建立健全國有金融資本管理的“四梁八柱”

張銳

鑒于國有金融資本在推進國家現(xiàn)代化、維護國家金融安全方面的重要保障作用，國務(wù)院日前印發(fā)了《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》，清晰而完整地構(gòu)筑出了國有金融資本管理的“四梁八柱”。

什么是國有金融資本？《指導(dǎo)意見》給出的定義是，國家及其授權(quán)投資主體直接或間接對金融機構(gòu)出資所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益。與私人金融資產(chǎn)不同，國有金融資本憑借的是國家權(quán)力和信用支持，金融機構(gòu)由此而形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益均應(yīng)納入國有金融資本管理范疇。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，目前我國國有金融資本存量規(guī)模至少達到了330萬億元，廣布于銀行、保險、證券、信托等領(lǐng)域，其中國有銀行業(yè)金融資本超過250萬億元，占比達到80%以上，而在國有銀行業(yè)中，中國工商銀行以4.2萬億美元的資產(chǎn)規(guī)模名列《福布斯》2018年全球上市公司2000強排行榜之首。

目前來看，國有金融資本完全實現(xiàn)了金融領(lǐng)域的嚴(yán)整覆蓋，而且有的領(lǐng)域處于絕對壟斷地位，但適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展與改革開放的需要，《指導(dǎo)意見》提出要有進有退、有所為有所不為，以優(yōu)化國有金融資本配置格局?？傮w方向是，既要減少對國有金融資本的過度占用，又要確保國有金融資本在金融領(lǐng)域保持必要的控制力；既要講求資本配置的效率性，又要注重資本配置的戰(zhàn)略性與安全性。依此審視，國有金融資本在銀行、保險、證券等行業(yè)的配比有所下降將不可避免，但同時又絕對不是單純表現(xiàn)為抽身而退的狀態(tài)，其中在開發(fā)性和政策性金融機構(gòu)中，國有金融資本將保持獨資或全資地位；在涉及國家金融安全、外溢性強的金融基礎(chǔ)設(shè)施類機構(gòu)中，國有金融資本依然維持絕對控制力；在行業(yè)中具有重要影響的國有金融機構(gòu)中，國有金融資本也將發(fā)揮控制或主導(dǎo)作用；而對于處于競爭領(lǐng)域的其他國有金融機構(gòu)，國有金融資本既可絕對控股和相對控股，也可以參股。

國有金融資本退出部分領(lǐng)域后，外資究竟以多大的占比參與無疑是一個較為敏感的問題。從行業(yè)比較看，目前除了銀行業(yè)對單個境外機構(gòu)持股比例不超過20%，以及多個境外金融機構(gòu)入股比例合計不得超過 25%的規(guī)定沒有放松外，證券、保險等對外資開放股權(quán)已經(jīng)非常明確，其中證券公司的外資股比從49%提高到了51%，保險公司的外資股比也從原來不超過50%放寬至51%。因此，國有金融資本在證券、保險行業(yè)的退出力度會超出其對銀行業(yè)的退出力度，也就是說外資對證券、保險的配股比重將超過其對國有銀行的持股比重。但我們需要強調(diào)是，國有金融機構(gòu)開放股權(quán)并不只是面向境外資本，還會同等的吸收民間資本，尤其是如《指導(dǎo)意見》所強調(diào)的要“探索實施國有金融企業(yè)員工持股計劃”。

與非金融國有企業(yè)已經(jīng)明確了國有資產(chǎn)管理委員會作為出資人，代表國家履行國有資本所有權(quán)職責(zé)完全不同，國有金融企業(yè)由誰來充當(dāng)出資人一直是爭論不休的話題，有人說直接劃歸國資委統(tǒng)管，有人認為銀保監(jiān)會擔(dān)任出資人較為合適，也有人建議讓匯金公司擔(dān)任出資人，甚至成立不久的金融穩(wěn)定委員會也被寄予了厚望。不過，《指導(dǎo)意見》最終給出了權(quán)威性規(guī)定，即各級財政部門根據(jù)本級政府授權(quán)，集中統(tǒng)一履行國有金融資本出資人職責(zé)。為此《指導(dǎo)意見》強調(diào)，各級財政部門對相關(guān)金融機構(gòu)，依法依規(guī)享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權(quán)利，并依照法律法規(guī)和企業(yè)章程保障出資人權(quán)益。

但是，無論是財政部還是地方財政局機構(gòu)，既要履行日常行政管理職能，還要承擔(dān)出資人角色，二者兼顧顯然力不從心。因此，為了防止出資人的實際“缺位”，《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，根據(jù)需要，政府財政部門可以分級分類委托其他部門、機構(gòu)管理國有金融資本。這就意味著，銀保監(jiān)會、證監(jiān)會都可以在得到正式委托的前提下履行出資人職責(zé)，實際中也可保證行政監(jiān)管與市場監(jiān)管的統(tǒng)一，提高整體監(jiān)管效率。但是，包括財政部在內(nèi)的所有出資人并不能直接或間接干預(yù)金融機構(gòu)的資產(chǎn)經(jīng)營活動，也就是說在出資人與金融機構(gòu)之間還存在著各種類型的國有金融資本投資和運營公司。這樣的體制設(shè)計，既明確了出資人的管理邊界是以管理資本為主，也是為了激發(fā)金融資本投資、運營公司作為人格化投資運營主體的內(nèi)在潛能。同時，為了確保投資、運營公司盡職盡責(zé)，出資人既可以采取競爭招標(biāo)的方式對其施壓與倒逼，也可以建立相應(yīng)的績效激勵與約束機制。

事實上，無論是優(yōu)化國有金融資本的配置布局，還是從體制上明確出資人以及推動管資本與管資產(chǎn)的分離，最終目的是要實現(xiàn)國有金融資本的保值增值。除了出資人或者受托人通過產(chǎn)權(quán)監(jiān)管手段以力避出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”的結(jié)果外，《指導(dǎo)意見》還特別提出國有金融資本經(jīng)營預(yù)算決算還須依法接受人大及其常委會的審查監(jiān)督，各級財政部門每年須向權(quán)力機關(guān)報告國有金融資本管理情況；不僅如此，《指導(dǎo)意見》指出要以公司治理為基礎(chǔ)，強化董事會對經(jīng)營管理層的制衡機制，同時引進審計、評估、社會公眾監(jiān)督等“第三方”外部監(jiān)督力量，最終形成對國有金融資本運營的系統(tǒng)化與多元化監(jiān)督格局。

嚴(yán)密的制度設(shè)計讓公眾對國有金融資本運營的穿透式監(jiān)管所能起到的效果充滿了期待。一方面，《指導(dǎo)意見》提出要研究建立統(tǒng)一的國有金融資本出資人制度，明確出資人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，同時建立統(tǒng)一的國有金融資本統(tǒng)計監(jiān)測制度與動態(tài)跟蹤制度，以完整反映國有金融資本的總量、投向、布局、處置、收益等指標(biāo)情況；另一方面，《指導(dǎo)意見》明確要健全國有金融資本基礎(chǔ)管理制度，特別是要完善產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)評估、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等管理制度，確保金融企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)評估與流轉(zhuǎn)過程的公開與透明。制度的設(shè)計與安排是為了有序引導(dǎo)和規(guī)范人的心理動機與客觀行為，為此，《指導(dǎo)意見》強調(diào)要嚴(yán)格國有金融資本經(jīng)營績效考核制度，對不同金融機構(gòu)實行分類定責(zé)、分類考核，同時加強績效考核結(jié)果的運用。更為重要的是，在明確薪酬分配正向激勵的同時，《指導(dǎo)意見》提出要建立健全國有金融機構(gòu)重大責(zé)任的追究倒查機制，嚴(yán)厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有金融資本的行為，以及對金融風(fēng)險識別與處置不當(dāng)?shù)雀鞣N失職和瀆職行為。綜上，對于國有金融資本的管理，《指導(dǎo)意見》除了在原則層面定向?qū)Ш酵?，更從微觀界面劃出了行進的跑道。