政府會計制度下的高校內(nèi)部審計新思路

金蓓莉

[摘要]本文以政府會計制度為著力點，比較分析其與《高等學校會計制度》的差異性，重點闡述處于新一輪教育綜合改革中的高校內(nèi)部審計部門如何調(diào)整工作思路，探索實施路徑，將政府會計改革的理念與提升內(nèi)審業(yè)務(wù)相結(jié)合。

[關(guān)鍵詞]政府 會計制度 高校 內(nèi)部審計 改革

2017年10月，財政部印發(fā)了《政府會計制度——

行政事業(yè)單位會計科目和報表》，自2019年1月1日起施行。執(zhí)行本制度的高校不再執(zhí)行《高等學校會計制度》。事實上，隨著高等教育綜合改革工作的開展，在建設(shè)“一流大學和一流學科”的同時，必定對高校財務(wù)管理進行深層次的改革。目前，各大高校正在積極學習領(lǐng)會政府會計制度的指導思想和具體內(nèi)容，研究新舊制度的異同和銜接問題，計劃實施軟件調(diào)整、科目設(shè)置、資產(chǎn)、負債盤點清理等基礎(chǔ)性工作。作為內(nèi)部審計工作重要基礎(chǔ)的會計制度變化，一定會對審計產(chǎn)生重大影響。高校內(nèi)部審計工作者應(yīng)主動學習政府會計制度，探索新環(huán)境下審計職能的轉(zhuǎn)變，科學開展內(nèi)部審計工作，努力成為高校發(fā)展的“助推器”。

一、新舊制度差異分析

隨著2014年新預算法的出臺，我國同步進行了政府會計制度改革。為了確保政府對各類行政事業(yè)單位比較的口徑一致，本次修訂的會計制度將高校、公立醫(yī)院都納入統(tǒng)一執(zhí)行范疇，以保證全行業(yè)數(shù)據(jù)的可比性，便于全面實施績效管理。政府會計制度與高等學校會計制度的主要差異見表1。

由表1可見，政府會計制度更向企業(yè)會計制度靠攏，在資產(chǎn)和負債的確認上，進一步擴大了范圍。例如，資產(chǎn)方面，政府會計制度中新增“文物文化資產(chǎn)”，明確其在非營利組織中的地位，并根據(jù)該資產(chǎn)高價值型、易毀壞性、不可再生性等特點，在謹慎性原則下予以確認和處理。負債方面，新增“預計負債”，反映的是高校的現(xiàn)時義務(wù)，這與新預算法中“開前門、堵后門、筑圍墻”的債務(wù)改革思路一致，規(guī)范了高校對隱形及或有債務(wù)的確認、計量和披露要求，明確了高校的債務(wù)風險，提高了學校債務(wù)資金使用效益。雙分錄也是本次政府會計改革的亮點之一，巧妙地將收付實現(xiàn)制和權(quán)責發(fā)生制結(jié)合在一起，通過雙報告的披露，實現(xiàn)行政事業(yè)單位公益性和經(jīng)營性的雙重屬性，為不同會計報表使用者提供準確有效的信息。

二、新制度下高校內(nèi)部審計新思路

改革往往孕育著新機遇。在新起點上，高校內(nèi)部審計人員應(yīng)積極調(diào)整工作思路，將促發(fā)展、控風險、消隱患作為審計工作新職能，注重提升審計的內(nèi)涵建設(shè)，朝著“形成與教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督機制”這一方向邁進。

（一）加大學校資產(chǎn)管理審計

新發(fā)布的政府會計制度對固定資產(chǎn)折舊處置、基建工程建賬核算、無形資產(chǎn)確認披露等方面都有了創(chuàng)新變化，更能如實反映高?！凹业住?。然而審計實踐中，往往發(fā)現(xiàn)固定資產(chǎn)賬實不符、儀器設(shè)備共享率低、知識產(chǎn)權(quán)意識淡薄、房屋空置租金過低、基建項目超概算、對外投資長期虧損等情況，影響著資產(chǎn)價值的正確計量，從而無法有效進行資源配置。因此，內(nèi)部審計應(yīng)從源頭抓起，審查固定資產(chǎn)購置論證的科學性、先進性和經(jīng)濟性；重點審計資產(chǎn)的配置、使用、處置和對外投資是否合規(guī)；對資產(chǎn)管理平臺上的信息數(shù)據(jù)更新、共享情況進行測試，確保資產(chǎn)信息的真實有效，從而解決資產(chǎn)閑置問題；審查無形資產(chǎn)內(nèi)控制度是否缺失，無形資產(chǎn)研發(fā)、確認、攤銷、減值是否正確；關(guān)注對外投資方向、審批情況，逐項核實投資收益核算的準確性，深入分析長期無收益或虧損項目，找出原因，提出建議等。通過審計，促進資產(chǎn)管理與預算管理、財務(wù)管理有效結(jié)合，防范學校資產(chǎn)流失。

（二）重點加強績效審計

政府會計制度將高校會計制度中的“支出”要素改為“費用”要素，支出反映的是收付實現(xiàn)制模式下的貨幣性支付，按支付日期確定歸屬期，按支付方確定費用承擔方。費用則是按照經(jīng)濟用途分類，按實際歸屬期進行核算，體現(xiàn)權(quán)責發(fā)生制的理念。這種轉(zhuǎn)變的根本目的是便于政府進行績效管理，建立現(xiàn)代化財政制度。事實上，企業(yè)會計制度中有一個極為重要的“成本”要素，它的計算對象是企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，直接核算產(chǎn)品耗用的料、工、費。雖然行政事業(yè)單位不同于企業(yè)，但成本理念已慢慢扎根，如何將所有費用合理對象化，體現(xiàn)出每個單位的實際運行成本，是確保內(nèi)審人員進行績效審計的基礎(chǔ)。在績效審計中，不應(yīng)僅關(guān)注教育經(jīng)費的預算執(zhí)行情況，更應(yīng)關(guān)注目標的實現(xiàn)程度和管理程序、措施。另外，審計人員還應(yīng)構(gòu)建科學的績效評價標準，使其體現(xiàn)先進性、動態(tài)性、可比性、可操作性，多層次、多角度地客觀反映審計對象的績效情況。

（三）開展重大經(jīng)濟決策審計

2017年3月，教育部等五部門《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》明確提出要為高校松綁減負、簡除煩苛，這也是積極響應(yīng)高校綜合改革，完善高校內(nèi)部治理的重要舉措。同樣，在高校內(nèi)部，管理重心下移成為推進學校綜合改革的主旋律。學院在擁有更多學術(shù)、經(jīng)費、人事等資源自主權(quán)的同時，必然會增加學院內(nèi)部重要經(jīng)濟決策的頻率。內(nèi)部審計部門應(yīng)積極參與到這一改革中，對學院重要經(jīng)濟決策的前期調(diào)研、咨詢論證、意見征求、合理合法、決策流程等方面開展審計工作，檢查被審計單位的重大經(jīng)濟決策機制的建立健全性、決策流程的規(guī)范有效性、決策內(nèi)容的合理合法性等，促進學院內(nèi)部的科學決策，協(xié)助學校完成從“校辦院”到“院辦校”的角色轉(zhuǎn)變。

（四）落實重大項目跟蹤審計

2017年教育部、財政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合制定了《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設(shè)實施辦法（暫行）》，對“雙一流”建設(shè)的經(jīng)費支持有了明確規(guī)定。目前，“雙一流”建設(shè)高?；拘纬芍醒胴斦С?、地方財政配套、社會資本參與的多元經(jīng)費投入保障機制。雖然“雙一流”建設(shè)資金管理辦法尚未出臺，相信最后落地的經(jīng)費管理辦法必定會體現(xiàn)新預算法和政府會計制度精神。因此，高校內(nèi)部審計部門應(yīng)當根據(jù)學校制定的發(fā)展規(guī)劃，對重點領(lǐng)域、重點項目、重點經(jīng)費實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。做到審計端口前移，發(fā)揮審計“預警器”功能；以經(jīng)費審計為切入點，堅持實質(zhì)重于形式原則，對每個階段都要有不同的審計側(cè)重點，以促進高校轉(zhuǎn)型升級和健康發(fā)展。

三、實施路徑

國際內(nèi)部審計師協(xié)會公布的一項調(diào)查顯示，處于轉(zhuǎn)型期的內(nèi)部審計部門需要在人才、敏銳度、創(chuàng)新性及董事會參與度上予以重點關(guān)注。教育系統(tǒng)內(nèi)部審計站在教育領(lǐng)域綜合改革的新起點上，應(yīng)以此為指導，在以下方面推進新時期高校內(nèi)審建設(shè)。

（一）轉(zhuǎn)換角色意識

近幾年，無論是審計署還是教育部，都拓展了內(nèi)部審計工作的內(nèi)涵和外延。高校內(nèi)部環(huán)境的巨大變化也使審計部門主動尋求轉(zhuǎn)型。過去，內(nèi)部審計的主要工作是監(jiān)督各項經(jīng)濟活動，發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀情況，這也使得各職能部門對內(nèi)部審計人員懷有抵觸心理，對內(nèi)部審計工作認可度較低，在一定程度上影響了審計質(zhì)量。如今，教育領(lǐng)域綜合改革的浪潮正在興起，高校內(nèi)部審計應(yīng)努力抓住這一難得機遇，轉(zhuǎn)變觀念，由“推著走”變成“我要走”，轉(zhuǎn)換角色，由“衛(wèi)士”變成“謀士”，積極參與高校的綜合改革實踐，用高質(zhì)量的審計報告使職能部門從內(nèi)心深處認可審計的服務(wù)職能，從而攜手共進，推動高校的“雙一流”建設(shè)。

（二）加快制度創(chuàng)新

目前，內(nèi)部審計工作中仍有許多情況不盡如人意，如先離后審普遍存在、審計結(jié)果小范圍公開、輕視審計問題整改、審計責任難以追究等。解決的基本途徑之一便是建立健全內(nèi)部審計制度，使內(nèi)部審計工作有章可循、有規(guī)可依。但在制度建設(shè)中，往往根據(jù)問題的緊急程度，相對孤立地建立某一方面的規(guī)則，缺乏互相支持。在制度建設(shè)過程中應(yīng)加強頂層設(shè)計，從各個層面統(tǒng)籌考慮相關(guān)因素。在制度的總體指導層面，體現(xiàn)戰(zhàn)略思維；在制度的具體實施層面，以問題和風險為導向，體現(xiàn)制度的可操作性、協(xié)調(diào)性和親和力。此外，制度的生命力在于執(zhí)行，若不能有效落地執(zhí)行，再好的制度也是形同虛設(shè)。如何排除執(zhí)行干擾，也是在制度建設(shè)初期需要考慮的重點因素。

（三）推進信息化建設(shè)

一直以來，非結(jié)構(gòu)化、碎片化會計數(shù)據(jù)的幾何級增長及會計信息化的迅猛發(fā)展都在倒逼審計信息化工作的推進。我國政府審計極為重視審計信息化，早在1998年，審計署便開始規(guī)劃和籌備國家層面的審計信息化工程；社會審計也很早就介入研究信息化環(huán)境下的執(zhí)業(yè)行為，1999年，發(fā)布了計算機信息系統(tǒng)環(huán)境下的具體準則。相對而言，內(nèi)部審計信息化建設(shè)的步伐緩慢滯后?！半p一流”建設(shè)的目標就是全面提高學校的國際競爭力，而一流大學需要一流的管理?？梢韵胂螅攦?nèi)部審計信息化與數(shù)字化校園建設(shè)完美結(jié)合時，就可以通過評價現(xiàn)存風險和提出有效控制來幫助學校利用信息化滿足改善高校治理的需求，為管理層提供所要求的財務(wù)信息、專業(yè)分析、風險控制等服務(wù)。

（四）做好人才儲備

當前，日益增長的審計需求與審計力量不平衡之間的矛盾已日益凸顯。鑒于審計是一項復合性很強的工作，對業(yè)務(wù)人員的綜合素質(zhì)要求較高，而綜合素質(zhì)的提升并非一蹴而就，因此，審計專業(yè)化隊伍建設(shè)成為一項重要而緊迫的任務(wù)。首先，高校應(yīng)主動招賢納士，選擇法律、計算機等專業(yè)背景的人才加入審計隊伍，并合理利用社會中介審計力量。其次，要加大培訓力度，及時組織學習最新財會法規(guī)、數(shù)據(jù)庫建模、審計動態(tài)、工程預算等內(nèi)容。再次，要加強審計人員業(yè)務(wù)交流，采取掛職鍛煉、科室輪崗、出國交流等方式，拓寬培養(yǎng)渠道。最后，引入目標績效考評，明確獎罰標準，充分尊重并滿足審計人員自身發(fā)展的需要，提高工作成就感，充分調(diào)動每一位審計人員的積極性和創(chuàng)造性。

（作者單位：華東師范大學，郵政編碼：200241，電子郵箱：bljin@admin.ecnu.edu.cn）