“疏解整治促提升”專項行動倒逼首都城市公共服務(wù)創(chuàng)新

陳松川 姜軍

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾的需求側(cè)由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要”，具體體現(xiàn)為對公共產(chǎn)品特別是公共服務(wù)供給的多樣化、多層化、個性化、精準(zhǔn)化和智慧化的要求與日俱增。在這種新形勢下推進(jìn) “疏解整治促提升”專項行動，更需要關(guān)注在深層次上以功能疏解整治促進(jìn)城市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的品質(zhì)內(nèi)涵提升、以治理行動倒逼公共服務(wù)能力的提升，特別是要通過探尋新理念、新實踐、新價值，推動首都城市公共服務(wù)創(chuàng)新，更好地滿足首都市民對美好生活的需求。

通過問題導(dǎo)向、話語轉(zhuǎn)換引領(lǐng)首都城市公共服務(wù)理念創(chuàng)新

無論是城市治理還是城市公共服務(wù)，其出發(fā)點都是要解決城市問題。城市治理成熟的標(biāo)志首先就是能夠準(zhǔn)確分析并有效解決城市領(lǐng)域存在的問題。城市公共服務(wù)的問題導(dǎo)向包括整體意識、預(yù)測意識和引導(dǎo)意識。城市是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，具有系統(tǒng)性、體系性，這就提出了整體性對于城市可持續(xù)性問題的重要性?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ椥袆印ⅰ侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年-2035年）》的相繼出臺，緊抓疏解非首都功能這個“牛鼻子”，統(tǒng)籌考慮疏解與整治、疏解與提升、疏解與承接、疏解與協(xié)同的關(guān)系，從整體的角度排查城市公共服務(wù)的漏項、缺項，追求首都治理的整體效果。其次，問題意識要超前才能實現(xiàn)其實用價值，這就要求城市治理需要較強(qiáng)的預(yù)測意識?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ椥袆又铝τ谕ㄟ^應(yīng)用新設(shè)備、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)數(shù)字化的城市公共服務(wù)短板數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建城市公共服務(wù)大腦，使得各類問題發(fā)現(xiàn)更早、監(jiān)管效率更高、居民享受服務(wù)更多，提升了首都城市公共服務(wù)能力的針對性和及時性。最后，問題導(dǎo)向的落腳點是引導(dǎo)意識。引導(dǎo)意識的主要表現(xiàn)是引導(dǎo)社會預(yù)期，實現(xiàn)預(yù)期的合理化。通過城市公共服務(wù)現(xiàn)狀的準(zhǔn)確判斷、應(yīng)對措施的針對性、調(diào)控的及時性等優(yōu)質(zhì)城市公共服務(wù)，可以向社會傳遞明確的政策信號，最終提升人民群眾的獲得感，使市民相信治理行動的分析、判斷及相關(guān)政策措施，更加主動配合推動首都城市治理，實現(xiàn)城市公共服務(wù)的互動性，變自上而下的管理為上下連通的治理，增強(qiáng)市民對城市治理能力的信心。

政策話語是政府公共政策的信息輸出，表現(xiàn)為公共政策執(zhí)行過程中形成的與政策相關(guān)的文本及口頭表達(dá)，是公共治理政策及行為價值取向的載體，傳遞的是治理行為主體對某項公共議題的態(tài)度、情感、導(dǎo)向，發(fā)揮著就該項議題進(jìn)行社會再整合的作用。在“疏解整治促提升”專項行動過程中所使用的政策話語，更多體現(xiàn)了從“以政府為中心”的管制話語向“以人民為中心”的服務(wù)話語的轉(zhuǎn)變。首先，轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)話語中簡單的“標(biāo)簽式”問題處理思維?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ椥袆右桓膫鹘y(tǒng)的整治行動重視以“貼標(biāo)簽”的方式突出社會現(xiàn)象“問題化”的思維，注重避免治理問題相關(guān)群體間因身份不同帶來的疏離感和沖突感，強(qiáng)調(diào)“共建共治共享”的公共服務(wù)話語邏輯。二是專項行動凸顯對城市公共服務(wù)需求的回應(yīng)性和責(zé)任性。從老舊小區(qū)綜合整治試點改造的內(nèi)容到商業(yè)便民網(wǎng)點建設(shè)，“疏解整治促提升”專項行動強(qiáng)調(diào)市民充分表達(dá)自身訴求的機(jī)會，立足保障市民基于充分信息的選擇權(quán)。三是專項行動的話語轉(zhuǎn)換在誘發(fā)更深層次的互動溝通形式變革?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ椥袆釉絹碓阶⒅赝怀鍪忻裥枨蟮恼?dāng)性、合理性，體現(xiàn)治理行動的服務(wù)性。但是如何使這些好的行動和服務(wù)深入人心，需要構(gòu)建起城市治理行為體之間心靈溝通層次上的真正“心連心”的話語新體系。這需要繼續(xù)發(fā)揚黨的群眾路線這一優(yōu)良傳統(tǒng)，在新形勢下進(jìn)行更深入的探索。

通過長效機(jī)制和績效管理推動首都城市公共服務(wù)實踐創(chuàng)新

“疏解整治促提升”專項行動要解決城市治理中凸顯出來的深層次矛盾和問題，不僅需要實現(xiàn)決策科學(xué)化、問題精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化，更需要形成首都城市公共服務(wù)創(chuàng)新的長效機(jī)制。長效機(jī)制形成的第一個支撐，是共建共享機(jī)制。改革開放以來，公眾在城市公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)φ?zé)任的期待不斷上升， 社會公眾的這種心理和思維定式以及行為習(xí)慣在短時期內(nèi)無法改變?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ椥袆釉诔浞炙伎歼@一邏輯前提的基礎(chǔ)上，嘗試對接公共資源和居民需求，通過共享設(shè)施盤活閑置資源，彌補城市公共服務(wù)不足。長效機(jī)制的第二個支撐是良性互動機(jī)制。公共服務(wù)需求開始成為深化改革的全新動力，成為解決發(fā)展不平衡不充分問題的基礎(chǔ)性和前提性條件。從老舊小區(qū)綜合整治試點的“菜單式”改造內(nèi)容到公共資源設(shè)施共享的“社區(qū)之家”，專項行動通過及時關(guān)注社會關(guān)切，來逐步形成政府和社會的良性互動機(jī)制，理順公共資源配置和居民需求之間脫節(jié)的問題，努力使首都城市公共服務(wù)從不均到共享，從補缺到普惠。長效機(jī)制的第三個支撐是以社會和業(yè)內(nèi)認(rèn)可為核心的評價機(jī)制?，F(xiàn)代城市治理以“人民性”和“服務(wù)性”為依歸，重視使市民切實感受到城市公共服務(wù)的各種便利和利益。

“疏解整治促提升”專項行動的治理績效主要取決于其為市民提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量。這不僅要善用法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)等管理形式，更要在精細(xì)處下功夫，用市民的真實感受說話，探索構(gòu)建超大城市治理體系的實踐路徑?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ椥袆?，一是在效果上注重市民的參與和感受。在老舊小區(qū)綜合整治試點中，改造內(nèi)容根據(jù)居民意愿確定，采用“菜單式”“先嘗后買”等方式推進(jìn)。為了促進(jìn)源頭分類的積極性，還將推廣廚余垃圾綠色運輸車隊，讓更多市民實實在在地感受到垃圾分類的實際效果，讓市民親眼看到廚余垃圾的分類運輸，提升后端垃圾處理設(shè)施的運行效率。二是制定明確、細(xì)致化的規(guī)范。為規(guī)范首都核心區(qū)背街小巷環(huán)境整治提升，專項行動制定了《街巷胡同設(shè)計導(dǎo)則》。導(dǎo)則中提出：5米以下的胡同都將只設(shè)置包括人行道和自行車道在內(nèi)的慢行道，并對胡同中的墻面該用什么顏色，建筑該恢復(fù)成什么風(fēng)格，胡同中怎么停車怎么行車，牌匾標(biāo)識怎么懸掛，甚至城市家具、綠化景觀怎么設(shè)置都進(jìn)行了詳細(xì)的設(shè)計規(guī)范。三是多樣化的便民服務(wù)形式。為了加快推進(jìn)城市生活性服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，“疏解整治促提升”專項行動不僅加強(qiáng)“小而精”的連鎖菜店、便利店建設(shè)， 還加強(qiáng)“大而全”的社區(qū)商業(yè)便民服務(wù)綜合體等多形式的商業(yè)便民網(wǎng)點建設(shè)。市發(fā)改委已經(jīng)分兩批對符合要求的蔬菜零售、早餐、便利店和商業(yè)便民服務(wù)綜合體等項目給予資金支持，共安排投資補助項目103個，實現(xiàn)了16個區(qū)和7類商業(yè)便民服務(wù)業(yè)態(tài)的全覆蓋，補助金額近6000萬元。

通過公共價值創(chuàng)造和示范效應(yīng)實現(xiàn)首都城市公共服務(wù)價值創(chuàng)新

宜居城市的核心內(nèi)涵一是秩序，二是便利，市民在秩序和便利上的獲得感是衡量城市公共服務(wù)好壞的重要標(biāo)尺?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ椥袆訌氖忻褡顬殛P(guān)注的身邊民生問題入手，為首都市民實實在在地創(chuàng)造了公共價值。在商業(yè)便民網(wǎng)點建設(shè)方面，通過規(guī)范化、連鎖化、便利化、品牌化、特色化等多種發(fā)展形式，加大促進(jìn)生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展的力度。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年11月底，本市共新建或規(guī)范提升蔬菜零售、便利店（超市）、早餐、家政、洗染、美容美發(fā)、末端物流配送等各類基本便民商業(yè)網(wǎng)點1210個，越來越多的市民能在家門口更便捷地購買質(zhì)優(yōu)價廉的商品。大興區(qū)利用居民區(qū)周邊拆違建、廢棄地、邊角地建起精致小巧的各具特色的綠地33塊，總面積4.3萬平方米，成為市民家門口的休閑“城市客廳”。西城區(qū)新增城市綠地面積33.69公頃，建成各類公園近19個，綠化覆蓋率31%，公園綠地500米服務(wù)半徑覆蓋率達(dá)到93%。朝陽區(qū)建成42個“社區(qū)之家”，覆蓋全部43個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)，本著“缺什么，補什么”的原則，協(xié)調(diào)五大類社會資源，有的放矢精準(zhǔn)對接市民需求，讓更多市民在共建共享共治中感受到實實在在的便捷、便利。市城市管理委員會繼續(xù)推動垃圾管理和可再生資源回收兩項管理職能合并的“兩網(wǎng)融合”工程，進(jìn)一步健全再生資源回收體系；采用APP預(yù)約回收、上門回收和積分有償回收等方式，促進(jìn)最大限度的再生資源收集，方便市民。

“疏解整治促提升”專項行動觸發(fā)了運動式治理、精細(xì)化治理等治理理念和大數(shù)據(jù)技術(shù)的疊加式創(chuàng)新，這種創(chuàng)新探索通過首都的示范效應(yīng)進(jìn)一步產(chǎn)生正外部性價值?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ椥袆泳哂袀鹘y(tǒng)的集中運動式治理的特點，但通過實踐中結(jié)合智慧城市建設(shè)的最新成果，建立健全大數(shù)據(jù)輔助的城市公共服務(wù)短板數(shù)據(jù)庫，充分利用大數(shù)據(jù)平臺構(gòu)建城市公共服務(wù)大腦，形成了一大亮點。這一結(jié)合加速了從數(shù)據(jù)封閉到數(shù)據(jù)開放的觀念轉(zhuǎn)變，讓數(shù)據(jù)幫助城市思考、決策和運營，實現(xiàn)了對整個城市的即時分析和超前預(yù)測。“疏解整治促提升”專項行動的另一個重要亮點是與精細(xì)化管理的深度結(jié)合。精細(xì)化管理體現(xiàn)在很多細(xì)節(jié)上，習(xí)近平總書記提出的“城市管理要像繡花一樣精細(xì)”道出了精細(xì)化管理的精髓，繡花講究落細(xì)落小，體現(xiàn)的是品質(zhì)化水平?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ椥袆訌氖杞庵匚廴酒髽I(yè)到疏通思想意識，實現(xiàn)了細(xì)節(jié)上的銜接，具體體現(xiàn)在：將污染行為納入個人信用記錄，并與水價掛鉤的方式，創(chuàng)新了獎懲舉措，延長了治理鏈條，既讓治理于細(xì)微處顯威力，又促進(jìn)了市民素質(zhì)提升。在“百街千巷”環(huán)境整治提升專項行動中，東城區(qū)龍?zhí)督值绖?chuàng)新機(jī)制，招募社區(qū)黨員、群眾擔(dān)任“小巷管家”，使街、巷、住家的外部環(huán)境都有管家，他們聯(lián)起手來，負(fù)責(zé)街巷的環(huán)境建設(shè)管理。

整體上看，“疏解整治促提升”專項行動包含兩個層面：一是實現(xiàn)首都有序發(fā)展的整治行動，二是實現(xiàn)和諧宜居之都建設(shè)的內(nèi)涵提升。二者之間在深層次上存在以非首都功能疏解整治促進(jìn)城市內(nèi)涵提升、以治理行動倒逼城市公共服務(wù)創(chuàng)新的邏輯關(guān)系。經(jīng)過近一年“疏解整治促提升”專項行動的推進(jìn)，以整治為重點的第一個階段行動使首都城市治理面貌出現(xiàn)了較大的改觀，為后續(xù)工作提供了更加寬裕的提升空間，同時也開啟了城市公共服務(wù)創(chuàng)新的進(jìn)程。但這一進(jìn)程還處于起步階段，對城市“守夜人”治理能力特別是公共服務(wù)創(chuàng)新能力的真正考驗才剛剛開始，尚需進(jìn)一步深化。

（作者：陳松川，北京建筑大學(xué)城市公共管理與政策中心主任；姜軍，北京建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理工程學(xué)院院長）

責(zé)任編輯 / 高 斌