教育審計(jì)促進(jìn)教育治理創(chuàng)新發(fā)展的路徑

王紅敏 趙聰明

[摘要]本文通過對(duì)山西省教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查分析，從省域范圍促進(jìn)教育治理的視角，指出制約山西教育審計(jì)發(fā)展的主要因素，進(jìn)而提出創(chuàng)新發(fā)展路徑。

[關(guān)鍵詞]新常態(tài) 教育審計(jì) 創(chuàng)新發(fā)展 教育治理

本文為2017年度山西省軟科學(xué)研究計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“新常態(tài)新理念下審計(jì)工作創(chuàng)新發(fā)展研究”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：2017042013-3

內(nèi)部審計(jì)作為教育治理監(jiān)管體系的重要組成部

分，是教育治理的重要手段。新時(shí)代內(nèi)部審計(jì)需要緊跟教育改革和審計(jì)改革的步伐，適時(shí)調(diào)整思路，推進(jìn)審計(jì)服務(wù)的供給側(cè)改革，謀求創(chuàng)新發(fā)展，充分發(fā)揮監(jiān)督服務(wù)的職能作用。

一、山西省教育內(nèi)部審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）組織體系不完善

山西省省級(jí)教育行政部門沒有獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，內(nèi)審職能設(shè)在財(cái)務(wù)處；沒有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)預(yù)算；即使開展內(nèi)審工作相對(duì)較早的省屬?gòu)d管高等學(xué)校，獨(dú)立設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的比例也僅有49%；第一行政責(zé)任人分管內(nèi)部審計(jì)工作的占61%；內(nèi)審人員配備嚴(yán)重不足。

（二）區(qū)域發(fā)展不均衡

山西教育內(nèi)部審計(jì)發(fā)展呈現(xiàn)不均衡態(tài)勢(shì)，且發(fā)展強(qiáng)弱和行政級(jí)別高低有正相關(guān)性。30%的學(xué)院已有審計(jì)業(yè)務(wù)開展，但內(nèi)審機(jī)構(gòu)和人員配備比例偏低；獨(dú)立學(xué)院、?？茖W(xué)校、高職學(xué)校和中專學(xué)校內(nèi)審業(yè)務(wù)覆蓋面偏窄，審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員配備不足；部分市教育局設(shè)置了內(nèi)審專崗或?qū)徲?jì)領(lǐng)導(dǎo)小組等非獨(dú)立編制內(nèi)審機(jī)構(gòu)；縣轄區(qū)域范圍內(nèi)教育單位基本沒有獨(dú)立開展內(nèi)部審計(jì)工作。

（三）審計(jì)業(yè)務(wù)類型需要轉(zhuǎn)型

山西教育內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域正逐步深入，如出席各種經(jīng)濟(jì)決策和相關(guān)會(huì)議、參與學(xué)校相關(guān)規(guī)章制度的制定等，業(yè)務(wù)覆蓋范圍較以前更寬更廣，內(nèi)部審計(jì)作為管理助手的重要作用日益彰顯。但是這種較寬廣的業(yè)務(wù)覆蓋范圍僅存在于大學(xué)內(nèi)審工作中，且只有部分業(yè)務(wù)涉及內(nèi)部管理的內(nèi)容，內(nèi)審機(jī)構(gòu)并沒有開展政策跟蹤、內(nèi)部控制和效益等管理審計(jì)業(yè)務(wù)。

（四）委托審計(jì)監(jiān)督管理亟待加強(qiáng)

由于各教育單位內(nèi)部審計(jì)力量的不足和社會(huì)審計(jì)第三者身份的客觀性優(yōu)勢(shì)以及教育發(fā)展對(duì)審計(jì)評(píng)價(jià)的迫切需求，委托審計(jì)成為內(nèi)部審計(jì)的重要補(bǔ)充。但由于沒有委托審計(jì)的管理經(jīng)驗(yàn)或委托審計(jì)管理機(jī)制欠缺，很多內(nèi)審機(jī)構(gòu)對(duì)委托審計(jì)的程序管理和責(zé)任劃分存有疑慮，對(duì)委托審計(jì)遵循的標(biāo)準(zhǔn)不了解，不知如何進(jìn)行質(zhì)量控制，委托審計(jì)質(zhì)量管理尤其是工程項(xiàng)目審計(jì)的質(zhì)量管理更是不容忽視的問題。加強(qiáng)對(duì)委托審計(jì)的監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)引導(dǎo)成為當(dāng)前山西教育內(nèi)審亟待解決的問題。

（五）審計(jì)信息化建設(shè)有待完善

科技強(qiáng)審，加強(qiáng)信息技術(shù)的應(yīng)用是提高內(nèi)部審計(jì)工作效率、創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法的必然選擇。1990年，山西省審計(jì)局開發(fā)出我國(guó)第一套通過審計(jì)署鑒定的“工業(yè)企業(yè)財(cái)務(wù)收支審計(jì)軟件”，可見山西審計(jì)信息化起步較早，但并沒有延續(xù)這種發(fā)展態(tài)勢(shì)，配備有審計(jì)軟件的單位僅占17%，審計(jì)作業(yè)雖然不再僅僅依靠傳統(tǒng)的紙、筆和算盤，但仍處于計(jì)算機(jī)輔助的初級(jí)階段。

二、內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)教育治理創(chuàng)新發(fā)展的路徑

山西教育內(nèi)部審計(jì)發(fā)展滯后，有歷史原因也有政策落實(shí)問題。振興發(fā)展既需要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展思路也需要量體裁衣、因地制宜。既不宜好高騖遠(yuǎn)、脫離實(shí)際，也不能因循守舊、過于保守，需要從基礎(chǔ)工作做起，扎實(shí)推進(jìn)。

（一）構(gòu)建完備的管理體制

由于優(yōu)先發(fā)展的政策支持，教育部門擔(dān)負(fù)著大量管理任務(wù)，內(nèi)部審計(jì)仍需加強(qiáng)。教育行政部門應(yīng)重視內(nèi)部審計(jì)工作，充分發(fā)揮其參謀助手作用，為提高教育質(zhì)量、促進(jìn)教育治理服務(wù)。省級(jí)教育行政部門應(yīng)率先組建獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，配備專職內(nèi)審人員，并由主要行政負(fù)責(zé)人分管內(nèi)部審計(jì)工作。同時(shí)指導(dǎo)檢查教育系統(tǒng)11個(gè)市級(jí)教育行政部門及其下屬的縣教育行政部門和行政轄區(qū)內(nèi)各單位，根據(jù)要求和實(shí)際需要組建內(nèi)審機(jī)構(gòu)、完善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、配備審計(jì)人員并保證職權(quán)和資源供給。

（二）完善內(nèi)審制度體系

完善的內(nèi)審制度體系是依法審計(jì)的基本保障，也是提高審計(jì)質(zhì)量、降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范審計(jì)行為的基本手段。各級(jí)教育行政部門內(nèi)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本部門內(nèi)審工作實(shí)施，并承擔(dān)指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)審計(jì)工作的職責(zé)，應(yīng)發(fā)揮主動(dòng)引領(lǐng)作用，構(gòu)建完善自身內(nèi)部審計(jì)制度體系的同時(shí)，指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)各單位建立健全內(nèi)審制度規(guī)范。應(yīng)密切結(jié)合本省本行業(yè)實(shí)際情況，依據(jù)省級(jí)以上行政規(guī)章和法律法規(guī)以及內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則制定教育系統(tǒng)內(nèi)審規(guī)范。制度體系構(gòu)建應(yīng)以審計(jì)管理制度體系和審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量控制體系為主，內(nèi)容應(yīng)涵蓋機(jī)構(gòu)設(shè)定、人員、職責(zé)、權(quán)限、行為、程序、職業(yè)道德及工作內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等方面內(nèi)容。省級(jí)教育行政部門內(nèi)審機(jī)構(gòu)應(yīng)力求做好頂層制度體系設(shè)計(jì)，優(yōu)化各級(jí)制度銜接，分層強(qiáng)化責(zé)任并督促落實(shí)，按照程序化、科學(xué)化原則完善內(nèi)審制度體系，為實(shí)現(xiàn)依法審計(jì)、科學(xué)審計(jì)提供制度保障。

（三）分類分層推進(jìn)內(nèi)審工作

結(jié)合山西教育內(nèi)審發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，省級(jí)教育行政部門內(nèi)審機(jī)構(gòu)需要根據(jù)各級(jí)教育行政部門和各類單位內(nèi)審發(fā)展強(qiáng)弱程度，分類分層制定內(nèi)部審計(jì)發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)，統(tǒng)籌謀劃，分層分類指導(dǎo)，推進(jìn)教育審計(jì)整體發(fā)展。一是對(duì)大學(xué)等內(nèi)審發(fā)展第一方隊(duì)的單位，要求建立本單位審計(jì)發(fā)展規(guī)劃，樹立發(fā)展目標(biāo)；突出管理審計(jì)和績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋；注重理論和實(shí)務(wù)研究，鼓勵(lì)申請(qǐng)科研項(xiàng)目，參與審計(jì)理論研究，培養(yǎng)高端內(nèi)審人才。二是對(duì)學(xué)院和部分教育局已經(jīng)有審計(jì)業(yè)務(wù)開展但剛起步的單位，要求完善管理體制，建立健全內(nèi)審制度，訂立年度工作計(jì)劃，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋范圍。三是審計(jì)工作基本空白的部門和單位，要求加強(qiáng)審計(jì)宣傳，引起領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的重視，組建內(nèi)審機(jī)構(gòu)、配備審計(jì)人員，制定制度規(guī)范，逐步開展審計(jì)業(yè)務(wù)。

（四）創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)資源共享機(jī)制

審計(jì)資源是實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)所需要的基礎(chǔ)性條件，包括人力、財(cái)物、技術(shù)方法、成果信息等各種資源的總和。充分實(shí)現(xiàn)資源共享是打破資源限制、緩解資源供求矛盾、降低審計(jì)成本、提高審計(jì)績(jī)效的有效途徑。一是省級(jí)教育行政部門內(nèi)審機(jī)構(gòu)組建面向全省教育系統(tǒng)內(nèi)審組織的審計(jì)資源共享平臺(tái)，并制定資源共享管理機(jī)制和制度規(guī)范，構(gòu)建同級(jí)、同類單位和上下級(jí)之間暢通的資源共享渠道。二是以網(wǎng)站、信息資源庫(kù)、信息管理系統(tǒng)或?qū)徲?jì)刊物等形式，整合審計(jì)法規(guī)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、技術(shù)方法、理論實(shí)務(wù)研究、科研成果、審計(jì)案例、審計(jì)成果等審計(jì)信息資源，建立共享平臺(tái)。三是加強(qiáng)審計(jì)單位之間的協(xié)作互助，鼓勵(lì)以強(qiáng)帶弱，鼓勵(lì)結(jié)對(duì)扶持，鼓勵(lì)第一方隊(duì)高校內(nèi)審人才到業(yè)務(wù)薄弱單位幫教培訓(xùn)。四是發(fā)揮教育系統(tǒng)行業(yè)審計(jì)優(yōu)勢(shì)，探索同類單位交叉審計(jì)和聯(lián)合審計(jì)，通過審計(jì)資源互助共享，促進(jìn)整體合力的提升，發(fā)揮審計(jì)在宏觀管理中的職能作用。

（五）構(gòu)建新型協(xié)作關(guān)系

借鑒丁曉昌關(guān)于構(gòu)建政府、高校、社會(huì)三者協(xié)調(diào)互動(dòng)的教育治理體系的宏觀理念，引入內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)教育治理，發(fā)揮政府、高校、社會(huì)之間的協(xié)作紐帶關(guān)系，合力推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展。一是政府即省級(jí)教育行政部門內(nèi)審機(jī)構(gòu)發(fā)揮統(tǒng)籌作用。負(fù)責(zé)構(gòu)建與本省經(jīng)濟(jì)新常態(tài)及教育改革發(fā)展相適應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃、推進(jìn)措施以及內(nèi)審管理體制和制度規(guī)范體系。二是走在內(nèi)審發(fā)展第一方隊(duì)的高校擔(dān)當(dāng)領(lǐng)頭軍角色。率先推進(jìn)政策的貫徹實(shí)施，強(qiáng)化管理審計(jì)，完善審計(jì)體制和制度，為后面隊(duì)伍作出表率并提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。同時(shí)，積極參與政府內(nèi)審組織管理工作，鼓勵(lì)開展理論研究，為內(nèi)審發(fā)展和教育治理出謀劃策，充分發(fā)揮高校在內(nèi)部審計(jì)工作服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)軍作用。三是社會(huì)角色擔(dān)當(dāng)。地方審計(jì)學(xué)會(huì)、內(nèi)審協(xié)會(huì)等區(qū)域性社會(huì)團(tuán)體組織，通過組織開展教育審計(jì)理論實(shí)踐研究和創(chuàng)新、內(nèi)審人員崗位培訓(xùn)及后續(xù)教育、國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)交流、調(diào)查研究教育審計(jì)工作發(fā)展過程中遇到的新問題、出版相關(guān)教育審計(jì)刊物等工作，服務(wù)地方教育內(nèi)部審計(jì)發(fā)展。要加強(qiáng)與地方注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的協(xié)作互動(dòng)，借助社會(huì)審計(jì)力量，提高內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量，促進(jìn)其更好服務(wù)于教育內(nèi)審發(fā)展。

（六）創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法

為緩解內(nèi)審資源嚴(yán)重不足和任務(wù)繁重的矛盾，促進(jìn)降低審計(jì)成本，提升審計(jì)績(jī)效，首先要加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)，加大審計(jì)信息化投入：一是綜合審計(jì)技術(shù)。即在同一項(xiàng)目審計(jì)中綜合運(yùn)用各種審計(jì)技術(shù)方法，對(duì)組織的內(nèi)部控制、績(jī)效管理、財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等情況進(jìn)行多角度多方位測(cè)試評(píng)價(jià)。因?yàn)楦鲗徲?jì)類型間相輔相成、相互融合，并非孤立存在，審計(jì)評(píng)價(jià)雖各有側(cè)重，但其目的均是增加組織價(jià)值，為組織實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)服務(wù)，內(nèi)部審計(jì)可以利用服務(wù)內(nèi)向性、熟悉組織內(nèi)情、涉及領(lǐng)域?qū)挼奶攸c(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，打破審計(jì)類型的局限，將管理審計(jì)的理念融合于任意審計(jì)類型中，更多開展綜合審計(jì)，實(shí)現(xiàn)高效審計(jì)、一審多果。二是著眼問題抓大放小。即審計(jì)人員面對(duì)紛雜的資料和疑問，善于高站位、寬視角捕捉“大”問題，不糾結(jié)于小瑕疵、小毛病，從體制機(jī)制和管理層面提出更具價(jià)值的審計(jì)建議。

（作者單位：太原理工大學(xué) 山西省教育廳，

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