北部灣地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的法律保障研究

摘 要 大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境符合“建設(shè)海洋強(qiáng)國”的需要。北部灣作為西南出?？冢?dāng)前由于海洋生態(tài)保護(hù)法治意識的缺乏、海洋法治建設(shè)薄弱、海洋科技水平較低、涉海執(zhí)法管理部門協(xié)調(diào)不足等因素的掣肘，該地區(qū)海洋治理的法治化水平整體相對滯后，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局失衡、海洋開發(fā)管理落后、環(huán)境污染及生態(tài)破壞等諸多問題。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合廣西壯族自治區(qū)的立法優(yōu)勢，提出完善海洋法治建設(shè)、規(guī)范海洋管理秩序、提高公民海洋環(huán)保與法治意識及推動海域治理國際合作等法律保障措施，進(jìn)而實現(xiàn)北部灣地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，提升海洋軟實力與競爭力。

關(guān)鍵詞 北部灣 海洋經(jīng)濟(jì) 可持續(xù)發(fā)展

作者簡介：李涓，廣西民族大學(xué)法碩研究生，研究方向：刑事訴訟法、海洋法等。

中圖分類號：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.223

廣西北部灣海域面積約12.8萬平方公里，是我國大西南地區(qū)的出海通道，戰(zhàn)略意義突出。但近些年來，海洋經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展也伴隨著日益突顯的海洋生態(tài)與環(huán)境問題，威脅海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)入習(xí)近平新時代，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)備受關(guān)注。北部灣地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是國家建設(shè)“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略的重要組成部分。統(tǒng)籌開發(fā)與保護(hù)，就是要兼顧金山銀山與綠水青山，實現(xiàn)二者并舉前進(jìn)，提高海洋管控力，推動北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)。

一、北部灣地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題

第一，法治意識薄弱，海洋生態(tài)遭到破壞。海洋資源的開發(fā)和利用都應(yīng)秉持可再生、可循環(huán)、可持續(xù)的原則與宗旨。北部灣沿海資源豐富，可海洋生態(tài)環(huán)境比較脆弱，一旦遭到破壞便極難自我修復(fù)。由于沿海地區(qū)民眾及相關(guān)部門海洋法治意識薄弱，對傳統(tǒng)粗放的漁業(yè)捕撈方式未引起足夠重視，出現(xiàn)漁業(yè)資源衰竭、生物多樣性減少等問題。

第二，缺乏相關(guān)法規(guī)指導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局失衡。海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理性決定了海洋經(jīng)濟(jì)能否又好又快地發(fā)展。通常情況下，海洋第三產(chǎn)業(yè)對海洋資源的依賴性以及對環(huán)境的影響程度最低，并依次遞增。最近幾年，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)對海洋第二產(chǎn)業(yè)投入增多導(dǎo)致效率降低、海洋產(chǎn)業(yè)掠奪式經(jīng)營、粗放型發(fā)展，海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展畸形。經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的關(guān)鍵要素如財力、人力、技術(shù)等十分匱乏，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展乏力。此外，同質(zhì)性無序競爭、海洋產(chǎn)業(yè)布局分散，使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)整體轉(zhuǎn)型困難，阻礙了北部灣沿海地區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

第三，環(huán)保執(zhí)法不嚴(yán)，海洋環(huán)境污染日趨加劇?！堵?lián)合國海洋法公約》中有關(guān)海洋環(huán)境污染的定義十分明晰：河口灣是海洋環(huán)境的重要組成，其污染源來自人類。北部灣地區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境雖整體上狀態(tài)良好，但依然存在嚴(yán)重的局部水域污染問題。如防城港金灘和北海銀灘海水浴場處，海洋垃圾顯著增加，據(jù)海洋監(jiān)測結(jié)果顯示，沿海海水增養(yǎng)殖區(qū)生物體中的石油烴、總汞、鎘含量超標(biāo) 。除此之外，蝦塘等近海增養(yǎng)殖區(qū)出現(xiàn)養(yǎng)殖病害時，常常未經(jīng)處理就直接排放，引起近海水域污染加劇，海洋經(jīng)濟(jì)承受著巨大的生態(tài)環(huán)境壓力。

第四，海洋開發(fā)綜合管理和協(xié)調(diào)機(jī)制仍不完善，整體水平落后。通常而言，要確保頒布的法律能夠順利貫徹執(zhí)行，必須要明確執(zhí)法主體與相應(yīng)的執(zhí)法程序。目前北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在進(jìn)行生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃時，各個利益主體之間常伴隨著矛盾沖突，而地方政府缺乏一個科學(xué)且強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制，無法有效統(tǒng)籌，且與東部沿海地區(qū)相比，集約化程度較低，制約海洋經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展。

二、影響北部灣海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的法治因素

一是海洋生態(tài)保護(hù)法治意識的缺乏?！昂Ｑ蠓ㄖ我庾R是指人類在海洋整個生態(tài)系統(tǒng)中，為實現(xiàn)自身生存和發(fā)展的途徑及手段的認(rèn)識總和?！?海洋法治意識的產(chǎn)生，標(biāo)志著人類文明的進(jìn)步。作為傳統(tǒng)大陸國家，我國教育體系中長期缺失海洋法治，導(dǎo)致公民缺乏海洋法律信仰，法治意識淡薄，沿海居民時有隨意圍海占海、過度采捕以及保護(hù)區(qū)內(nèi)非法盜采海砂等違法行為。

二是海洋經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)薄弱。建國以來，為大力推動海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家有關(guān)立法部門出臺了《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海域使用管理法》等法律法規(guī)，沿海地區(qū)也隨之新增了不少地方性海洋規(guī)章，但整體上立法質(zhì)量不高，且未能適應(yīng)時代需要及時修正、添加，海洋法在整個國家法律體系中未得到足夠的重視，不足以形成獨(dú)立的部門法體系，加之地方政府在處理此類問題時，也缺乏一定的法治思維，產(chǎn)生地方法規(guī)與國家法律相沖突、甚至對抗的情形。

三是海洋科技水平尚無法滿足經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求。實現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)低碳高效、循環(huán)可再生的發(fā)展都必須以科技為先導(dǎo)，利用高精尖的技術(shù)手段拓寬海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深度和廣度。由于廣西地處西南，教育水平較低，海洋科研機(jī)構(gòu)少、人才匱乏、投入不足，科研成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的周期長，海洋科技對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的助力有限，如何通過相關(guān)法律機(jī)制保障科技水平的提升，將是至關(guān)重要的一環(huán)。

四是海洋執(zhí)法管理部門協(xié)調(diào)不足，海域治理面臨巨大壓力。《海洋特別保護(hù)區(qū)管理暫行辦法》對管轄權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定 ，然而目前北部灣沿海城市行政管理部門之間多頭管理、互相掣肘，地方政府難以協(xié)調(diào)，海洋公共管理權(quán)力分散。各涉海部門間職能屬性不清，致使海域開發(fā)管理依然粗放，隨意占海圍海的情況時有發(fā)生，加之跨國海域治理復(fù)雜、我國海上執(zhí)法隊伍人員素質(zhì)偏低、執(zhí)法力量有限等問題，嚴(yán)重阻礙了海洋生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。

三、北部灣地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的法律保障路徑

要抓住發(fā)展新機(jī)遇、適應(yīng)形勢新變更，保證海洋開發(fā)的有序進(jìn)行，就必須做到海洋經(jīng)濟(jì)、海洋資源利用、海洋環(huán)境保護(hù)三者的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，堅持發(fā)展可再生、可持續(xù)、可循環(huán)的海洋經(jīng)濟(jì)。這就離不開配套的法治建設(shè)，探索可持續(xù)發(fā)展的法律保障路徑，有助于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)海域經(jīng)營使用方式由粗放向集約的轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)北部灣沿海地區(qū)的生態(tài)文明。

第一，加強(qiáng)海洋環(huán)保教育，提高公民海洋法治意識。從立法、執(zhí)法、司法到守法，整個法治建設(shè)過程都貫穿著執(zhí)法者與普通群眾的海洋法治意識。樹立公民的海洋法律信仰、營造海洋法治氛圍，不僅需要各政府職能部門通力協(xié)作、積極推動， 還要采用各種方式鼓勵公眾廣泛參與、自發(fā)自覺規(guī)范其涉海行動。一方面，因地制宜、多措并舉，自上而下進(jìn)行海洋生態(tài)保護(hù)普法教育與宣傳，提升公民的海洋認(rèn)知與海洋環(huán)保意識。比如由相關(guān)行政部門定期開展海洋法治文化活動，特別是大力發(fā)揚(yáng)本地區(qū)特有的京族護(hù)海傳統(tǒng)，利用新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)自媒體等渠道號召全民合理合法用海，積極推動海洋生態(tài)保護(hù)的大眾化和常態(tài)化。另一方面，增加海洋法治建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入，突出海洋法治文化研究與法治教育兩個版塊，為發(fā)展可持續(xù)的海洋經(jīng)濟(jì)提供智力支持。比如在各類學(xué)校中開設(shè)海洋相關(guān)課程，從小抓起，將環(huán)保與法治意識滲透到國民教育中。此外，組織專題小組進(jìn)行實地調(diào)研，掌握沿海居民的思想意識狀況、海洋文化習(xí)俗等第一手資料，完善海洋教育信息儲備，并逐漸樹立公民的海洋法律信仰。

第二，充分發(fā)揮自治區(qū)立法優(yōu)勢，健全海洋法治。完善現(xiàn)有的法律體系，推動海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵是怎樣結(jié)合具體實情，科學(xué)制定相關(guān)激勵措施，形成良性發(fā)展的運(yùn)行制度。這就要求必須以國家法治統(tǒng)一為前提，著重加強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)立法，推動海洋經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。首先，明確經(jīng)濟(jì)區(qū)未來發(fā)展方向，并通過出臺相關(guān)法規(guī)、條例，確保海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵有效、制度配套，為進(jìn)一步完善我國沿海整體經(jīng)濟(jì)布局提供法律保障。例如鼓勵企業(yè)進(jìn)行可再生能源研發(fā)，并為其提供法律及政策扶持，積極引導(dǎo)海洋資源高效利用，為科技興海、轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式奠定法治基礎(chǔ)，使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，由近海走向深海，提升海洋服務(wù)業(yè)輻射能力。其次，逐步建立并完善海洋生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償制度。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是維護(hù)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)最有效的辦法，它以法律為方法、公平為原則，平衡不同主體之間的利益，確保生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)。通過制定專門的生態(tài)補(bǔ)償法律制度、提高其法律位階，以及在法律中明確補(bǔ)償數(shù)額及標(biāo)準(zhǔn)，如修訂《廣西壯族自治區(qū)山口紅樹林生態(tài)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等，不斷完善立法，提高其科學(xué)性與可操作性，從而發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償對建設(shè)生態(tài)文明的積極作用。最后，推動海岸帶綜合管理法律化，重視海島立法，實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌。海岸帶地區(qū)綜合了各種復(fù)雜的自然經(jīng)濟(jì)因素，不能僅靠單一的部門法規(guī)實施管理，所以需要通過立法突出海岸帶的特殊性，明確可持續(xù)利用這一項基本法律制度并強(qiáng)化管理監(jiān)督。同時，海島關(guān)乎國家主權(quán)及資源使用權(quán)屬，是國家海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，由此可見，海島立法具有重要意義。通過實地調(diào)研不斷完善《廣西壯族自治區(qū)海島保護(hù)規(guī)劃》，進(jìn)一步規(guī)范海島分類管理的程序，提高其實際應(yīng)用效力，處理好海島保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系，使廣西壯族自治區(qū)的海島資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

第三，積極推進(jìn)海洋執(zhí)法隊伍建設(shè)，規(guī)范海洋管理秩序。依法管海、治海，最首要的是明確各海洋部門的職能分工，通過嚴(yán)格審核近海養(yǎng)殖資質(zhì)等手段規(guī)范管理秩序。其次，依靠優(yōu)惠政策引進(jìn)海內(nèi)外人才、組織專業(yè)培訓(xùn)等方法提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)，積極推進(jìn)海洋執(zhí)法隊伍建設(shè)。同時，加強(qiáng)對海洋生態(tài)資源保護(hù)和陸源污染物排放入海控制的監(jiān)測、巡查和執(zhí)法力度， 廣泛開展海灣生態(tài)環(huán)境整治工作，尤其是以紅樹林、珊瑚礁等生物多樣性集中的海洋生態(tài)自然保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)，帶動整個濱海生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)和健康發(fā)展，增強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)的支撐能力。

第四，推動海洋治理領(lǐng)域的國際合作，促進(jìn)海洋生態(tài)協(xié)同保護(hù)。生態(tài)系統(tǒng)不完全以行政區(qū)域進(jìn)行劃分，這就需要我們遵循協(xié)同原則，力求包容開放，實現(xiàn)共贏共享。世界范圍內(nèi)，許多國家在海域治理的實踐中已取得一定成果，我們可以借助獨(dú)特的地理優(yōu)勢，定期開展主題論壇、專家座談會等活動，加強(qiáng)與他國的交流合作，建立海洋經(jīng)濟(jì)科研創(chuàng)新協(xié)作平臺。同時，作為整個北部灣沿海自然生態(tài)系統(tǒng)中的一部分，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)要充分利用現(xiàn)有開放合作平臺，深度融入大湄公河及次區(qū)域合作版塊，并積極謀劃新機(jī)制，進(jìn)一步推動本地區(qū)政府與周邊國家政府間的生態(tài)協(xié)同保護(hù)體系建設(shè)，實現(xiàn)自然生態(tài)良性循環(huán)和人類社會持續(xù)發(fā)展的社會。

注釋：

《海洋特別保護(hù)區(qū)管理暫行辦法》規(guī)定，本行政區(qū)范圍內(nèi)海洋特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)、管理，由沿海地方人民政府主導(dǎo)，下屬行政部門具體執(zhí)行，由海洋、環(huán)保、漁業(yè)、交通及海事等有關(guān)部門根據(jù)其職能權(quán)屬進(jìn)行管理。

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