“三權(quán)分置”：實(shí)現(xiàn)土地增值收益合理分配的有效路徑

摘 要：農(nóng)村土地制度由“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”演變，體現(xiàn)的是效率和公平。當(dāng)前，在土地增值收益分配過程中存在著土地權(quán)益主體不清、收益分配不均衡、農(nóng)民權(quán)益缺失等問題?！叭龣?quán)分置”能夠明確承包地權(quán)益屬性、保障農(nóng)民集體成員權(quán)、完善所有權(quán)主體制度，是實(shí)現(xiàn)土地增值收益合理分配的有效路徑。

關(guān) 鍵 詞：承包地；“三權(quán)分置”；土地增值收益；農(nóng)民集體成員權(quán)

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1007-8207（2018）08-0039-07

收稿日期：2018-07-08

作者簡介：朱艷麗（1967—），女，吉林通化人，中共吉林省委黨校決策咨詢研究中心研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：本文系全國行政學(xué)院科研合作項(xiàng)目“農(nóng)村土地‘三權(quán)分置改革的實(shí)現(xiàn)路徑研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：17KYHZ017；吉林省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目“吉林省農(nóng)村土地‘三權(quán)分置改革問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：20180418023FG。

一、土地增值收益分配的基本屬性及現(xiàn)存的問題

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益?！敝醒朕r(nóng)村工作會(huì)議也指出：“依法保障農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)利”?？傮w而言，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)村土地問題。而從某種程度上講，農(nóng)村土地問題的核心是土地增值收益的分配問題，即利益分配問題。[1]土地增值收益分配是指對土地非農(nóng)化過程中產(chǎn)生收益的所有權(quán)和占有權(quán)進(jìn)行合理劃分，以保證增值收益能夠合理歸屬及運(yùn)用。就承包地而言，增值收益是按照農(nóng)村集體組織內(nèi)部成員的權(quán)能、貢獻(xiàn)進(jìn)行分配的，所有者按其所有權(quán)獲得收益，使用者按其承包權(quán)或經(jīng)營權(quán)獲得報(bào)酬。

（一）土地增值收益分配的基本屬性

⒈保障性補(bǔ)償。農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)民不僅享有承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，同時(shí)還享有使用權(quán)、收益權(quán)和發(fā)展權(quán)等。在征用過程中，農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系發(fā)生變更，農(nóng)民雖因此失去了原有的各項(xiàng)權(quán)益，但卻獲得了保障性補(bǔ)償。具體而言，在農(nóng)村土地用途發(fā)生轉(zhuǎn)變以后，由于工商業(yè)用地產(chǎn)生的邊際效益高于農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)生的邊際效益，出現(xiàn)了土地增值進(jìn)而產(chǎn)生了增值收益。收益中的一部分以現(xiàn)金及建立社會(huì)保障和就業(yè)保障基金的形式對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，使其能夠在未來的生產(chǎn)和生活中無后顧之憂。

⒉全社會(huì)共享。從學(xué)界關(guān)于土地“漲價(jià)歸公”還是“漲價(jià)歸私”的爭論中不難發(fā)現(xiàn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程對土地的需求量加大是土地增值的一個(gè)重要原因。這部分增值與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民對土地的投入無關(guān)，因而應(yīng)由全社會(huì)共享，主要用于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和改善農(nóng)村生活條件。

⒊維持長遠(yuǎn)發(fā)展。農(nóng)村土地作為生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存、維持長遠(yuǎn)發(fā)展的工具。因此，征用過程中農(nóng)村土地所產(chǎn)生的收益在分配上不僅要保證農(nóng)民現(xiàn)有的生存需要，還要保障其在將來能夠可持續(xù)發(fā)展。

（二）土地增值收益分配過程中存在的問題

⒈農(nóng)村土地的權(quán)益主體不清。農(nóng)村土地所有權(quán)在法律上已經(jīng)得到明確，《中華人民共和國憲法》第10條第2款和《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第8條第2款均規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！比欢蓪τ谵r(nóng)村土地所有權(quán)主體的規(guī)定尚不清晰。在土地增值收益分配過程中，村民委員會(huì)是政府認(rèn)可的行政事務(wù)和經(jīng)濟(jì)利益代表人，[2]是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體。但從法律角度分析，《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！薄吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》第11條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)農(nóng)民在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上自愿組成各類專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持為成員服務(wù)的宗旨，按照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返還的原則，依法在其章程規(guī)定的范圍內(nèi)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和服務(wù)活動(dòng)。農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織可以有多種形式，依法成立、依法登記。任何組織和個(gè)人不得侵犯農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)營自主權(quán)。”《中華人民共和國民法通則》第74條規(guī)定：“勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有，包括：（一）法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等；（二）集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)；（三）集體所有的建筑物、水庫、農(nóng)田水利設(shè)施和教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施；（四）集體所有的其他財(cái)產(chǎn)。集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。集體所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、私分、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收?！睆囊陨戏梢?guī)定可以看出，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。我國《村民委員會(huì)組織管理法》第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！笨梢?，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)是不同的組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是法人，而村委會(huì)則是基層群眾性組織，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政支持，兩者之間不具備互相替代的屬性。

⒉農(nóng)民權(quán)益受損。農(nóng)民的權(quán)利主要包含兩類：一是宏觀的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、征地補(bǔ)償分配權(quán)、宅基地分配權(quán)、股份分紅權(quán)、經(jīng)濟(jì)民主管理權(quán)等。二是政治權(quán)利，即參與社會(huì)公共事務(wù)管理的權(quán)利。[3]上述權(quán)利與農(nóng)村土地增值收益分配直接相關(guān)的是征地補(bǔ)償權(quán)利。目前，農(nóng)民的征地補(bǔ)償權(quán)利在一定程度上受到了損害。具體而言：

一方面，農(nóng)民參與農(nóng)地征收的權(quán)利受到了損害。目前，農(nóng)村土地征收是由地方政府對土地征收進(jìn)行審批以后發(fā)布征收公告，再通過征詢被征地村集體或村民意見，由政府行政主管部門和其他部門擬定征地補(bǔ)償和安置方案，報(bào)請批準(zhǔn)后，正式組織實(shí)施。在這一流程中，征詢被征地村集體或者村民意見是讓農(nóng)民參與其中，反映自身或集體經(jīng)濟(jì)組織的基本要求。相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，具有經(jīng)濟(jì)民主管理的權(quán)利，即通過成員大會(huì)以村民選舉的形式產(chǎn)生集體經(jīng)濟(jì)組織管理機(jī)構(gòu)及其成員，其他組織不能干涉。但在具體操作過程中，征詢被征地村集體或者村民意見通常是由村民委員會(huì)代表農(nóng)民參與土地征收的意見反饋或者征地談判，而村民委員會(huì)只是一個(gè)具有管理公共事務(wù)和公益事業(yè)的群眾性自治組織，并不具備代行村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)權(quán)利的資格，這就使得農(nóng)民參與農(nóng)地征收的權(quán)利或多或少受到了損害。

另一方面，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益受到了損害。農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，享有參與利益分配和獲得財(cái)產(chǎn)利益的權(quán)利。在土地增值收益分配過程中，參與利益分配的權(quán)利體現(xiàn)為獲得土地補(bǔ)償費(fèi)，而獲得財(cái)產(chǎn)性權(quán)利則體現(xiàn)為獲得青苗補(bǔ)償費(fèi)和地面附著物補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有；需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用?！笨梢哉f，此項(xiàng)規(guī)定涵蓋了對農(nóng)民損失的補(bǔ)償。然而，現(xiàn)有的法律并未對土地使用權(quán)補(bǔ)償、承包土地所體現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)性損失補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)或者內(nèi)涵加以明確，只是籠統(tǒng)地規(guī)定農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員有獲得原用途補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，從而使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益受到損害。具體來說，目前對失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)主要是按照土地近3年平均產(chǎn)值的30倍來計(jì)算，這種計(jì)算方式是按當(dāng)時(shí)的生活水平在靜態(tài)的狀況下可能會(huì)維持30年基本生活的預(yù)設(shè)來進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹ｋS著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，物價(jià)水平不斷上升，基本生活需求不斷豐富，社會(huì)保障需求不斷增加，據(jù)初步測算，這種補(bǔ)償計(jì)算方式僅僅能維持10—15年的基本生活需要，難以滿足農(nóng)民長期的生存需求、心理需求、發(fā)展需求，不利于社會(huì)穩(wěn)定。此外，在當(dāng)前的補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)中，一次性的貨幣補(bǔ)償成為農(nóng)民參與土地增值收益分配的主要形式，這種補(bǔ)償形式既沒有充分考慮到農(nóng)民已經(jīng)失去賴以生存的生產(chǎn)資料這一現(xiàn)實(shí)，也沒有對失地農(nóng)民未來的生產(chǎn)生活作出詳細(xì)的規(guī)劃和安排。對此，有學(xué)者認(rèn)為，征地補(bǔ)償雖然對土地生產(chǎn)資料進(jìn)行了補(bǔ)償，但對于土地當(dāng)中所隱含的發(fā)展權(quán)價(jià)值沒有進(jìn)行補(bǔ)償，而這部分發(fā)展權(quán)恰恰又是農(nóng)民在未來一定時(shí)間內(nèi)可以憑借土地獲得的。可見，當(dāng)前土地增值收益分配對于失地農(nóng)民而言僅是對土地生產(chǎn)資料價(jià)值進(jìn)行了補(bǔ)償，而沒有對隱含在其中的發(fā)展權(quán)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，是一種不完全的利益分配。

⒊收入分配不均衡。均衡性在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上被認(rèn)為是一個(gè)相對穩(wěn)定的狀態(tài)，由于會(huì)受到各種因素的變化而產(chǎn)生波動(dòng)，因此，在研究中多數(shù)學(xué)者會(huì)選擇對某一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的各因素相對穩(wěn)定狀態(tài)的階段進(jìn)行研究和討論，以求分析出該時(shí)間內(nèi)各部分的分配現(xiàn)狀。土地增值收益的均衡性問題，就是指參與分配的各利益主體在分享土地增值收益時(shí)所占的比例。學(xué)者胡越和張安錄對湖北省農(nóng)村土地非農(nóng)化進(jìn)行了研究，進(jìn)而估算土地增值收益均衡性情況。研究選取鄂州市、襄陽市的土地增值收益作為研究主體，通過土地收益貢獻(xiàn)率的測算模擬土地增值收益分配額的比重，同時(shí)將農(nóng)村集體與農(nóng)民個(gè)人作為研究對象，將其劃分為拆舊區(qū)和建新區(qū)兩個(gè)農(nóng)民利益主體，通過與政府的收益比重進(jìn)行對比，進(jìn)而測算出合理均衡的利益分配比重。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：作為農(nóng)村土地生產(chǎn)者和經(jīng)營者的農(nóng)民在土地增值收益分配中所占比例較小，拆舊區(qū)農(nóng)民、建新區(qū)農(nóng)民以及政府在實(shí)際分配中的比例分別為15%、16%以及69%。大部分的土地增值收益均由政府獲得，失地農(nóng)民所獲得的增值收益比例均不足政府獲取比例的四分之一，利益均衡性嚴(yán)重傾斜。[4]

二、以“三權(quán)分置”改革實(shí)現(xiàn)土地增值收益的合理分配

“三權(quán)分置”是我國農(nóng)村土地制度改革的重大創(chuàng)新。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度?！鞭r(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分置”，有利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。 由于農(nóng)村土地的種類不同，因此“三權(quán)”的內(nèi)涵也不盡相同。筆者以其中最具典型意義的承包地為視角，對“三權(quán)分置”和土地增值收益分配的內(nèi)在邏輯關(guān)系進(jìn)行探討。

（一）“三權(quán)分置”的核心要義

承包地“三權(quán)”，指的是所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。這“三權(quán)”之中，所有權(quán)是根本，是不可改變的，而承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是在所有權(quán)基礎(chǔ)上衍生的權(quán)利。承包權(quán)的基本權(quán)能是在維持承包地對農(nóng)村集體組織成員所承擔(dān)的社會(huì)保障功能的同時(shí)，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的權(quán)利。因此，在對承包地進(jìn)行深化改革和制度設(shè)計(jì)時(shí)，不僅要考慮矛盾比較突出的占有權(quán)、繼承權(quán)和收益權(quán)的問題（如占有權(quán)的占有條件、占有期限、占有方式，繼承權(quán)的繼承人資格、繼承條件、繼承方式，收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式和途徑、相關(guān)保障），還要重點(diǎn)關(guān)注土地經(jīng)營權(quán)的各項(xiàng)權(quán)利，如統(tǒng)籌考慮承包地流轉(zhuǎn)的模式、規(guī)模、期限及土地經(jīng)營方式、土地經(jīng)營權(quán)的抵押擔(dān)保、土地經(jīng)營收入分配等諸多方面。“三權(quán)分置”下，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)既存在整體效用，又有各自功能。從當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，實(shí)施“三權(quán)分置”的重點(diǎn)是放活經(jīng)營權(quán)，核心要義就是明晰賦予經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能。具體而言：

⒈所有權(quán)。承包地的所有權(quán)為農(nóng)村集體所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有對承包地占有、使用、收益、處分的權(quán)利。但由于集體經(jīng)濟(jì)組織這一所有權(quán)主體的特殊性和虛置性，實(shí)踐中推行的以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制使得承包經(jīng)營權(quán)具備了“準(zhǔn)所有權(quán)”的特殊性，承包地的使用權(quán)、收益權(quán)絕大部分都轉(zhuǎn)移給了承包經(jīng)營權(quán)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織僅僅保留了對土地處分的權(quán)能，并成為所有權(quán)的終極象征。

⒉承包權(quán)。承包權(quán)也可以稱作成員權(quán)，是農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的權(quán)利。承包權(quán)的權(quán)能包括五個(gè)方面：一是承包本集體經(jīng)濟(jì)組織土地的權(quán)能。依照相關(guān)法律規(guī)定，承包權(quán)是固化的，保持著長期的穩(wěn)定性。在經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來時(shí)，承包權(quán)是不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，是承包人所擁有的穩(wěn)定的成員權(quán)利，承包人的成員資格受到法律保護(hù)，承包關(guān)系按照承包法的規(guī)定是長期不變的。二是分離對價(jià)請求權(quán)能。在經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來發(fā)生流轉(zhuǎn)后，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)呈現(xiàn)出分離狀態(tài)。按照《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）的規(guī)定，分離后的經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，承包人通過讓出土地的經(jīng)營權(quán)而獲取收益，體現(xiàn)了其對土地所享有的收益的權(quán)利，而經(jīng)營土地的受讓方則不受成員身份的限制，可以是成員，也可以是集體經(jīng)濟(jì)組織以外的任何人或新型經(jīng)營主體。三是征地補(bǔ)償?shù)臋?quán)能。農(nóng)民所承包的土地被征收轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后，土地的承包經(jīng)營權(quán)也隨之消失，失地農(nóng)民依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定享有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和安置補(bǔ)償?shù)戎T項(xiàng)權(quán)利。四是監(jiān)督權(quán)能。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，承包人承擔(dān)著監(jiān)督土地使用狀況的義務(wù)，被流轉(zhuǎn)的土地不允許非糧化、非農(nóng)化，同時(shí)也需要監(jiān)督經(jīng)營權(quán)受讓者是否對土地進(jìn)行合理利用，避免因?qū)ν恋芈訆Z性使用而造成損害。如果出現(xiàn)不合理利用的情況，則承包人有權(quán)收回流轉(zhuǎn)的土地。五是放棄權(quán)能。農(nóng)民可以根據(jù)自身狀況放棄對土地的經(jīng)營權(quán)，但其放棄的是經(jīng)營權(quán)而非承包權(quán)。在新一輪農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對土地進(jìn)行發(fā)包時(shí)，除非該農(nóng)民退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，喪失了成員資格，否則其還可以承包土地。

⒊經(jīng)營權(quán)。依據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員享有對土地進(jìn)行承包經(jīng)營的權(quán)利，并且對所承包經(jīng)營的耕地享有占有、使用和收益的權(quán)利。當(dāng)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離時(shí)，農(nóng)民擁有的承包權(quán)體現(xiàn)的只是農(nóng)民對所承包土地的占有權(quán)利，而從承包經(jīng)營權(quán)中剝離出來的經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)的則是農(nóng)民除對所承包的土地享有使用和收益的權(quán)利外，也有一定的處分權(quán)：一是自主生產(chǎn)權(quán)。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方有權(quán)利決定種植何種農(nóng)作物或經(jīng)濟(jì)作物，只要是從事種養(yǎng)植業(yè)，其經(jīng)營活動(dòng)就不應(yīng)受到干涉。二是獲取補(bǔ)償權(quán)。農(nóng)民所承包的土地在流轉(zhuǎn)期間一旦被征收，應(yīng)按相關(guān)法律規(guī)定向其支付青苗補(bǔ)償費(fèi)和地面附著物補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)。三是獲取補(bǔ)貼權(quán)。近年來，國家支持農(nóng)業(yè)的力度逐漸加大，中央財(cái)政全口徑“三農(nóng)”支出由2003年的2000多億增加到2013年的13000多億。同時(shí)，還建立健全了種糧農(nóng)民補(bǔ)貼制度和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，其中，種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼這四項(xiàng)補(bǔ)貼支出2013年已達(dá)1700多億。四是抵押權(quán)。承包地經(jīng)營權(quán)通過價(jià)值評估可以用作抵押，從而使農(nóng)民獲取農(nóng)業(yè)發(fā)展資金，進(jìn)而不斷擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提升生產(chǎn)效率。

（二）“三權(quán)分置”與土地增值收益分配的內(nèi)在關(guān)系

⒈“三權(quán)分置”明確了農(nóng)村土地權(quán)益屬性，這是實(shí)現(xiàn)土地增值收益合理分配的核心所在。“三權(quán)分置”下，承包權(quán)的核心是財(cái)產(chǎn)權(quán)?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。”“三權(quán)分置”清晰界定了農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的內(nèi)涵，明確了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)益屬性和內(nèi)在邏輯，明確了農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員對農(nóng)村土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，明確了農(nóng)村土地具有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的性質(zhì)，即只有取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶或農(nóng)民才能獲得土地承包權(quán)?？梢哉f，“三權(quán)分置”有力地保障了農(nóng)民對所承包土地享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

⒉“三權(quán)分置”明確了農(nóng)民成員權(quán)的權(quán)能，這是實(shí)現(xiàn)土地增值收益合理分配的基礎(chǔ)所在。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能包括所有權(quán)主體對農(nóng)村集體土地的占有、使用和收益的權(quán)能。但應(yīng)注意的是，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體尚不具有自由處分的權(quán)能。集體土地所有制作為一種集體的、社會(huì)的所有制，是為一定的集體范圍的人的利益穩(wěn)定存在的，是社會(huì)主義制度的政治歷史選擇，是集體成員生存保障的根本利益所在。[5]因而農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的權(quán)能是在堅(jiān)持社會(huì)主義政治制度基礎(chǔ)上，在保障集體成員生存發(fā)展權(quán)利能夠?qū)崿F(xiàn)的前提下，集體經(jīng)濟(jì)組織成員為了實(shí)現(xiàn)對集體土地占有、使用、收益而進(jìn)行管理的權(quán)能，是通過持續(xù)保有土地從而不斷獲得土地使用價(jià)值，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得收益的權(quán)能。當(dāng)然，這兩項(xiàng)權(quán)能是在農(nóng)村集體土地不被以其他方式剝奪的基礎(chǔ)上存在的。一旦農(nóng)村集體土地被征用而不具有自由處分的權(quán)能時(shí)，國家就需要對管理權(quán)能和收益權(quán)能進(jìn)行補(bǔ)償?？梢?，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能還應(yīng)包括財(cái)產(chǎn)利益補(bǔ)償和社會(huì)保障利益補(bǔ)償權(quán)能。[6]“三權(quán)分置”下，農(nóng)民成員權(quán)的權(quán)能得到明確，不僅對于明晰所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)的邊界具有重要作用，而且有助于促進(jìn)土地增值收益實(shí)現(xiàn)合理分配。

⒊“三權(quán)分置”完善了所有權(quán)主體制度，這是實(shí)現(xiàn)土地增值收益合理分配的根本所在?！叭龣?quán)分置”下，承包權(quán)物權(quán)化（即實(shí)際占有權(quán)、剩余產(chǎn)品索取權(quán)及有限處分權(quán)三權(quán)合一），使用權(quán)從其中剝離出來，承包權(quán)與使用權(quán)之間的權(quán)利邊界清晰，這是建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制的前提。邊界清晰的三權(quán)不僅需要明確土地所有權(quán)這個(gè)“本”，而且農(nóng)村集體土地成員權(quán)作為關(guān)聯(lián)權(quán)利的完善也同等重要。[7]我國在幾十年集體土地所有權(quán)實(shí)踐過程中，基本上已經(jīng)形成了具有意識(shí)形態(tài)特征的所有權(quán)關(guān)系，有學(xué)者稱之為“特殊的共有”。既然可以暫時(shí)擱置農(nóng)村土地所有權(quán)的法權(quán)化改造，那么，在“三權(quán)分置”的運(yùn)行中就需要不斷完善所有權(quán)主體制度，明確所有權(quán)人享有的權(quán)利關(guān)系、性質(zhì)、內(nèi)容，這不僅能夠使承包權(quán)這一用益物權(quán)從理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，也能夠保護(hù)承包者獲取增值收益等其它關(guān)聯(lián)權(quán)利。

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（責(zé)任編輯：劉 丹）

Abstract：The evolution of rural land system from “separation of two powers” to “separation of three powers”，which embodies a kind of efficiency and fairness.At present，there are some problems in the distribution of land value-added income，such as unclear subject of land rights and interests，unbalanced distribution of income，and lack of farmers'rights and interests.The “three rights division” can clearly define the rights and interests of the contracted land，guarantee the collective membership rights of farmers，and improve the system of the ownership of the ownership，which is an effective way to realize the rational distribution of land value-added income.

Key words：contracted land；“three rights separation”；land increment income；peasant collective membership rights