陳穎
[摘要]本文基于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制原則,剖析了基層人民銀行外包合同管理中存在的問題及潛在風險,為進一步加強合同管理、完善內(nèi)控治理、促進廉政建設提出可行性建議。
[關鍵詞]人民銀行 外包合同 審計 風險 內(nèi)部控制
由于外包合同管理呈現(xiàn)出數(shù)量逐年遞增、
主辦部門較為分散、管理風險未受重視的特點,而實際工作中,一些人員對合同管理的重要性認識不足,合同管理制度體系還需要進一步完善,外包合同管理仍存在一些風險隱患,亟需引起重點關注。開展外包合同專項審計,可以幫助人民銀行規(guī)避外部風險,完善內(nèi)控管理,促進廉政建設。
一、業(yè)務外包的范疇
外包是指從外部供應商購買的一種可創(chuàng)造價值的服務。有效的外包可以使組織提高靈活性,降低風險,并減少資本投資量。通過將組織自身缺少核心競爭力的業(yè)務活動外包出去,可以專注于那些能夠創(chuàng)造價值的核心競爭力。從概念上看,“業(yè)務外包”與“買賣服務”容易混淆,區(qū)分兩者的關鍵在于三點:是否為非核心業(yè)務,是否為周期合作,是否為經(jīng)常項目。
對人民銀行地市中支而言,外包業(yè)務主要分為勞務外包、科技外包和后勤外包。勞務外包主要是人事科將綜合服務大廳的部分業(yè)務崗位外包給具備相關資質(zhì)的金融配套公司;科技外包主要是機房精密空調(diào)維保、UPS維保和辦公自動化OA系統(tǒng)維保外包;后勤外包主要是食堂、物業(yè)、電梯維保、消防維保外包等。此外,辦公室主辦的招標代理委托也屬于業(yè)務外包的范疇。
二、外包合同管理存在的問題
(一)合同制度方面
1.未嚴格執(zhí)行合同歸口管理制度。目前,人民銀行的合同散落在各個主辦部門,保管在各經(jīng)辦人手中,一旦合同經(jīng)辦人員離職或調(diào)崗,合同泄露或丟失等現(xiàn)象發(fā)生的幾率較高。究竟有哪些合同,合同保管在哪些人手中,這些都很難追溯,歸檔的完整性將無法保證。
2.外包合同的相關制度有待完善。一是合同簽訂期限有待統(tǒng)一。審計發(fā)現(xiàn),外包合同的簽訂期限沒有統(tǒng)一規(guī)定。例如,物業(yè)外包合同期限是1年,部分維保合同期限是3年。合同期限越長,對合同對方的約束就越小,對人民銀行的利益維護力度就越小,人民銀行承擔的風險就越大。二是合同簽訂范圍有待明確。人民銀行外包合同范圍較廣,涉及辦公室、科技、人事等部門,主要為基礎性、非核心性業(yè)務,范圍廣、業(yè)務雜。一些部門可能為了避免合同監(jiān)管,存在合同漏簽的情況,極大增加了人民銀行的法律風險。三是合同實施效果評價工作有待確定。目前,人民銀行外包合同續(xù)簽時一般是合同經(jīng)辦人員或合同經(jīng)辦科室負責人自行評價確定,沒有紙質(zhì)資料留存,續(xù)簽合同缺少有力依據(jù)。
(二)合同內(nèi)容方面
1.支付方式、支付時間及違約責任未做約定。部分合同只約定了標的金額,但是對支付方式和支付時間未做具體約定。未約定違約責任,缺失了合同簽訂的關鍵要素,極易引發(fā)法律糾紛。
2.合同條款不嚴密。一是保密條款不夠嚴密,如缺少保守甲方秘密的條款或只約定保守商業(yè)秘密,對工作秘密等其他秘密未做約定。二是招標代理合同中關于代理費用的約定不夠嚴密,對于招標次數(shù)超過一次情況下的代理費用未做約定,容易引發(fā)法律糾紛。
3.存在“假外包、真派遣”的潛在風險。勞務外包合同主要表現(xiàn)在兩個方面:一是管理方面。合同服務收費表的說明條款中約定“人員招聘由甲方負責”,將合同履行風險極大地轉(zhuǎn)嫁給人民銀行,存在勞務派遣的用工風險。二是費用結算方面。人民銀行按照每人每月X元的標準向乙方支付勞務費,符合派遣關系費用結算特征,不符合勞務外包合同中按照工作量支付費用的特征。
(三)合同審核方面
部分合同存在法律審核不嚴的情況,如法律部門未審核出合同內(nèi)容與招標文件不一致的情況。招標代理委托外包合同中約定招標代理服務費由中標人支付,而招標文件中卻標明由招標人支付代理服務費,費用支付的約定出現(xiàn)前后矛盾。對于招標控制價編制服務費也未做約定,存在法律風險。
(四)合同授權方面
一是法定代表人的書面授權形式為《合同審批表》,無單獨的紙質(zhì)授權書。二是個別合同的簽訂人員為經(jīng)辦人員,不是科室負責人,超出了授權范圍。
三、加強外包合同管理的建議
(一)優(yōu)化組織層面合同管理控制
1.明確合同歸口管理機制?!缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》第五十四條明確規(guī)定了“單位應當對合同實施歸口管理”。目前,人民銀行基層分支行合同管理工作執(zhí)行的是分行級別的合同管理辦法,中心支行沒有進一步細化和及時更新合同管理方面的制度。建議進一步完善合同管理制度,對合同歸口管理做出明確規(guī)定。例如,由某一部門負責合同的登記、分類、統(tǒng)計、編號、歸檔等相關工作,所有的合同進行臺賬登記并連續(xù)編號。同時,建立電子檔案,逐步實現(xiàn)對經(jīng)濟合同的信息化動態(tài)管理,提高合同管理工作水平。
2.完善外包合同有關規(guī)定。一是完善合同簽訂期限。針對不同類別的合同規(guī)定不同的簽訂期限,如對于靈活性較強的合同乙方,后勤外包合同簽訂期限為1年;對于技術成熟的合同乙方,科技外包合同為3年,進一步降低低效履行合同的風險,保障人民銀行權益最大化。二是完善合同簽訂范圍。進一步明確勞務外包合同、科技外包合同和后勤外包合同的具體類型,避免出現(xiàn)合同簽訂的空白區(qū)域,造成管理漏洞。三是完善合同實施監(jiān)控工作的規(guī)定。建議成立由主辦科室負責人和法律部門負責人等組成的合同監(jiān)控工作小組,建立合同履行效果評價工作機制,為合同續(xù)簽及維權提供有力依據(jù)。
3.嚴格委托授權工作。目前,基層人民銀行法定代表人授權的形式為《合同審批表》,實際操作中,容易誤將《合同審批表》僅做合同審批流程的書面載體,而忽視書面授權的作用。建議建立書面授權委托工作機制,制作單獨的書面授權書,對授權委托書建立登記、使用、歸檔手續(xù)。受委托人在授權范圍和期限內(nèi)簽訂合同,使各項工作按照預定目標和規(guī)定程序運行,不允許越權或未經(jīng)授權從事合同簽訂工作。
4.提高管理人員素質(zhì)。合同管理工作極具綜合性,人民銀行應進一步加大培訓力度,注重提高合同管理人員的專業(yè)技術水平。建議外聘合同管理專家,不定期進行合同管理業(yè)務授課。同時,邀請公職律師或法律顧問進行法律業(yè)務培訓,不斷提高合同管理人員的職業(yè)道德及業(yè)務水平,切實提高合同管理的工作水平。
(二)重視流程層面合同管理控制
合同管理是全程性、動態(tài)性的管理,從前期準備、資質(zhì)考察到合同履行及歸檔,都要進行實時監(jiān)控。建議設置合同監(jiān)控崗位,明確責任人,對于重點環(huán)節(jié)要加大監(jiān)控力度。建立合同管理跟蹤提醒機制,設置合同監(jiān)控登記簿,覆蓋從簽訂到履行完畢的各個環(huán)節(jié),確保能夠隨時查看合同進度和執(zhí)行情況。當合同變更或終止的觸發(fā)條件發(fā)生時,及時與對方協(xié)商,充分行使合同權利。對于服務商發(fā)生的違約情形,視情況采取解除合同、追究違約責任等相應的方式處理,最大限度維護人民銀行的權益。
(三)加強操作層面合同管理控制
人民銀行法律部門承擔著合同審核工作,人民銀行地市中支的合同審核人員為辦公室法律崗位人員,實際工作中由一名法律崗位人員進行合同審核,容易存在疏漏。建議增加合同復核環(huán)節(jié),由法律顧問對合同的條款進行復核把關。例如,保密條款應確定為“不得泄露依法應當保密的任何信息”,標的金額的支付方式及時間應明確約定等。將合同條款逐字逐句進行推敲審核,確保條款內(nèi)容完整、準確、嚴密,將外部風險降到最低。
(作者單位:中國人民銀行濰坊市中心支行,
郵政編碼:261000,電子郵箱:pbccy2010@163.com)