地勢較為平坦，村內(nèi)土地類型多以地、坡耕地為主，水田面積較少，主要種植玉米和水稻。全村有10個(gè)自然村，921戶共3 390余人。2014年，該村遭遇百年不遇的洪災(zāi)，這使村莊越加貧困。為擺脫貧困，在鄉(xiāng)村干部的帶領(lǐng)下，T村走上了土地確權(quán)、合股聯(lián)營、村社一體、一清七統(tǒng)一清七統(tǒng)：“一清”是指集體和個(gè)人產(chǎn)權(quán)分清?！捌呓y(tǒng)”是指：全村土地統(tǒng)一規(guī)劃，產(chǎn)品統(tǒng)一種植銷售，資金統(tǒng)一使用管理，村務(wù)財(cái)務(wù)統(tǒng)一核算，干部統(tǒng)一使用，美麗鄉(xiāng)村統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，禁止濫辦酒宴，紅白酒席統(tǒng)一辦理。的鄉(xiāng)村改革道路。

2014年，Z市市農(nóng)委將T村確定為全市深化農(nóng)村改革試點(diǎn)村，2015年，T村成為貴州省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“七權(quán)同確”第一村。在2015-2016年期間，T村村干部對土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、小型水利工程產(chǎn)權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行七權(quán)同確。全村參與土地確權(quán)總戶數(shù)858戶，完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)測面積為4 585畝，林權(quán)實(shí)測面積2 819畝，小型水利工程產(chǎn)權(quán)實(shí)測宗數(shù)19宗，集體建設(shè)用地（含宅基地）使用權(quán)實(shí)測宗數(shù)957宗，集體土地所有權(quán)實(shí)測面積8 251畝，集體財(cái)產(chǎn)權(quán)（含學(xué)校、村辦公室、2個(gè)衛(wèi)生院、其他）共計(jì)7處。目前T村農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)已完成公示及簽字確認(rèn)階段，并按照一戶一檔的要求將相關(guān)資料收集整理歸檔，屆時(shí)村民可以拿到三個(gè)證書：土地確權(quán)證、林權(quán)證、房產(chǎn)證；村集體則可以拿到四個(gè)證書：集體土地證、集體房屋產(chǎn)權(quán)證、小型水利工程產(chǎn)權(quán)證、集體水權(quán)證。土地承包經(jīng)營確權(quán)證書已在2018年1月份發(fā)到村民手中，且在本次農(nóng)地確權(quán)中已將集體與個(gè)人資產(chǎn)基本厘清，只有林權(quán)、宅基地、房屋等產(chǎn)權(quán)雖已大部分調(diào)查確認(rèn)，但還未發(fā)證。被稱之為“拉開了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的序幕”的“試點(diǎn)村”和“示范村”的T村，在推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)、賦權(quán)和易權(quán)的農(nóng)地制度改革中走在前列，極具典型性。

三、農(nóng)地確權(quán)的實(shí)踐過程：多重社會(huì)規(guī)則的交互作用 農(nóng)地確權(quán)改革嵌入在村級組織結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)之中，受到村莊社會(huì)制度、村規(guī)民約、鄉(xiāng)村文化習(xí)俗等多重社會(huì)規(guī)則的影響和制約。這進(jìn)一步表明，農(nóng)地確權(quán)改革與實(shí)踐是一個(gè)事關(guān)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的重大問題。

（一）農(nóng)地確權(quán)實(shí)踐嵌入在村級組織結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)之中 在村莊組織結(jié)構(gòu)方面，為推動(dòng)農(nóng)地確權(quán)工作，在行政村層面，T村專門成立了產(chǎn)權(quán)制度改革辦公室，組建了以村組干部為核心的農(nóng)地確權(quán)工作小組來負(fù)責(zé)農(nóng)地具體的確權(quán)工作。在自然村層面，村民以15戶為單位推選1名村民代表，組建村民小組委員會(huì)，協(xié)助農(nóng)地確權(quán)小組開展實(shí)地土地勘測與村民矛盾糾紛解決等工作。為了確保農(nóng)地確權(quán)工作符合政策規(guī)定，村委會(huì)和村黨支部專門召集全村村民代表召開專題會(huì)議，系統(tǒng)學(xué)習(xí)相關(guān)政策法規(guī)，牢牢把握農(nóng)地確權(quán)的政策依據(jù)和實(shí)施底線。同時(shí)，為確保土地測量的準(zhǔn)確性，P區(qū)區(qū)政府與相關(guān)專業(yè)技術(shù)公司合作，利用航拍、大數(shù)據(jù)等技術(shù)來丈量土地。確權(quán)小組組織村民到實(shí)地進(jìn)行四至指界，厘清T村自1984年土地一輪原包、1998年土地二輪承包到2016年P(guān)區(qū)試行農(nóng)地確權(quán)這一過程中出現(xiàn)的土地確權(quán)問題。

T村建立了三級議事協(xié)調(diào)機(jī)制來解決土地確權(quán)中的各種糾紛。一級處理由村民之間相互協(xié)商，二級處理由村民代表和村組組長組成的組委會(huì)介入調(diào)解，最后調(diào)解不成功的則召開全村村民代表大會(huì)進(jìn)行民主商議決定。在三級協(xié)調(diào)機(jī)制基礎(chǔ)上，T村村委會(huì)成立老人協(xié)會(huì)機(jī)構(gòu)，老人協(xié)會(huì)主要是由村內(nèi)的老黨員、老干部、鄉(xiāng)紳賢士和退休教師等成員組成，他們是村莊內(nèi)名望高、閱歷深、說話有份量的老人。這些人生活條件寬裕，又有一定閑暇時(shí)間，熟悉和熱心村莊事務(wù)。在農(nóng)地確權(quán)中，老人協(xié)會(huì)以輔助機(jī)構(gòu)的角色協(xié)同各村民小組組長和村民代表，共同組織農(nóng)戶參與指界、簽字，并且以調(diào)解人員身份參與其中，成為處理村莊土地糾紛問題的中間人和見證者。

同時(shí)，農(nóng)地確權(quán)工作受到家庭結(jié)構(gòu)的深刻影響。T村自1980年家庭聯(lián)產(chǎn)承包分田到戶到第三次農(nóng)地確權(quán)之前，土地未做較大調(diào)整。但歷經(jīng)30多年，出現(xiàn)大量土地分配不均問題，有的家庭子女眾多，但土地較少，“生不增死不減”的政策已無法滿足家庭人口對土地的實(shí)際需求。有的家庭子女較少，但土地較多，加上外出務(wù)工、遷戶等原因，這些家庭的土地經(jīng)常撂荒。有的村民要求變更地權(quán)歸屬，因?yàn)樵型恋刈C上的家庭成員名單與現(xiàn)有人口不相吻合，有的人已遷出本村但名字仍在土地使用證書上，一些新增人口卻沒有被增列。在新一輪土地確權(quán)工作中，因土地分配不均問題而產(chǎn)生了不少糾紛。為解決這些糾紛，T村明確規(guī)定，地權(quán)歸屬不再按照戶口劃分，即便是本人戶口已經(jīng)遷出本村，但只要認(rèn)定村民的土地權(quán)屬，即把土地確給該村民，若村民不愿接收土地，他可以通過委托書的形式將土地使用權(quán)贈(zèng)與他人。在這次確權(quán)中，T村將土地承包經(jīng)營權(quán)證上的那些已經(jīng)去世的人員名單清除。同時(shí)規(guī)定，2017年以后出生的新增人口不列入確權(quán)范圍。

在確權(quán)工作中，針對不同的家庭類型，工作組首先要調(diào)查清楚有關(guān)移民搬遷戶、離異、死亡、純女戶家庭等相關(guān)信息。依據(jù)相關(guān)政策搬遷至本村的村民，村民委員會(huì)將給這些村民進(jìn)行宅基地土地使用確權(quán)和房屋所有權(quán)確權(quán)。針對純女戶家庭既僅有女兒沒有兒子的家庭，則將土地確權(quán)給女兒。對那些嫁到外村且戶口已外遷的純女戶家庭，外嫁女依然有權(quán)享有本村土地，若她不想占有土地，在得到村民小組組委會(huì)和村委會(huì)書面認(rèn)可后，可以將土地確給她的親屬。對那些招上門女婿且在本村生活的純女戶家庭，可將土地確給其女婿。針對離異的家庭，按照T村規(guī)定，若女方在1980年獲得土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)的，則離婚時(shí)將土地相應(yīng)確給女方。對于那些有兒有女的家庭，戶主一般把土地確給兒子而不確給女兒，在這類家庭中，外嫁女兒的名字不出現(xiàn)在土地確權(quán)證上。

（二）村莊社會(huì)制度對農(nóng)地確權(quán)實(shí)踐的牽制 村民自治法和村規(guī)民約等社會(huì)制度是農(nóng)地確權(quán)的主要依據(jù)。《村民委員會(huì)自治法》規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在T村農(nóng)地確權(quán)中，諸如村民私下調(diào)地后土地歸誰所有，農(nóng)民改變土地性質(zhì)后如何確權(quán)，確權(quán)小組主要依照相關(guān)土地制度進(jìn)行進(jìn)行處理，行使村民自治的權(quán)限。在處理土地糾紛過程中，工作小組形成了小事不出組、大事不出村的工作原則。

案例1：年限模糊的賣房協(xié)議訪談對象：T村老人協(xié)會(huì)會(huì)長曹某訪談。訪談時(shí)間：2018年1月30日。

1985年2月16日，T村東組原生產(chǎn)組與村民鄧某簽訂一份公房協(xié)議，協(xié)議中大致寫到：甲方為東村生產(chǎn)組全體群眾，乙方為東村組鄧某，甲方將原東村生產(chǎn)組球場后面公房的三間石板房以800元的價(jià)格賣給乙方。協(xié)議規(guī)定，如果乙方搬走則這三間房屬于群眾，不搬走則可長期居住下去。甲乙雙方均已同意簽名蓋章，協(xié)議上面有在任生產(chǎn)組組長周某的印章，乙方付齊房款的簽名，還有多處村民的手印。在這之后鄧某在大公房地基上修了一間牛圈，后來鄧某拆除牛圈并在原址上修建了住房。這份協(xié)議中沒有寫明房屋使用年限，村里面想借確權(quán)的機(jī)會(huì)把房子收歸集體。但鄧某不同意，說協(xié)議上白紙黑字寫明村集體把公房賣給他了，至于年限沒寫清楚不是他的責(zé)任。在這次確權(quán)中，鄧某和村集體產(chǎn)生了糾紛。確權(quán)工作小組在處理這起土地糾紛時(shí)，擇機(jī)召開全組村民大會(huì)，以無記名投票的方式來決定房屋的歸屬權(quán)。東組共有農(nóng)戶90多戶，參加本次會(huì)議的有46戶。投票結(jié)果為，17戶認(rèn)為鄧某的房屋應(yīng)該歸集體，15戶認(rèn)為應(yīng)該歸鄧某，其余的投棄權(quán)票。按照少數(shù)服從多數(shù)的民主決策，最后這間房屋被收歸集體。

T村村規(guī)民約規(guī)定，土地屬村集體所有，無論如何經(jīng)營，不能減少土地，不能改變所有權(quán)性質(zhì)，也不能嚴(yán)禁擅自改變土地用途；需建房的，按程序申請并經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)取得合法手續(xù)后方可施工。商業(yè)用地需要征收土地的，征收地塊一律按第二輪土地承包經(jīng)營權(quán)證中承包土地明細(xì)登記地塊類別進(jìn)行測算補(bǔ)償。對公益事業(yè)需占地的，農(nóng)戶應(yīng)無償讓出土地，大力支持。另經(jīng)村民代表大會(huì)研究，審議通過全體村民會(huì)議的《紅九條》規(guī)定：以戶為單位，凡出現(xiàn)《紅九條》規(guī)定中的任何一條，經(jīng)核后一律列入“黑名單”管理?？疾炱陂g，村支兩委對列入“黑名單”的農(nóng)戶，不辦理任何相關(guān)手續(xù)，取消享受部分優(yōu)惠政策的權(quán)利， 直至“黑名單”農(nóng)戶改正違規(guī)行為，由組委會(huì)報(bào)經(jīng)村兩委研究，提交村民代表大會(huì)表決過后解除，方可繼續(xù)享受國家一切優(yōu)惠政策和村支兩委提供的服務(wù)。例如紅九條中的第五條：不按規(guī)劃亂建房屋者；第六條：不積極配合組委會(huì)工作者；第七條：不執(zhí)行村支兩委重大決策者。雖然在實(shí)際執(zhí)行中有些條例村民會(huì)打擦邊球，并且在熟人社會(huì)的村莊中，村組執(zhí)行時(shí)并不會(huì)嚴(yán)格按照“黑名單”的要求不予辦理村民相關(guān)手續(xù)。

于是在社會(huì)制度層面，T村農(nóng)地確權(quán)改革的實(shí)際運(yùn)作邏輯即為：宏觀上響應(yīng)國家政策，中觀上主要依據(jù)《村民委員會(huì)自治法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁》等相關(guān)法律規(guī)定，微觀上執(zhí)行則遵循T村的村規(guī)民約以及“紅九條”的相關(guān)規(guī)定。且T村大部分村民還是較為遵守村規(guī)民約和“紅九條”“黑名單”制度。這體現(xiàn)了村民自治的有效治理和村規(guī)民約的有效執(zhí)行力。

在農(nóng)地確權(quán)改革中，T村主要依據(jù)土地管理法規(guī)、村民代表大會(huì)制度、村規(guī)民約等社會(huì)制度來解決土地糾紛問題。在T村，沒有出現(xiàn)因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、變更土地性質(zhì)等地權(quán)變革中難以解決的糾紛、信訪上訪事件和向鄉(xiāng)鎮(zhèn)府和人民法院申請調(diào)解、起訴的案件，“村里事情盡量在村里解決”已經(jīng)成了村民的共識(shí)。諸如村民自治法、紅九條和黑名單等這樣的顯性社會(huì)制度便是村民在村莊認(rèn)可的最高的法律，隱形的社會(huì)制度像地方習(xí)俗、倫理道德、人情關(guān)系則是村民社會(huì)行為背后的公共意識(shí)。

（三）村莊社會(huì)文化對農(nóng)地確權(quán)改革的影響 在鄉(xiāng)村“熟人社會(huì)”中，村落的社會(huì)習(xí)俗和文化是一種得到村民普遍認(rèn)可的“地方性共識(shí)”，是一種規(guī)范人們社會(huì)行為的軟規(guī)則。在實(shí)際生活中，人們既通過這種社會(huì)規(guī)范評價(jià)他人，同時(shí)也受到這種社會(huì)規(guī)范的約束。費(fèi)孝通先生提出，中國社會(huì)的人際關(guān)系就像水波一樣，按照距離自己的遠(yuǎn)近距離來劃分親疏[10]，由此向內(nèi)看是“自己人”，向外則是“外人”，有明顯的“內(nèi)外有別”[11]。T村的農(nóng)地確權(quán)改革受到地方文化習(xí)俗、慣習(xí)、倫理道德和家庭傳統(tǒng)等因素的影響。如，T村農(nóng)地確權(quán)實(shí)踐中，在涉及婦女土地權(quán)利問題方面，一是沿襲家庭文化傳統(tǒng)，分配土地時(shí)遵循“分男不分女”的原則，即家庭不為外嫁的女性分配土地，因?yàn)椤凹蕹鋈サ呐畠旱扔跐姵鋈サ乃?，外嫁女?shí)則被當(dāng)作本村的“外人”，土地分配由家庭自行解決，村組干部一般不介入；二是離異家庭中若是女性在二輪承包土地證書上，則本次農(nóng)地確權(quán)應(yīng)當(dāng)確給女方相應(yīng)的的地權(quán)，因?yàn)榧词顾x異了，只要嫁入本村就是“自己人”。另外，在確權(quán)中當(dāng)涉及墳地問題時(shí)，確權(quán)小組往往遵循文化原則和地方習(xí)俗進(jìn)行處理。如若墓地面積較小，就不進(jìn)行確權(quán)，承認(rèn)墓地存在的合理性，若是因各種原有墓地被改成耕地，有墓地主人親屬認(rèn)領(lǐng)墓地的確權(quán)小組給予3 500元的補(bǔ)償進(jìn)行墓地遷移，若無人認(rèn)領(lǐng)，便將墓地確給土地的承包人，由村委會(huì)和組委會(huì)組織負(fù)責(zé)將墓地進(jìn)行重新遷移和安置。農(nóng)地確權(quán)應(yīng)當(dāng)尊重亡人，應(yīng)按照傳統(tǒng)文化和禮俗進(jìn)行妥善安置。最后，在涉及土地賠償或地權(quán)糾紛問題的處理時(shí)，村民不是將經(jīng)濟(jì)利益作為最重要的考慮因素，而是把合情合理、情理結(jié)合，符合基本的道德尺度作為糾紛解決的基本原則。因?yàn)樵谑烊松鐣?huì)中，過度突出利益計(jì)較而違背情理的做法不是合理的處事原則，也不被村民所認(rèn)同。

由此可知，處于實(shí)踐中的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革嵌入在村社組織、家庭結(jié)構(gòu)、社會(huì)倫理習(xí)俗和各種正式或非正式的多重社會(huì)規(guī)則中，受到多種因素的互相牽制。只有從多重因素出發(fā)，才能把握農(nóng)地確權(quán)的本質(zhì)。

四、農(nóng)地確權(quán)的實(shí)踐后果：通往易權(quán)之路 T村農(nóng)地確權(quán)的主要目的，一方面是為了維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，更重要的是要分清個(gè)人產(chǎn)權(quán)與集體產(chǎn)權(quán)，將個(gè)人長期侵占集體的土地、林地、房屋、水利工程、自留地等收歸集體，進(jìn)而從根本上解決村集體資產(chǎn)空殼化問題，為壯大村集體經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)從確權(quán)到賦權(quán)、從賦權(quán)到易權(quán)的“三權(quán)”改革奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

在農(nóng)村集體化時(shí)期，T村土地由人民公社統(tǒng)一經(jīng)營使用。在這期間，公社曾給全村分配了約500多畝的自留地。人民公社解體后，很多農(nóng)戶將自留地變成了宅基地。在新一輪土地確權(quán)中，全村僅有154畝自留地。在本次確權(quán)中，這些自留地收歸集體統(tǒng)一管理。在理清個(gè)人產(chǎn)權(quán)和村集體產(chǎn)權(quán)方面，T村規(guī)定，個(gè)人侵占集體土地低于10平米的歸個(gè)人所有，超過10平米的要返還集體，對于個(gè)人在集體土地上修建房屋改變土地性質(zhì)的，按照每平米50元的價(jià)格補(bǔ)償集體，然后給予宅基地確權(quán)。對于房屋確權(quán)中公用院壩問題，由于目前的公用的院壩由村集體統(tǒng)一硬化，所以將其確為集體產(chǎn)權(quán)。

在集體林權(quán)方面，T村的村集體林場于1968年設(shè)立，屬于村集體所有，面積1 761.5畝，包含四個(gè)林場，包括一個(gè)樹林場（分布在村里的10多個(gè)山頭，主要種植杉樹、柳杉等），面積在1 500畝左右），三個(gè)竹林場（主要種植苦竹、楠竹等，面積在210畝左右）。通過確權(quán)，林權(quán)再次收歸村集體手中。在小型水利工程確權(quán)方面，T村的水利工程主要包括人畜共用的飲水工程和小型灌溉工程兩類。過去由于產(chǎn)權(quán)不清，一些水利工程被靠近水利工程的少量村民長期占用和使用，得不到有效的管理和維護(hù)，使得很多水利設(shè)施沒發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。通過本次確權(quán)，T村的10處小型水利工程的日常管理和使用都將由T村村集體負(fù)責(zé)經(jīng)營管理。T村在區(qū)里支持下成立了村集體水務(wù)公司，在11個(gè)村民小組中，7個(gè)村小組有人畜飲水工程，剩下的4個(gè)村小組則是通過自流水的方式得到自來水。由村委會(huì)負(fù)責(zé)公司的經(jīng)營管理，村民的飲用水和灌溉用水都需要花錢購買，當(dāng)前飲用水價(jià)格是每噸2.5元。T村有權(quán)在水源管理中進(jìn)行收費(fèi)，如果其他村的人需要使用水源，都需要繳納費(fèi)用。水務(wù)公司的成立增加了村集體收入。

總體上說，T村的農(nóng)地改革更加突出村集體的重要性，農(nóng)地確權(quán)最重要的目的便是將被村民占用的土地、林地、自留地、公房、水利等全部收歸集體所有，使村集體獲得更多的農(nóng)地資產(chǎn)，進(jìn)而為T村實(shí)現(xiàn)“三權(quán)”促“三變”奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。村兩委認(rèn)為，與投資商談判合作，要獲得上級政府的大力支持，要減少與農(nóng)民利益博弈互動(dòng)中的糾紛和成本，都需要占有大量的土地資源。村兩委只有將土地所有權(quán)掌握在自己手中，才能在對外、對上、對內(nèi)之間的利益互動(dòng)、博弈中獲得更多的談判籌碼。

2014年6月，T村村兩委以村集體林權(quán)證作抵押，向村鎮(zhèn)銀行融資1 000萬，貸款200萬，注冊成立了以“黨總支+合作社+農(nóng)戶”為模式的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織，村集體組織村民將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)、入股到合作社統(tǒng)一經(jīng)營。村集體之所以將村民土地確權(quán)后將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、入股到合作社，第一是土地入股之后相對更加穩(wěn)定，村莊更加方便對這些土地上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，減少與個(gè)體村民在征地賠償中產(chǎn)生糾纏不清的利益分配問題。第二是土地租金是年終統(tǒng)一發(fā)放，合作社可以在較長時(shí)間內(nèi)利用這些資金進(jìn)行周轉(zhuǎn)。村集體希望通過流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)土地連片經(jīng)營，以一產(chǎn)作為基礎(chǔ)，發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶也希望以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和入股帶來收益。

T村村民通過將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到股民的身份轉(zhuǎn)化。全村村民以土地入股的方式，其中田、地、坡耕地分別以每年700元、500元、300元的價(jià)格將土地入股村合作社，并按照40%的年終分紅得到相應(yīng)股金，流轉(zhuǎn)期限為5年（2015年3月2日起至2020年3月2日）。按照所占股份享受乙方盈利時(shí)效益的股份分紅并享有社員權(quán)利（分紅比例為社員：村委：合作社4∶3∶3）。同時(shí)，合作社優(yōu)先保證入股村民就業(yè)。通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民不僅可以得到土地流轉(zhuǎn)費(fèi)、入股分紅，還可以在合作社打工。T村合作社在2017年全村入股的耕地面積約1 279畝，精果林面積約1 000畝，村民土地流轉(zhuǎn)費(fèi)總共為1 036 124.2元，村民入股土地按40%比例可得年終分紅為296 035元。因此，進(jìn)行土地易權(quán)后，村民通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)獲得了實(shí)實(shí)在在的利益。同時(shí)，村民通過參與合作社的勞作，村莊關(guān)系得以重新鏈接，村民參與村莊公共事務(wù)的積極性變高，村民的公共意識(shí)得以增強(qiáng)，村莊“主人翁”的身份感得到加強(qiáng)。

土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)做大做實(shí)，對農(nóng)民本身是獲益的。年輕人愿意把土地流轉(zhuǎn)出去，自己選擇在外打工不致于土地撂荒或者在合作社打工賺取工資，但是多數(shù)老年人反映將土地全部流轉(zhuǎn)、入股到合作社以后，生活所需要的蔬菜都要到集鎮(zhèn)上去買，生活特別不方便。合作社種的蔬菜是集中販賣，不作零散賣給農(nóng)戶。此外，將土地經(jīng)營權(quán)全部流轉(zhuǎn)的結(jié)果便是導(dǎo)致村民的承包權(quán)弱化，農(nóng)民已無土地這一實(shí)體資源來支撐承包權(quán)，那些主要依靠土地為主要經(jīng)濟(jì)來源的農(nóng)戶，在某種程度上成為“土地上失業(yè)”的農(nóng)民。

本次農(nóng)地確權(quán)的目的之一是放活土地經(jīng)營權(quán)，進(jìn)行集體化經(jīng)營，就地解決村民的就業(yè)問題。但在實(shí)踐中，T村合作社在用工上往往優(yōu)親厚友，且土地流轉(zhuǎn)進(jìn)合作社的用工對象多以村內(nèi)老人、婦女等體力有限的群體為主。由于村委行政力量嵌入合作社運(yùn)作中，村莊精英汲取了較為豐厚的資源利益和更加優(yōu)先的用工機(jī)會(huì)。加上村民土地占有不均，在土地流轉(zhuǎn)入股后所得的年終分紅股金也不盡相同，土地多的家庭得到的土地股金相應(yīng)就多，土地少的家庭得到的股金就少。最多的家庭可以拿到1～2萬元左右的股金，最少的家庭則只能拿到100～200元左右的股金。由于公共資源占有的不同和經(jīng)濟(jì)收益上的差異，這就形成村莊不同社會(huì)階層的分化，由此帶來社會(huì)階層的代際傳遞。

實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”不僅是為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民扎根鄉(xiāng)土的情感寄托。成為村子里的人，首先得擁有土地。土地是農(nóng)民獲得村莊主體性的前提。農(nóng)民對村落之所以關(guān)切，之所以具有鄉(xiāng)土情結(jié)與情感眷戀，是因?yàn)樗麄兊母谵r(nóng)村，他們的靈魂才有所依托。當(dāng)土地資本化后，土地和村民的關(guān)系漸弱，村莊和村民的社會(huì)文化距離也將越來越遠(yuǎn)。

五、結(jié) 語

新一輪農(nóng)村土地確權(quán)是全面深化農(nóng)村土地制度變革和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提性工作。這項(xiàng)工作能否順利完成，直接影響鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，關(guān)涉到村集體和廣大農(nóng)民切身利益能否實(shí)現(xiàn)。本文的研究表明，農(nóng)地確權(quán)改革是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，受到村落組織、家庭結(jié)構(gòu)、社會(huì)制度和村落傳統(tǒng)習(xí)俗等復(fù)合性因素的制約，是多重因素、多種力量合力推動(dòng)的結(jié)果。一方面，農(nóng)地確權(quán)夯實(shí)了村集體的地權(quán)基礎(chǔ)，為村集體集中力量辦大事、推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化和產(chǎn)業(yè)化提供了土地資源，為村集體以土地作為資本進(jìn)行貸款抵押、招商引資提供了先決條件。另一方面，農(nóng)地確權(quán)理清了個(gè)人和集體之間的土地產(chǎn)權(quán)糾葛，賦予了農(nóng)民更為清晰的土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，實(shí)現(xiàn)從確權(quán)到易權(quán)的轉(zhuǎn)化提供了制度化便利。在確權(quán)到易權(quán)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化過程中，應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，將農(nóng)地易權(quán)嵌入到鄉(xiāng)村社會(huì)之多重維度中進(jìn)行考量，只有這樣，才能防止農(nóng)地的過度商品化現(xiàn)象。在實(shí)踐中這種過度商品化不僅使土地從鄉(xiāng)村社會(huì)中脫離出來，從根本上改變了鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系結(jié)構(gòu)，而且疏離了農(nóng)民的鄉(xiāng)土情懷。對鄉(xiāng)村社會(huì)和農(nóng)民而言，土地?zé)o論如何都不應(yīng)當(dāng)蛻變?yōu)樯唐?，因?yàn)樗青l(xiāng)村社會(huì)和鄉(xiāng)村文化得以延續(xù)的根基所在。在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何妥善處理土地確權(quán)、賦權(quán)和易權(quán)的關(guān)系，如何在集體土地所有權(quán)、農(nóng)民土地使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間尋求合理的鏈接點(diǎn)，如何防止農(nóng)地的過度商品化問題，都是當(dāng)前全面深化農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革中需要亟待解決的重大問題。

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