建立環(huán)保責(zé)任清單的現(xiàn)實(shí)考量及對(duì)策

摘 要：我國(guó)近年來(lái)積累的環(huán)境問(wèn)題和發(fā)生的環(huán)境災(zāi)難事件要求負(fù)有環(huán)保責(zé)任的行政主體切實(shí)履職。目前，政府部門在履行環(huán)保職責(zé)時(shí)，存在過(guò)度以任務(wù)為目標(biāo)、忽視公眾參與、職責(zé)梳理口徑不統(tǒng)一、程序不透明、行政效率低、責(zé)任主體及職責(zé)邊界不清晰等缺陷。為此，應(yīng)總結(jié)政府部門在履行環(huán)保責(zé)任實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，提高環(huán)保透明度和公眾參與度；相關(guān)職能部門各管一段、發(fā)揮合力，加強(qiáng)監(jiān)管；理清責(zé)任主體和職責(zé)邊界、完善動(dòng)態(tài)調(diào)整等，以期建立具有特色的環(huán)保責(zé)任清單。

關(guān) 鍵 詞：環(huán)境保護(hù)；責(zé)任清單；職責(zé)邊界；公眾參與；動(dòng)態(tài)調(diào)整

中圖分類號(hào)：E221 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 中圖分類號(hào)：1007-8207（2018）08-0018-07

收稿日期：2018-03-30

作者簡(jiǎn)介：白明華（1979—），女，河北保定人，天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)講師，博士，研究方向?yàn)閲?guó)際環(huán)境法、國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。

基金項(xiàng)目：本文系2017年度天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“中國(guó)對(duì)歐盟投資面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)天津企業(yè)‘走出去的啟示”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：TJZZ17-004。

一、研究背景

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直保持平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增長(zhǎng)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展在取得歷史性成就的同時(shí)，環(huán)境也遭受了嚴(yán)重污染。環(huán)境污染已經(jīng)覆蓋各個(gè)領(lǐng)域，情況復(fù)雜且污染程度有擴(kuò)大趨勢(shì)。比如重工業(yè)化城市空氣污染嚴(yán)重，這些城市的霧霾天數(shù)和濃度居于建國(guó)以來(lái)最高水平；固體廢棄物、環(huán)境噪音等主要污染物排放量超過(guò)環(huán)境承載能力；輻射污染、海洋環(huán)境污染等也不同程度存在；有些農(nóng)村地區(qū)成為環(huán)境治理和投資的盲區(qū)和死角，土壤質(zhì)量不斷下降，畜禽養(yǎng)殖污染源無(wú)序排放，污染由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的增速明顯；水污染治理面臨諸多困難，嚴(yán)重缺水和干旱并存，地下水位快速下降，入河污染物總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)納污能力。面對(duì)日益復(fù)雜的環(huán)境污染狀況，我國(guó)一些政府部門的環(huán)保能力相對(duì)弱化，如“白洋淀”治理作為雄安新區(qū)規(guī)劃中的重要環(huán)節(jié)，在20年內(nèi)6次面臨干旱問(wèn)題，水質(zhì)變黑發(fā)臭，死魚(yú)隨處可見(jiàn)。有關(guān)人士認(rèn)為，“白洋淀”治理的根本在于建立長(zhǎng)期統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)和管理辦法，光靠補(bǔ)水或者治污是解決不了問(wèn)題的。[1]再如2017年5月5日，四川省廣元市環(huán)境保護(hù)局發(fā)現(xiàn)嘉陵江由陜?nèi)氪〝嗝嫠|(zhì)異常，西灣水廠飲用水水源地水質(zhì)鉈濃度超標(biāo)4.6倍。[2]這些問(wèn)題的存在，既嚴(yán)重影響了生態(tài)環(huán)境，也表明我國(guó)政府部門工作人員的環(huán)保意識(shí)和環(huán)保水平亟待提升，同時(shí)還應(yīng)樹(shù)立環(huán)保責(zé)任問(wèn)責(zé)意識(shí)。建立環(huán)保責(zé)任清單的目的在于依憑相關(guān)法律賦予的權(quán)利義務(wù)，詮釋負(fù)有環(huán)保義務(wù)的主體承擔(dān)各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的具體內(nèi)涵和外延，理順上下級(jí)政府部門之間，環(huán)保部門和其他行政部門之間，政府、企業(yè)和市場(chǎng)之間，對(duì)特定公共環(huán)保事項(xiàng)的發(fā)生、發(fā)展和變化應(yīng)負(fù)有的監(jiān)督治理義務(wù)。

二、政府部門履行環(huán)保職責(zé)存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)職責(zé)劃分采取統(tǒng)管和分管相結(jié)合的模式。各級(jí)政府是環(huán)境保護(hù)的重要主體，負(fù)有綜合決策、整體布局規(guī)劃、提升環(huán)境整體質(zhì)量、協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)工作等職責(zé)。

我國(guó)從上至下都是以行業(yè)劃分來(lái)進(jìn)行環(huán)境治理的。負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的中央、省級(jí)、市（縣）級(jí)環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)部門、公安部門、水利部門、國(guó)土資源管理部門等相關(guān)行政機(jī)關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)再具體分工，氣象部門、旅游部門等也起到一定的協(xié)助作用，就是“工業(yè)污染、空氣污染歸環(huán)保部門，農(nóng)業(yè)污染歸農(nóng)業(yè)部門，水管理歸水利部門，海洋污染歸海洋管理部門……”。[3]各具體職能部門隸屬于各級(jí)政府，是履行環(huán)保職責(zé)的主要力量，也具備獨(dú)立的法人地位，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。2018年3月，我國(guó)新組建的自然資源部整合了原國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)改委、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等八大部委對(duì)各種自然資源的確權(quán)登記管理等方面的職責(zé)；同時(shí)組建的生態(tài)環(huán)境部，將原環(huán)保部及其他六個(gè)部委的相關(guān)職責(zé)整合起來(lái)。這種新的格局改變了我國(guó)原來(lái)“九龍治水”的分散化管理格局，標(biāo)志著我國(guó)在環(huán)保領(lǐng)域向生態(tài)系統(tǒng)化管理邁出了一大步。但實(shí)踐中，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)行政職責(zé)劃分和履行中仍然存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

（一）過(guò)度以任務(wù)為重，忽視公眾參與

現(xiàn)代環(huán)保主義產(chǎn)生初期，公眾對(duì)環(huán)境的信息知情權(quán)和強(qiáng)制公開(kāi)制度就一直被反復(fù)地以各種方式強(qiáng)調(diào)，但從我國(guó)現(xiàn)有制度體系看，真正法律意義上的公眾參與仍然處于初級(jí)階段，還存在諸多的問(wèn)題。如普通公民的環(huán)境意識(shí)和生態(tài)參與意識(shí)還有較大的提升空間，尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題更加復(fù)雜，村民的環(huán)保意識(shí)和生態(tài)正義的理念相對(duì)欠缺。環(huán)保責(zé)任清單的制定不是政府部門的獨(dú)角戲，應(yīng)包括公眾、專家、企業(yè)等共同參與。目前，環(huán)保責(zé)任清單均由具體所涉職能部門依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)、部門規(guī)章進(jìn)行流程化的梳理，有些環(huán)保責(zé)任清單在程序上和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上沒(méi)有注重從公眾需求的角度考慮，沒(méi)有廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，僅僅作為一項(xiàng)工作任務(wù)羅列出一些傳統(tǒng)的職責(zé)事項(xiàng)，不可避免地成為現(xiàn)有法條或工作流程的簡(jiǎn)單重復(fù)，因而欠缺實(shí)用性。此外，在環(huán)保責(zé)任清單制定過(guò)程中，由于輿論宣傳力度不夠，公眾參與的熱情和深度、廣度不夠，自然也會(huì)缺乏有效的公眾監(jiān)督。

（二）環(huán)保職責(zé)梳理口徑不統(tǒng)一

在實(shí)際工作中，各個(gè)政府部門環(huán)保職責(zé)的梳理標(biāo)準(zhǔn)并不一致，有的比較籠統(tǒng)，有的缺少責(zé)任承擔(dān)規(guī)定，有的政府部門行使的一些職權(quán)雖沒(méi)有合法的依據(jù)，但長(zhǎng)期以來(lái)形成的既定行政效力發(fā)揮著很大的影響和作用，要去除該項(xiàng)職權(quán)并不容易。相關(guān)職能部門雖將有些職責(zé)明確地歸入所屬類別，但對(duì)少數(shù)職責(zé)的歸類在方式方法上還不能統(tǒng)一，特別是一些尚未明確歸類的職責(zé)，往往一概打包納入其他類。久而久之，其他類成為了一個(gè)萬(wàn)能的、包含所有不確定性因素的兜底類別。

相對(duì)于市級(jí)、廳局級(jí)等政府部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很少被賦予環(huán)保職責(zé)，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)境保護(hù)的職責(zé)上存在缺失問(wèn)題。但在我國(guó)環(huán)境保護(hù)的具體實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是政策措施的執(zhí)行者，決定著環(huán)境保護(hù)措施的落實(shí)及實(shí)效如何，而相關(guān)部門在梳理環(huán)境保護(hù)職責(zé)時(shí)，僅僅規(guī)定到縣（區(qū)）級(jí)以上政府部門，沒(méi)有明確規(guī)定縣（區(qū)）級(jí)以下政府部門的職責(zé)。

（三）環(huán)保執(zhí)法程序不公開(kāi)，行政效率低

負(fù)有環(huán)保職責(zé)的政府部門應(yīng)該透明執(zhí)法過(guò)程，把增效便民作為改進(jìn)執(zhí)法方式的目標(biāo)。環(huán)保許可是很多企業(yè)注冊(cè)的必備條件和環(huán)節(jié)，在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中，均規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批程序、建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收程序，但長(zhǎng)久以來(lái)，一些環(huán)保執(zhí)法部門仍存在行政許可程序不透明，驗(yàn)收程序、審批許可程序拖沓冗長(zhǎng)，環(huán)保審批排污費(fèi)、監(jiān)測(cè)費(fèi)的收費(fèi)手續(xù)和標(biāo)準(zhǔn)不公開(kāi)、不統(tǒng)一等問(wèn)題。

有些負(fù)有環(huán)保職責(zé)的政府部門在對(duì)涉及經(jīng)營(yíng)、進(jìn)口危險(xiǎn)廢物、廢五金、核技術(shù)應(yīng)用等類的環(huán)保企業(yè)和組織進(jìn)行管理的過(guò)程中，由于行政效率低下，給行政相對(duì)人造成了較大的經(jīng)濟(jì)損失。如天津市靜海區(qū)子牙環(huán)保產(chǎn)業(yè)園的一家企業(yè)從美國(guó)進(jìn)口一批貨物，2016年4月8日，海關(guān)在驗(yàn)貨時(shí)發(fā)現(xiàn)廢電線中夾雜幾根違禁化工產(chǎn)品油纜。4月9日，貨主寫(xiě)了保證書(shū)和對(duì)貨物處理的方案，遞交到天津市靜海區(qū)環(huán)保局和商檢局，請(qǐng)求給予處置，等待商檢局監(jiān)管放行。但是，商檢局負(fù)責(zé)監(jiān)管的處長(zhǎng)一直出差在外，商檢局也沒(méi)有針對(duì)負(fù)責(zé)人暫時(shí)無(wú)法履職情況的變通預(yù)案，導(dǎo)致此問(wèn)題一直拖延無(wú)法處理。直到4月26日，貨主才拿回了以上請(qǐng)示的蓋章文件。在長(zhǎng)達(dá)18天的時(shí)間里，貨主需要承擔(dān)高額的滯箱費(fèi)（每天180元每柜）交給船務(wù)公司。

（四）環(huán)保責(zé)任主體及職責(zé)邊界不清晰

環(huán)保工作在眾多復(fù)雜的社會(huì)管理事務(wù)中具有重要的地位。各級(jí)地方政府的環(huán)保職責(zé)主要涵蓋教育引導(dǎo)、規(guī)劃指向、執(zhí)法監(jiān)督、市場(chǎng)服務(wù)、信息公開(kāi)五個(gè)方面。[4]各級(jí)地方政府在環(huán)保工作中應(yīng)當(dāng)負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)，并將責(zé)任制度化、法治化，其工作主要包括環(huán)境行政規(guī)劃、環(huán)境項(xiàng)目行政許可、征收費(fèi)用、行政確認(rèn)、環(huán)境行政指導(dǎo)、環(huán)境行政合同、環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行、環(huán)境行政處罰等項(xiàng)內(nèi)容。雖然我國(guó)政府部門大致羅列出了每項(xiàng)職權(quán)所對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)和追責(zé)情形，但責(zé)任主體并不明確，也沒(méi)有明確劃分主體責(zé)任、協(xié)同責(zé)任、屬地責(zé)任等，這就為職能部門的相關(guān)人員推諉責(zé)任提供了可能。我國(guó)政府部門梳理的環(huán)保職責(zé)都是一些相同環(huán)節(jié)的共性責(zé)任事項(xiàng)，針對(duì)性和實(shí)用性尚不明顯。環(huán)保責(zé)任清單中相關(guān)政府部門之間交叉重合的職責(zé)仍然存在，且針對(duì)這些內(nèi)容并沒(méi)有清晰的責(zé)任劃分，履責(zé)邊界不夠明確，缺乏協(xié)同配合機(jī)制，在實(shí)際操作中難免出現(xiàn)部門之間推諉扯皮現(xiàn)象。環(huán)保職責(zé)覆蓋面不夠，沒(méi)有涵蓋影響民生的全部實(shí)際問(wèn)題，僅僅是涉及公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。有的政府部門在進(jìn)行環(huán)境管理時(shí)，擴(kuò)大自由裁量權(quán)，濫用職權(quán)或隨意規(guī)定行政相對(duì)人的義務(wù)，消極不作為、非法作為等現(xiàn)象較為嚴(yán)重。環(huán)保責(zé)任清單中存在的缺陷很難保證相應(yīng)部門承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，進(jìn)而對(duì)相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行追責(zé)，結(jié)果是責(zé)任清單流于過(guò)程和形式，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、建立環(huán)保責(zé)任清單的相關(guān)對(duì)策

要切實(shí)高效履行環(huán)保職責(zé)，應(yīng)以履行環(huán)保職責(zé)的政府部門為樣本，由點(diǎn)及面，建立科學(xué)合理、便捷明確、有特色的環(huán)保責(zé)任清單。建立健全環(huán)保責(zé)任清單，具體應(yīng)從以下幾個(gè)方面展開(kāi)：

（一）增加透明度，拓寬公眾參與渠道

為了保證政府治理行為符合環(huán)境正義的要求，各級(jí)地方政府的立法行為、立法建議、規(guī)劃活動(dòng)、具體的項(xiàng)目建設(shè)在事前、事中、事后都要持續(xù)處于整體戰(zhàn)略高度的環(huán)境影響評(píng)價(jià)之中。必不可少的是，如果確實(shí)是以保護(hù)生存的生態(tài)環(huán)境、自然資源為出發(fā)點(diǎn)的，那么作為“代表”大自然說(shuō)話的擁護(hù)者——環(huán)境保護(hù)部門，就應(yīng)該將公眾的意見(jiàn)或建議作為建立環(huán)保責(zé)任清單的重要參考因素。

負(fù)有環(huán)保職責(zé)的政府部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)主動(dòng)將環(huán)保信息向公眾公開(kāi)，拓展公眾可以方便獲得環(huán)保信息的窗口、報(bào)紙、網(wǎng)站等渠道，應(yīng)該公布的環(huán)保信息包含但不限于：政府部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)、權(quán)限，相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、規(guī)章、政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件，環(huán)境保護(hù)計(jì)劃及環(huán)境功能區(qū)劃，環(huán)境質(zhì)量狀況，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)的審批、竣工驗(yàn)收及其他環(huán)境保護(hù)審批、審核、許可、核準(zhǔn)、備案等情況；排污單位污染物排放總量分配方案、重點(diǎn)污染源名錄、強(qiáng)制實(shí)行清潔生產(chǎn)審計(jì)的污染源名單、限期治理企業(yè)名單等，各類污染源排污狀況和污染治理情況，排污費(fèi)征收的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、依據(jù)和排污者應(yīng)繳排污費(fèi)的數(shù)額，批準(zhǔn)減免或緩繳排污費(fèi)的排污者名單，環(huán)境行政處罰案件查處、行政復(fù)議案件處理和環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查情況等。

我國(guó)還可以嘗試建立環(huán)境陪審員和環(huán)境案例聽(tīng)證會(huì)制度，在涉及利益相關(guān)者的環(huán)境民事案件中，吸收公眾或社區(qū)代表作為人民法院的環(huán)境陪審員參加審理；在涉及環(huán)境事務(wù)的行政復(fù)議或行政訴訟中，吸收公眾參與對(duì)環(huán)境糾紛處理的案例分析會(huì)，讓公眾近距離、直觀地了解環(huán)保的關(guān)鍵和重點(diǎn)。環(huán)境糾紛的判決裁定、處理意見(jiàn)等要以聽(tīng)證會(huì)的方式讓公眾知曉。

為了解決政府環(huán)境信息公開(kāi)與公眾知情需求之間存在的不能及時(shí)有效對(duì)接的矛盾，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)政府引導(dǎo)，確保公眾的環(huán)境知情權(quán)，擴(kuò)大公眾參與的廣度和深度，建立信息公開(kāi)制度，增強(qiáng)政府行為與公眾預(yù)期的契合度，使監(jiān)督方能夠迅速、有效地從被監(jiān)督方獲得所需的環(huán)境信息和環(huán)境執(zhí)法信息。企業(yè)、公眾也應(yīng)轉(zhuǎn)變思想觀念，提高環(huán)保意識(shí)，通過(guò)各種有效途徑參與環(huán)保事務(wù)。我國(guó)政府要加強(qiáng)與民間環(huán)保組織的溝通和聯(lián)系，鼓勵(lì)支持環(huán)保組織開(kāi)展環(huán)?；顒?dòng)，這既有利于環(huán)保信息公開(kāi)，又能有效減少由民間環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟的數(shù)量。

根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，履行環(huán)保職責(zé)的政府部門不僅要接受權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還要接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。公眾將環(huán)保等公權(quán)力委托給政府行使，自然應(yīng)對(duì)政府履職行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，以科學(xué)的環(huán)?？?jī)效標(biāo)準(zhǔn)對(duì)相關(guān)部門的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)考核。具體而言，要形成多元的監(jiān)督機(jī)制，建立透明的回訪制度和嚴(yán)厲的責(zé)任追究制度，向公眾公布投訴熱線、舉報(bào)信箱、網(wǎng)上監(jiān)督平臺(tái)，并建立及時(shí)有效的政務(wù)公開(kāi)、電話回訪和信息反饋制度，構(gòu)建履行職責(zé)的監(jiān)督體系，建立并完善評(píng)估機(jī)制，使公眾反饋、測(cè)評(píng)結(jié)果都與干部績(jī)效考核直接掛鉤。應(yīng)改變政府既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的不合理現(xiàn)狀，引入外部力量，對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考核予以監(jiān)督。

針對(duì)自身履行環(huán)保職責(zé)存在的弊端，有些政府部門在實(shí)踐中逐步探索改進(jìn)辦法，其做法值得借鑒。如天津市環(huán)保局已與天津市城市建設(shè)管理監(jiān)管系統(tǒng)、市場(chǎng)主體信用信息公示系統(tǒng)聯(lián)通，及時(shí)將有關(guān)項(xiàng)目審批、監(jiān)管信息傳至上述系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了相關(guān)部門間的信息共享，節(jié)約了資源，提高了監(jiān)管效率。同時(shí)，天津市環(huán)保局還推進(jìn)電子政務(wù)平臺(tái)建設(shè)，強(qiáng)化網(wǎng)上審批，擴(kuò)大網(wǎng)上申請(qǐng)和遠(yuǎn)程審批范圍，將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表、環(huán)境影響登記卡、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收、危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證、輻射安全許可證等事項(xiàng)，基本上都納入了網(wǎng)上申請(qǐng)和遠(yuǎn)程申報(bào)范圍。

（二）環(huán)保主體各司其職，發(fā)揮合力

建立由人大、政府、司法機(jī)關(guān)、公眾、企業(yè)等多元主體構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。改變地方政府環(huán)保責(zé)任分配零散和缺乏系統(tǒng)性的現(xiàn)狀，督促各政府部門不折不扣地履行應(yīng)有的環(huán)保職責(zé)。

我國(guó)政府的具體環(huán)保責(zé)任可以概括為四方面：財(cái)政投入、監(jiān)督管理、直接治理、鼓勵(lì)單位和個(gè)人治理。[5]負(fù)有環(huán)保職責(zé)的具體政府部門應(yīng)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的宏觀調(diào)控、提供環(huán)境公共物品和公共服務(wù)、環(huán)境監(jiān)管、教育引導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理等工作。要使統(tǒng)管的環(huán)保部門和分管的職能部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，協(xié)商解決跨行政區(qū)的環(huán)境污染、環(huán)境破壞的預(yù)防治理問(wèn)題，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度。

處理土壤、空氣、水、海洋等相互關(guān)聯(lián)的環(huán)保問(wèn)題，需要運(yùn)用包括法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、技術(shù)手段、行政手段、教育手段在內(nèi)的綜合方法。我國(guó)應(yīng)從宏觀上制定環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，統(tǒng)一環(huán)境政策標(biāo)準(zhǔn)；應(yīng)運(yùn)用環(huán)境稅、代處置制度、排污收費(fèi)、污染損失賠償經(jīng)濟(jì)政策手段，培育和擴(kuò)大環(huán)保市場(chǎng)；應(yīng)強(qiáng)化代執(zhí)行制度，在發(fā)生環(huán)境污染事故或事件時(shí)，若造成污染的當(dāng)事人沒(méi)有能力治理或者減輕、消除污染，而外部環(huán)境又在客觀上要求必須采取應(yīng)急措施，負(fù)有環(huán)保職責(zé)的政府部門應(yīng)積極尋求有治理能力的單位代為治理，治理費(fèi)用由造成污染的當(dāng)事人承擔(dān)?？梢圆捎铆h(huán)境保護(hù)技術(shù)政策、環(huán)境審計(jì)監(jiān)督手段、環(huán)境保護(hù)最佳實(shí)用技術(shù)，對(duì)超標(biāo)排放的企業(yè)進(jìn)行行政處罰，對(duì)難以治理的重污染企業(yè)實(shí)行關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷等措施。政府不能過(guò)度直接地干預(yù)市場(chǎng)，但可以通過(guò)側(cè)面迂回的方式，引導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)偏好，使企業(yè)改變以往的生產(chǎn)方式，努力提升技術(shù)含量和生產(chǎn)效率，進(jìn)行環(huán)境友好型地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

我國(guó)最新《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。公民應(yīng)當(dāng)采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺(jué)履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。因此，企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)由于自身原因造成的損害依情節(jié)承擔(dān)民事賠償、刑事或行政處罰責(zé)任。

環(huán)境保護(hù)任務(wù)的復(fù)雜性決定了這項(xiàng)廣覆蓋的系統(tǒng)工程應(yīng)當(dāng)由政府、企業(yè)、公眾共同完成。政府可以通過(guò)與企業(yè)合作的方式解決具體的環(huán)保問(wèn)題，充分發(fā)揮企業(yè)在環(huán)境保護(hù)中的積極作用。今后，我國(guó)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管的目標(biāo)是把“以政府機(jī)構(gòu)為主體的行政調(diào)整機(jī)制”同“以營(yíng)利性企業(yè)組織為主體的市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制”有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)組織的協(xié)商合作，強(qiáng)化政府的服務(wù)指導(dǎo)職能，拓展多種形式的公眾參與，增強(qiáng)“環(huán)境治理”意識(shí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境“良治”的運(yùn)作目標(biāo)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管，建立地方政府綠色政績(jī)考核制度

環(huán)境保護(hù)必須符合我國(guó)國(guó)情，根據(jù)不同地區(qū)的自然和社會(huì)條件，可以在某些有條件的地區(qū)制定不低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)性“三廢”排放標(biāo)準(zhǔn)；可以在某些行業(yè)制定高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和要求的地方環(huán)保政策，適當(dāng)提高高污染行業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格審查排污企業(yè)，如果不達(dá)標(biāo)，相關(guān)部門應(yīng)立即采取措施，嚴(yán)格監(jiān)管。要以科學(xué)發(fā)展觀和綠色政績(jī)觀為導(dǎo)向，制定長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，督促各級(jí)政府部門關(guān)注周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的環(huán)保項(xiàng)目，實(shí)行“環(huán)境保護(hù)行政問(wèn)責(zé)制”，對(duì)負(fù)有環(huán)保職責(zé)的各級(jí)政府部門履職情況進(jìn)行監(jiān)督，構(gòu)建制度化的行政系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督機(jī)制和長(zhǎng)效的社會(huì)化監(jiān)督機(jī)制，要求消極不作為者、不適當(dāng)履職者承擔(dān)否定性法律后果。

在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核中，應(yīng)突出環(huán)保在考核中的重要性，并將其具體化為資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)兩項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的年度考核和表彰情況由政府向社會(huì)公布，對(duì)年度環(huán)保目標(biāo)完成不力或?qū)Νh(huán)境損害事故負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，上級(jí)政府將約談相關(guān)部門和下級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

應(yīng)把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)破壞等體現(xiàn)環(huán)保要求的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，形成環(huán)保要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立嚴(yán)格的離任環(huán)境審計(jì)、生態(tài)審計(jì)制度，建立生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估和賠償制度，對(duì)環(huán)境立法、政策的合理性進(jìn)行審計(jì)，對(duì)環(huán)境治理、資源保護(hù)、生態(tài)改善使用資金進(jìn)行審計(jì)，對(duì)影響環(huán)境的重大項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，對(duì)企業(yè)項(xiàng)目的生產(chǎn)管理進(jìn)行審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果向本級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告，把向全社會(huì)公示作為一種生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督手段，以此警醒相關(guān)責(zé)任人增強(qiáng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境尤其是不可再生資源的意識(shí)。

（四）理清責(zé)任主體和職責(zé)邊界，保持動(dòng)態(tài)調(diào)整

我國(guó)要堅(jiān)持自上而下整體推進(jìn)的方法，從切合民生實(shí)際出發(fā)，盡可能清晰地規(guī)定政府部門的環(huán)保職責(zé)事項(xiàng)。政府部門應(yīng)將分散于法律法規(guī)和文件中的環(huán)保職責(zé)事項(xiàng)、追責(zé)情形、法律責(zé)任進(jìn)行集中梳理，以責(zé)任清單的方式公布，征求公眾的意見(jiàn)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。環(huán)保責(zé)任清單應(yīng)明確行政管理、市場(chǎng)機(jī)制的邊界，明確政府與黨委、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社團(tuán)組織的職責(zé)邊界，明確中央政府與地方政府之間、各級(jí)政府部門之間的職責(zé)邊界。在建立環(huán)保責(zé)任清單時(shí)，要避免某些政府部門趁機(jī)把非法的權(quán)力攬進(jìn)來(lái)，把法定職責(zé)甩出去。應(yīng)增強(qiáng)政府職責(zé)的透明度，建立事前、事中、事后責(zé)任監(jiān)管制度，促進(jìn)法治政府、責(zé)任政府建設(shè)。必須在明確法定責(zé)任、責(zé)任主體后，按照法律法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化責(zé)任機(jī)關(guān)、責(zé)任人，并向全社會(huì)公開(kāi)每項(xiàng)職責(zé)的最長(zhǎng)時(shí)限、聯(lián)系方式等，以便接受社會(huì)監(jiān)督。

環(huán)境保護(hù)職責(zé)存在著職能交叉、重疊現(xiàn)象，當(dāng)相關(guān)政府部門包含了大量重疊、交叉的公共職能時(shí)，“公地悲劇”就可能在幾個(gè)沖突職責(zé)的競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)生，而各個(gè)承擔(dān)交叉職責(zé)的行政機(jī)構(gòu)由于不能單獨(dú)履行該職責(zé)，往往會(huì)導(dǎo)致效率低甚至無(wú)效率。在實(shí)際工作中，有些部門可能會(huì)互相推諉扯皮，不按照職責(zé)邊界或協(xié)同配合機(jī)制來(lái)履責(zé)。因此，必須提高政府的決策能力，必要時(shí)設(shè)定一個(gè)牽頭部門，相關(guān)部門積極協(xié)作，明確責(zé)任比例與分工程序，建立協(xié)同配合機(jī)制。

應(yīng)將環(huán)境保護(hù)工作中的任務(wù)進(jìn)行具體拆分解析，將環(huán)境保護(hù)職責(zé)分解到具體部門、科室、經(jīng)辦人員，清晰界定與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)、相關(guān)部門、相關(guān)科室的職責(zé)邊界，該放給市場(chǎng)的放給市場(chǎng)，以利于公眾參與和監(jiān)督。環(huán)保職責(zé)清單中每一項(xiàng)都要有法律依據(jù)，各政府部門責(zé)任清單內(nèi)容要嚴(yán)格遵守“法律授權(quán)必須為”的原則，不折不扣地依法行政。完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，建立健全權(quán)責(zé)匹配的環(huán)保責(zé)任清單，幫助督促各政府部門做好常態(tài)化的環(huán)保履職工作。

我國(guó)還必須考慮到環(huán)保責(zé)任清單建立后的動(dòng)態(tài)調(diào)整及管理問(wèn)題。環(huán)保責(zé)任清單最終可能采取效力等級(jí)較低的規(guī)范文件形式，不具備強(qiáng)制執(zhí)行力和硬性約束機(jī)制，再加上公眾環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，自愿參與度不高，難免會(huì)使我國(guó)環(huán)保責(zé)任清單成為形式內(nèi)容“兩張皮”。另外，隨著具體實(shí)踐的深入，所依憑的法律法規(guī)可能會(huì)有修訂，某些政府部門的職能會(huì)有變動(dòng)，[6]因此，環(huán)保責(zé)任清單也應(yīng)逐漸調(diào)整與完善，制定相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整程序，以適應(yīng)發(fā)展和改革的需要。

【參考文獻(xiàn)】

[1]樓夷，戴維，蘇丹丹.白洋淀絕境[J].財(cái)經(jīng)，2006，（07）.

[2]馬喆.生態(tài)環(huán)境部通報(bào)：去年發(fā)生“嘉陵江鉈污染”1起重大突發(fā)環(huán)境事件[EB/OL]，搜狐網(wǎng)，.http：//www.sohu.com/a/226305708_362042.

[3]黃勝利.從局到部：中國(guó)環(huán)保的第三次飛躍[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2008-03-12.

[4]趙兵.從鹽城水污染事故看環(huán)境污染中的政府責(zé)任[DB/OL].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_717cca6d0100nt1w.html.

[5]梁江濤.先行先試構(gòu)建生態(tài)環(huán)境執(zhí)法新模式[J].中國(guó)環(huán)境監(jiān)察，2016，（02）.

[6]鄭俊田，郜媛瑩，顧清.地方政府權(quán)力清單制度體系建設(shè)的實(shí)踐與完善[J].中國(guó)行政管理，2016，（02）.

（責(zé)任編輯：劉 鵬）

Abstract：The environmental problems accumulated in China in recent years and the recent environmental disaster incidents require the administrative subjects with environmental responsibility to fulfill their duties.The division of the functions of environmental protection follows the mode of the combination of unified management and assigned management in our country.At present，the administrative organs have such defects in fulfilling their environmental responsibilities as excessive task-orientedness，ignorance of public participation，disunity of responsibility review，undefined procedures，low administrative efficiency，and unclear responsibility subject and responsibility boundary.In view of the problems above，this paper puts forward some countermeasures as follows：enhancing the transparency and public participation in depth，the relevant functional departments fulfilling their respective responsibilities and cooperating with each other，strengthening supervision，clarifying responsibility subject and responsibility boundary，and perfecting the dynamic regulation.Based on the analysis of both the governments and the administrative organs experience and lessons，a distinctive responsibility listing mode of environmental protection is supposed to be established in our country with the efficient performance of the functions of environmental protection.

Key words：environmental protection；list of responsibilities；boundary of responsibilities；public participation；dynamic adjustment