商業(yè)銀行政策落實跟蹤審計實踐研究

孫海鳳

[摘要]在商業(yè)銀行內部審計中，獨立開展政策落實跟蹤審計具有現(xiàn)實必要性和實踐緊迫性。本文從實務角度構建政策落實跟蹤審計模式，探討其在商業(yè)銀行內部審計中的實現(xiàn)路徑，旨在為開展相關工作提供通用框架或模式。

[關鍵詞]商業(yè)銀行 內部審計 政策落實 跟蹤審計

政策落實跟蹤審計不僅是黨和國家賦予國家審

計的職能和任務，在內部審計實踐中也由來已久，只是未作為獨立的審計方式開展。因此，構建一套符合內部審計特點且能對政策落實跟蹤審計實踐形成有效指導的框架體系，成為實務界的當務之急。

從內部審計轉型需要看，為推動商業(yè)銀行實現(xiàn)高質量的發(fā)展目標，充分履行監(jiān)督、評價、咨詢職能，圍繞防范經(jīng)營風險和審計風險，需要內部審計在工作中提高政治站位，堅持風險導向，發(fā)揮預防作用，突出增值服務，加快深化轉型，提升審計質效。實施政策落實跟蹤審計是內部審計主動適應新變化、新要求，積極轉型的重要抓手。

一、政策落實跟蹤審計的內涵與特點

政策落實跟蹤審計是一種將審計監(jiān)督、評價、咨詢職能嵌入政策落實各環(huán)節(jié)的動態(tài)審計模式，通過看部署、審執(zhí)行、查履職、評績效、抓糾偏、重跟蹤、嚴整改，對一項政策的事前、事中、事后全流程進行動態(tài)跟蹤審計，以推動發(fā)現(xiàn)問題向防范問題轉變，從事后監(jiān)督向事中和事前轉變，促進傳統(tǒng)審計向管理審計轉型。

（一）政策落實跟蹤審計的內涵

本文所指的政策落實跟蹤審計，是指商業(yè)銀行內部審計部門依據(jù)有關法律法規(guī)和制度規(guī)定，運用相關的審計程序和審計手段，對政策落實過程和結果進行動態(tài)持續(xù)監(jiān)督、綜合評價、建議咨詢和跟蹤整改，為政策制定、執(zhí)行、調整等提供前瞻性或參考性信息。

一般情況下，政策落實跟蹤審計的運行機制是：內審部門通過對政策的部署落實、執(zhí)行過程、執(zhí)行效果、整改落實情況進行跟蹤審計，并對審計中發(fā)現(xiàn)的政策不合理或有待完善之處提出建設性意見，及時反饋給政策制定部門進行完善，形成一個政策運行周期的閉環(huán)，發(fā)揮內部審計咨詢評價職能，體現(xiàn)增值價值，促進內部審計轉型。運行機制如圖1所示。

（二）政策落實跟蹤審計的特點

政策落實跟蹤審計宏觀性強，涉及內容廣泛，拓展了審計的高度、深度和廣度。與傳統(tǒng)審計模式相比較，主要有三個特點：

一是重高度，服務公司治理更直接。政策落實跟蹤審計是促進傳統(tǒng)審計轉型的抓手，能夠快速回應外部監(jiān)管和內部關切，及時反饋政策執(zhí)行效果，高效傳遞決策層、執(zhí)行層的信息。

二是重深度，審計內容更豐富。當前金融改革與實體經(jīng)濟共生共榮，在服務實體經(jīng)濟、防控金融風險和整頓金融亂象等方面，國家及監(jiān)管部門出臺了一系列政策規(guī)定，需要金融機構嚴格貫徹落實。審計中既要反映政策落實情況，又要綜合評估政策落實的效果，推動政策落實的整體推進，拓展了審計視野，豐富了審計內容。

三是重時效，介入時機更復雜。政策通常具有較強的時效性，政策落實過程中，為糾偏執(zhí)行中存在的問題，圓滿完成政策目標，需要及時揭示問題和整改。介入時機更復雜，選擇介入時點時應慎重，根據(jù)政策的重要性、時效性、風險程度等，可以選擇全程介入、擇機介入、重點介入等方式。

在內部審計層面，政策落實跟蹤審計處于探索階段，制度體系建設尚不完備。規(guī)范管理，制度先行，應提前籌劃，建立健全政策落實跟蹤審計的管理辦法、實施細則、評價指標和質量控制等制度建設，使政策落實跟蹤審計有章可循，提高審計工作質量，防范審計風險。

二、政策落實跟蹤審計的模式

結合實踐需要，本文構建了3個維度、5張清單、8個關鍵環(huán)節(jié)的政策落實跟蹤審計模式（簡稱“358模式”，如圖2所示），探討了其在商業(yè)銀行內部審計中的實現(xiàn)路徑，推動建立健全政策落實跟蹤審計體系，在履行審計職能過程中，間接發(fā)揮內部審計的“溢出效應”，從而在更高層面、更廣范圍保障實現(xiàn)高質量的發(fā)展目標。

政策落實跟蹤審計與其他審計模式的區(qū)別主要在于：一是需要事前或事中提前介入，具有時效性；二是需要動態(tài)跟蹤檢查，持續(xù)性強，具有階段性和遞進性；三是更加注重整改，具有預防性；四是立足提供咨詢和增值服務，具有建設性。

但需要明確的是，雖然政策落實跟蹤審計與其他審計模式的審計慣性有所不同，但是與其他審計模式不可能完全割裂，實施過程中仍需采取非現(xiàn)場和現(xiàn)場審計結合等組織方式，與其他審計模式具有一定的融合性。

三、政策落實跟蹤審計的目標與內容

（一）政策落實跟蹤審計的目標

總體上，政策落實跟蹤審計的目標是以管理審計為核心，強化風險導向和效果導向。具體分為以下三個層次：

一是查清底數(shù)，重視執(zhí)行。要發(fā)揮好政策效應，應以政策的充分有效執(zhí)行為前提。將突出效果導向作為政策落實跟蹤審計的首要目標，通過對政策執(zhí)行中的各環(huán)節(jié)進行動態(tài)持續(xù)監(jiān)督，確保政策措施能按照既定規(guī)劃和路徑以及時間節(jié)點穩(wěn)步實施，并取得預期效果。重點關注不執(zhí)行、執(zhí)行不到位、不正確執(zhí)行、執(zhí)行不暢四種情況。

二是發(fā)現(xiàn)問題，評價履職。在政策落實跟蹤審計中，應突出風險導向，通過監(jiān)督檢查政策落實執(zhí)行中存在的問題，挖掘問題背后存在的體制機制和履職管理等深層次原因。對于領導干部在政策落實中的履職情況，通過“多走一步，再深一層”“橫縱結合”等方法進行履職評價。

三是完善治理，跟蹤整改。為政策措施的制定、調整提供前瞻性或參考性信息，及時督促跟蹤整改。將政策落實跟蹤審計作為內部審計轉型的重要抓手，發(fā)揮增值作用，完善公司治理，保障全行高質量發(fā)展目標的實現(xiàn)。

（二）政策落實跟蹤審計的內容

結合工作實際，通過對單位內部的重大方針政策進行分領域梳理，編制一段時期內政策落實跟蹤審計的重點任務清單，主要分為五大領域：一是支持國家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，包括京津冀協(xié)同發(fā)展、一帶一路建設、綠色金融、房地產(chǎn)金融調控等；二是提升薄弱領域金融服務水平，補齊金融短板，包括普惠金融、消費者權益保護、精準扶貧等；三是重點業(yè)務領域風險防控，包括資產(chǎn)質量、銀監(jiān)會“三三四十”專項治理、進一步深化整治市場亂象等；四是響應國家戰(zhàn)略和地區(qū)發(fā)展新規(guī)劃、積極融入當?shù)刂髁鹘?jīng)濟，包括支持雄安新區(qū)建設、首都文化產(chǎn)業(yè)金融業(yè)務政策等；五是其他重大發(fā)展戰(zhàn)略，包括金融科技創(chuàng)新等。

囿于內部審計層面開展政策落實跟蹤審計尚在探索階段，在審計資源有限的條件下，可根據(jù)政策的重要性和時效性，選擇影響范圍廣且已實施一定時間并具有可操作性的政策措施，有步驟分階段地進行跟蹤審計。具體到審計項目，應注重“內外結合”“上下聯(lián)動”，制定詳細的審計指導方案，重點關注總行各部門、各專業(yè)條線及分支機構各層級落實政策的具體內容、時間表、路線圖和執(zhí)行進度、制定的目標任務細化方案、責任主體、保障機制等。

四、政策落實跟蹤審計的計劃與組織

（一）政策落實跟蹤審計的計劃

政策落實跟蹤審計，因其宏觀性和政策性較強，審計內容廣泛，需要加強審計計劃管理?？商剿鲗徲嬕?guī)劃、政策清單、審計計劃“三位一體”，統(tǒng)籌推進政策落實跟蹤審計計劃管理工作。一是注重頂層設計，將政策落實跟蹤審計納入部門發(fā)展規(guī)劃；二是編制政策任務清單，分階段、分步驟、有重點地選取、實施；三是統(tǒng)籌年度計劃和項目實施，在制定年度計劃時，注意結合金融監(jiān)管部門要求和機構面臨的發(fā)展態(tài)勢，與部門規(guī)劃和具體項目“三位一體”統(tǒng)籌考慮，貫徹風險導向審計理念，準確把握審計重點，恰當選擇介入時點，避免重復審計，提高審計的邊際效用。同時，將政策落實跟蹤審計項目與其他審計項目計劃統(tǒng)籌安排、統(tǒng)籌實施，節(jié)約審計資源，提高審計質效。

（二）政策落實跟蹤審計的組織管理

在組織管理方式上，探索獨立實施政策落實跟蹤審計以及與經(jīng)濟責任審計、內部控制審計等項目相融合，交叉結合運用，提高審計工作質效。

1.“1+N”。一是深化統(tǒng)籌審計項目和審計資源，可以采取項目獨立實施與“1+N”相結合的組織方式。實施中，不局限于單獨實施政策落實跟蹤審計項目，可以考慮與經(jīng)濟責任審計和業(yè)務內控審計等項目結合開展。具體可采取以下3種結合方式：

（1）1個審計組+N個審計項目?？梢蕴剿魍ㄟ^一個審計組、一次進點，將政策落實跟蹤審計與經(jīng)濟責任審計、業(yè)務內控審計等項目結合開展，有效避免審計資源不足，提高審計工作效率。

（2）1個審計單位+N個審計項目。在對某一審計單位開展全面審計過程中，可提前統(tǒng)籌，安排政策落實跟蹤審計等多個關聯(lián)度較高的審計項目同步實施，各項目之間可以資源共享，確保查深審透。

（3）1個審計項目+N個審計成果。高度重視審計成果的轉化和開發(fā)利用，審計項目完成后，根據(jù)需要和提交對象的不同，分別形成審計通報、重大事項提示、專題報告、綜合報告等多項審計成果。

2.“四個統(tǒng)一”。政策落實跟蹤審計應作為全行性項目管理，實行“四個統(tǒng)一”的組織管理方式，即統(tǒng)一組織管理、統(tǒng)一審計方案、統(tǒng)一非現(xiàn)場分析和統(tǒng)一成果運用。

3.“五張清單”和“一個平臺”。加強進場前、現(xiàn)場、離場后、后評估等環(huán)節(jié)全流程精細化管理，實行重點任務清單、質量控制和組織進度清單、發(fā)現(xiàn)問題清單、整改結果清單以及整改結果檢查與對賬銷號清單“五張清單”制管理。項目結束后，將相關審計資料統(tǒng)一在審計平臺進行分類存檔電子化管理。

五、審計評價與指標

相對于傳統(tǒng)審計模式，政策落實跟蹤審計的特點、目標和內容都有所不同，為確保審計質效，需探索適合其實施的審計評價與方法。

（一）審計評價的三個維度

借鑒審計署關于公共政策跟蹤審計的三維審計視角，通過形式、事實和價值三個維度，對政策落實執(zhí)行進行監(jiān)督評價，邏輯上比較清晰、實施中易于操作。

1.形式維度，政策形式的合法性。形式維度是評價政策的建立及貫徹部署情況，審計內容包括政策制定、部署落實、組織領導、措施跟進、任務分解、運行保障機制、考核機制等。

2.事實維度，政策結果的有效性。事實維度是評價政策的實施過程，審計內容包括執(zhí)行落實進度、落實措施、履職情況、重要任務完成的真實性等。

3.價值維度，政策價值的合理性。價值維度是評價政策的績效情況，審計內容包括資金績效、政策目標實現(xiàn)、社會價值實現(xiàn)、相關方滿意度等。

政策落實跟蹤審計中，應把握好履職評價的主線，通過“點面結合、橫縱結合”的審計思路，加強對各級管理人員進行履職評價，由“面”到“點”，把握總體，風險導向抓重點；由“點”到“面”，延伸檢查，效果導向查履職。縱向上，向操作及管理前后延伸；橫向上，圍繞政策落實、交易關系等向周邊延伸，準確界定責任，全面客觀評價。

（二）定性與定量評價指標的把握

定性與定量兩類評價指標體系，體現(xiàn)了行為監(jiān)督和審慎監(jiān)督并重的評價理念。行為監(jiān)督更注重經(jīng)營行為、履職行為的真實性、有效性。審慎監(jiān)督更注重指標、數(shù)據(jù)分析。對于不同的政策，評價指標會有所不同。審計項目實施前，根據(jù)政策性質、審計內容等確立相應的定性與定量評價指標，并具體化、清單化。

要對政策執(zhí)行情況進行全面的持續(xù)監(jiān)督評價，推動政策按既定目標貫徹落實并不斷完善，需要審計抽樣達到必要的覆蓋面。因此，應進一步加強數(shù)字化審計轉型力度，充分利用大數(shù)據(jù)技術，加強數(shù)據(jù)挖掘分析，建立動態(tài)的審計疑點線索庫和模型庫，提高模型精準度。

（三）責任界定

根據(jù)政策貫徹落實情況，通過上述三個維度和兩類指標，準確客觀地界定責任，作出評價。從技術層面看，由于國家相關評價指引或評價體系尚未建立，亦沒有現(xiàn)成的法律法規(guī)作為評價依據(jù)，要深入了解政策出臺背景，科學衡量審計結論與領導干部履職的相關性，提升責任界定的客觀性、科學性和準確性。

準確把握“三個區(qū)分”。即審慎區(qū)分無意過失與明知故犯、區(qū)分工作失誤與失職瀆職以及區(qū)分探索實踐與以權謀私。

客觀界定“三種責任”。在進行有關責任界定時，應依法依規(guī)、準確客觀認定有關人員應當承擔的直接責任、主管責任和領導責任。一是直接責任。在政策落實過程中，如果有關人員直接違反或默許下屬違反國家法律法規(guī)、內部管理規(guī)定，落實政策不力，如不執(zhí)行政策、執(zhí)行不到位、不正確執(zhí)行、執(zhí)行不暢等，應當承擔直接責任。二是主管責任。除直接責任外，有關人員在組織政策落實過程中，對其直接主管、分管或牽頭負責的工作，未按政策要求落實或不正確履行職責等，應承擔主管責任。三是領導責任。除直接責任和主管責任外，因疏于管理、未盡責履職，致使對政策落實進度或落實效果有較嚴重影響，應承擔領導責任。

六、審計質量控制與審計報告

審計判斷貫穿于政策落實跟蹤審計始終，包括編制指導方案、實施方案、確定審計重點、審計抽樣、編制底稿、審計評價、責任認定等各個環(huán)節(jié)，交織耦合于項目實施的具體環(huán)境。在審計判斷中，應跳出定勢思維，克服認識的“錨定效應”，從政策的高度和層次，在確鑿審計證據(jù)的基礎上，審慎做出審計判斷。

（一）審計質量控制

目前在內部審計層面，開展政策落實跟蹤審計尚處于探索階段，相關制度規(guī)定、實施細則和評價指標等質量控制體系建設相對滯后。對政策的評價，選取審計樣本的廣度、跨度是否合理有效，審計程序執(zhí)行是否嚴格，質量控制是否到位，責任定性是否準確客觀等問題，更多地取決于審計人員的專業(yè)和經(jīng)驗判斷。因此，加強審計質量控制手段和體系建設，既有客觀性，又有現(xiàn)實緊迫性。

強化質量控制可從以下三方面著手：一是著力加強審計業(yè)務全過程精細化管理，建立質量控制和組織進度清單（如表1所示），推行審計業(yè)務全程留痕，通過三個維度和兩類指標進行審計評價，堅持重要事項集體研究，完善審計業(yè)務會議機制，強化審計組會議制度等；二是不斷加強對政策背景和政策本身的掌握，要在深入了解政策出臺背景及政策實施前后變化的基礎上，科學衡量審計結論與政策落實過程的相關性、與有關管理人員履職的相關性，提升審計評價的準確性；三是把握好政策方向和定性標準的關口，可采取“請進來、走出去”的方式，邀請相關部門業(yè)務骨干開展專題講座，解讀各項政策；四是提前籌劃，建立健全政策落實跟蹤審計質量控制制度。

（二）審計報告

包括審計通報、重大事項提示、專項報告、綜合報告等，統(tǒng)稱審計報告。審計組應圍繞政策落實跟蹤審計的目標，分別從形式維度、事實維度和價值維度，著重反映政策的具體部署、執(zhí)行進度和實際效果等，對政策落實中的管理履職和執(zhí)行情況作出審計評價。

審計報告的內容要與報告的需求相契合，要根據(jù)提交對象的不同，形成相應的審計報告；對審計發(fā)現(xiàn)問題，要綜合分析深層次原因，提出完善政策的具體和可操作性建議。報告體例主要分為四部分：推進政策落實的基本情況、政策執(zhí)行效果、主要問題和審計建議。審計報告應避免“兩多兩少”現(xiàn)象，即現(xiàn)象型問題反映多、機制性問題反映少；碎片化問題反映多、系統(tǒng)性問題反映少。

七、整改跟蹤與成果運用

（一）審計整改跟蹤檢查

開展審計整改跟蹤檢查，實行“問題清單”“整改清單”“銷號清單”對接機制。出具審計報告時，應分領域提出審計發(fā)現(xiàn)問題清單，并對問題的風險程度給予分類；在被審計單位報送整改報告時，應對整改情況進行梳理，報送審計整改清單；應將問題清單和整改清單對接，實行對賬銷號，對已經(jīng)完成整改的審計發(fā)現(xiàn)問題予以銷號，未完成整改的，繼續(xù)督促被審計單位采取有效措施進行整改，并深入分析未落實整改的原因，提出整改建議。

（二）審計成果運用

審計成果運用對發(fā)揮審計效用至關重要。如果對審計報告缺乏橫向比較和縱向剖析，可能會導致審計成果分散化，造成審計后續(xù)監(jiān)督不足，某些問題“屢審屢犯”“屢犯屢審”，審計成果得不到有效轉化和利用。

為更好地運用審計成果，一是可以探索建立“縱橫結合”的審計成果運用機制?？v向上，針對同一政策落實跟蹤審計項目的不同跟蹤階段，將審計發(fā)現(xiàn)問題進行綜合匯總分析；橫向上，把具有關聯(lián)性的不同項目審計發(fā)現(xiàn)問題進行綜合匯總分析，提升審計反映內容的宏觀性、完整性，某些政策落實中相互關聯(lián)、相互嵌套，結合起來分析，結論會更嚴謹、更有效。二是避免局限于具體的、單一的審計項目，要加大對審計成果的提煉，勤于總結、綜合分析，把行之有效的做法上升為理論或制度規(guī)范，以更好地服務和指導審計項目實踐。

（作者單位：華夏銀行股份有限公司，郵政編碼：100005，電子郵箱：2008ccshf@163.com）

主要參考文獻

陳塵肇.關于加強轉變經(jīng)濟發(fā)展方式相關政策執(zhí)行情況審計監(jiān)督的思考[J].審計研究， 2011（4）：14-18

劉家義.認真履行審計監(jiān)督職責，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變[J].審計研究， 2010（5）：3-5

秦榮生.政府審計新領域-經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計[J].當代財經(jīng)， 2011（11）：112-118

譚志武.政策執(zhí)行情況跟蹤審計若干問題的認識-基于汶川地震災后恢復重建跟蹤審計的實踐[J].審計研究， 2012（6）：19-23

張潤澤.形式、事實和價值：公共政策評估標準的三個維度[J].湖南社會科學， 2010（3）：31-34