設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)應(yīng)當著力處理五大關(guān)系

曾峰

2015年3月，立法法修改，全面賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。這是我國立法體制的重大變革，也是地方治理領(lǐng)域的一項重大突破，將推動地方事權(quán)制度化，更將有力發(fā)揮立法在地方改革中的引領(lǐng)和推動作用。具有“普適性”的中央立法一般只對各領(lǐng)域作出原則性概括性的規(guī)定，地方則主要圍繞“貫徹實施、配套補充、先行先試、自主創(chuàng)新”的定位與功能開展立法。根據(jù)立法法規(guī)定，處于立法體制中較低位階的設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)，則在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等領(lǐng)域提供制度供給。根據(jù)唯物史觀，法是以社會為基礎(chǔ)的，法的本質(zhì)是由政治、文化等各種因素在經(jīng)濟因素起最終作用的條件下相互作用而形成的。與中央和省級立法相比，設(shè)區(qū)的市地方立法與現(xiàn)實基礎(chǔ)聯(lián)系最為緊密，既由當?shù)亟?jīng)濟社會情況決定，也直接接受當?shù)貙嵺`檢驗，更為“接地氣”也更快“落地”。設(shè)區(qū)的市實現(xiàn)“立良法促善治”的目標，不僅要從縱向上把握與中央立法及本省地方立法的一致性，還要從橫向上把握城市經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性，著力處理五大關(guān)系。

一、黨的政策與立法決策

黨的政策是黨為實現(xiàn)一定政治目標而作出的政策決策；立法決策是立法主體基于客觀實際和利益需要進行權(quán)衡，而作出采取立法手段、方略與模式的決定。從我國立法實踐來看，黨的政策一直是立法決策的依據(jù)，黨的政策指導立法、黨的政策作為立法方針和先導戰(zhàn)略、將黨的政策直接條文化等都是二者緊密結(jié)合的具體體現(xiàn)。黨的十九大報告指出，必須把黨的領(lǐng)導貫穿落實到依法治國全過程和各方面。習近平總書記強調(diào)：要正確處理黨的政策和國家法律的關(guān)系。我們黨的政策和國家法律都是人民意志的反映，在本質(zhì)上是一致的。黨既領(lǐng)導人民制定憲法法律，也領(lǐng)導人民執(zhí)行憲法法律，做到黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。

當前，設(shè)區(qū)的市處于地方立法的初始階段，既要激發(fā)立法主體的積極性和創(chuàng)造性，又要防止沖動立法、盲目立法等現(xiàn)象，必須在黨的領(lǐng)導下開展地方立法，確保黨的政策與立法決策緊密結(jié)合。一是發(fā)揮立法決策的政治性，在選項源頭主動對接中央改革大勢和當?shù)攸h委發(fā)展大局，把立法同經(jīng)濟社會發(fā)展總體戰(zhàn)略結(jié)合起來，確定“重點領(lǐng)域”和立法時機，確定地方性法規(guī)的原則和規(guī)則。二是發(fā)揮立法決策的溝通性和交涉性，通過重大事項報告、重大問題請示、預測和調(diào)研活動，找準黨的政策與立法決策的最佳結(jié)合點，力求二者同向同調(diào)，使改革舉措有相應(yīng)的配套法規(guī)。三是發(fā)揮立法決策的抉擇性和自律性，圍繞當?shù)卦囼炐?、探索性的改革舉措做好制度設(shè)計，將通過實踐證明有效的改革措施定型化，使之成為法規(guī)條文。

二、權(quán)力與權(quán)利

從過去省和較大的市地方立法來看，地方性法規(guī)大多數(shù)為“管制型”立法，突出對社會的管理甚至管制，偏重于為行政機關(guān)“立權(quán)”，賦予其較多的行政職權(quán)，包括行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政強制權(quán)，對其責任規(guī)定條款較少，但對行政管理相對人處罰規(guī)定條款較多。這種“管制型立法”，一方面，為規(guī)范行政許可、打擊違法行為提供依據(jù)，維護社會秩序和公民的合法權(quán)益；另一方面，行政處罰、行政許可、行政強制過多過亂則會加重社會負擔，難以保證公民的合法權(quán)益。

黨的十八大以來，政府職能發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，逐步走向法治化軌道。新形勢賦予立法新的時代使命。我國法的作用將更側(cè)重于保護權(quán)利，兼顧效益與公平，保障經(jīng)濟社會公共事務(wù)的發(fā)展。設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)，應(yīng)當正確處理權(quán)力與權(quán)利這一對核心法律關(guān)系。一是要樹立科學的立法理念。信春鷹在《關(guān)于地方行政立法的幾個問題》中指出：“權(quán)利保護是憲法原則，也是立法權(quán)、行政權(quán)的正當性來源?！绷⒎ǖ闹匦膽?yīng)當從為行政部門“確權(quán)”到為其“立責”，從過去的“管制型立法”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型立法”上來，樹立與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的、以權(quán)利為主體、以服務(wù)為宗旨的新理念。二是完善民主立法程序機制。把握現(xiàn)代民主政治的價值目標和使命要求，為公眾參與立法的程序提供制度性保證，推動立法決策反映公民權(quán)利訴求。三是在立法內(nèi)容上突出“立責”與“維權(quán)”。在立法價值取向、立法宗旨、立法精神乃至基本規(guī)則中合法合理處理公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，從維護公權(quán)轉(zhuǎn)向規(guī)范公權(quán)、保障私權(quán)、尊重人權(quán)，既對行政機關(guān)授予適當?shù)臋?quán)力，又對其權(quán)力予以必要的責任、約束和規(guī)制。

三、法律穩(wěn)定性與改革變動性

立法是動態(tài)的實踐過程，但法律的規(guī)范和固定決定其當然的穩(wěn)定性。改革是自我發(fā)展與完善的過程，既要求在穩(wěn)定秩序下進行，又要求具有及時的創(chuàng)新的制度規(guī)則來刺激。如果法律一成不變，既無法實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，更無法保障改革決策的順利推進。美國大法官卡多佐也說：“法律就像旅行一樣，必須為明天做準備，它必須具備成長的原則?！痹O(shè)區(qū)的市地方立法的定位和功能的特殊性，更要求其必須具有適應(yīng)性，因此，要著力處理法律穩(wěn)定性與改革變動性的辯證關(guān)系。一是把“同步立法”“經(jīng)驗立法”“超前立法”方式綜合運用起來。地方立法要體現(xiàn)時代性、增強預見性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。既要與改革決策同時謀劃、同步立法；又要不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗、探索內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，總結(jié)經(jīng)驗式立法；更要適度超前謀劃，用立法引領(lǐng)實踐推動改革。二是要把“立改廢釋”綜合運用起來。地方立法絕非一立了之，而是應(yīng)當順應(yīng)時代發(fā)展，運用“立改廢釋”多種手段，不斷調(diào)整和完善法規(guī)制度。三是要適應(yīng)客觀規(guī)律，把握“精細立法”度。在立法決策時加強預測，把準立法與市場的發(fā)展趨勢，使現(xiàn)行立法合乎未來的發(fā)展規(guī)律，符合社會的發(fā)展目標，符合改革的方向。英國霍布斯在《利維坦》中指出，“良法就是為人民的利益所需要又清晰明確的法律?！钡胤叫苑ㄒ?guī)必須明確規(guī)范可操作，但亦可通過保持基本確定性的同時，保持一定的靈活性，這既是賦予執(zhí)法者合理裁量權(quán)的必要，也是立法指引的必要。涉及法規(guī)生效時間、解釋機構(gòu)等技術(shù)性規(guī)定的技術(shù)性條款和涉及解釋核心概念含義的概念性條款偏重于確定性；涉及法律精神和法律目的的原則性條款和涉及權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力、責任、行為模式和法律后果的規(guī)則性條款應(yīng)當注重確定性和靈活性相結(jié)合。

四、全局性與局部性

立法法規(guī)定地方立法權(quán)限包括：為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；地方性事務(wù)中需要制定地方性法規(guī)的事項；在全國人大及其常委會專屬立法權(quán)之外，中央尚未立法的事項。同時，也規(guī)定設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以……制定地方性法規(guī)。均對設(shè)區(qū)的市地方立法提出“不抵觸、可操作、有特色”三個原則，要求處理好全局性與局部性的關(guān)系。一是不與國家法律、行政法規(guī)和本省地方性法規(guī)相抵觸。要服從中央大政方針，維護中國特色社會主義法律體系的一致性和普遍性。實施性立法要嚴格遵守上位法規(guī)定，國家沒有立法的自主性立法要遵循法律的精神和基本原則。二是注重立法項目與本地區(qū)乃至外部經(jīng)濟社會發(fā)展大局的協(xié)調(diào)。設(shè)區(qū)的市地方立法突出在“地方性”和“特色性”，應(yīng)當突出問題導向，既從本地區(qū)實際出發(fā)，著力解決本市經(jīng)濟社會發(fā)展過程中急需通過立法解決的重大問題，包括公民權(quán)利義務(wù)的設(shè)置，政府管理秩序的設(shè)計、法律責任的確定；又要把握所涉及的某一個領(lǐng)域與其他相關(guān)領(lǐng)域的關(guān)系。如設(shè)區(qū)的市關(guān)于大江大湖方面的立法，由于其結(jié)構(gòu)特性，既涉及環(huán)境保護，也可能涉及歷史文化保護；既要統(tǒng)籌考慮大江大湖本身的系統(tǒng)性，還要考慮其跨地區(qū)、跨區(qū)域情況，避免盲目立法、重復立法甚至立法分割現(xiàn)象。

五、成本與效益

從經(jīng)濟學來講，立法是一種經(jīng)濟活動，涉及社會資源的最優(yōu)化配置。經(jīng)濟學的基本原則就是效益最大化。我國立法實踐也大抵如此，一般是先制定市場經(jīng)濟迫切需要的、全局性的法律，因為這些立法是最符合市場需求的產(chǎn)品，（國家、政府和社會）可以取得最大的效益。但立法也是一項政治活動。陳端洪所著《立法的民主合法性與立法至上》中提出，立法過程是利益分配的過程，正義而不是真理是立法的最終價值準則。因此，立法應(yīng)當在控制成本的前提下，既要釋放出經(jīng)濟效益，更要注重其社會效益。設(shè)區(qū)的市地方立法涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的，要協(xié)調(diào)處理好政府管理、城鄉(xiāng)居民以及參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作企業(yè)等三方面關(guān)系；涉及環(huán)境保護的，要協(xié)調(diào)處理好企業(yè)生產(chǎn)、群眾生活、可持續(xù)發(fā)展等多方面的關(guān)系；涉及歷史文化保護的，從開發(fā)、利用與傳承的角度出發(fā)，處理好地方發(fā)展需要、群眾精神需求等各方面的關(guān)系。

基于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要在某些領(lǐng)域授予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，先制定地方性法規(guī)，然后再制定全國性法律的指導思想和立法思路也源于上述經(jīng)濟學原理，其效益和價值體現(xiàn)在地方立法進行必要的探索創(chuàng)新。設(shè)區(qū)的市地方立法，既應(yīng)當考慮立法活動付出的成本、社會共同遵守的成本和執(zhí)法司法成本等；更應(yīng)當衡量立法成本與立法效益，關(guān)注立法對城市經(jīng)濟社會發(fā)展的推動力和反作用，注重制度設(shè)計與創(chuàng)新，為地方立法探索出新的發(fā)展空間。

（作者單位：湖南省常德市人大法制委）