基層人大工作與政治文明建設(shè)大家談

屈婭妮：關(guān)口前移主動(dòng)審查使規(guī)范性文件更規(guī)范 甘肅省慶陽市人大常委會(huì)法工委屈婭妮撰文說，黨的十八大以來，黨中央多次對備案審查工作作出重要決策部署?，F(xiàn)結(jié)合慶陽市開展規(guī)范性文件備案審查工作，談幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)。一、提高認(rèn)識(shí)，變后置為前置?！皢柷堑们迦缭S？為有源頭活水來。”對規(guī)范性文件備案審查這項(xiàng)工作來說，它就是水源“過濾器”。以往錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)認(rèn)為規(guī)范性文件的備案審查屬于事后監(jiān)督，導(dǎo)致備案審查工作滯后，成了“馬后炮”，即使促使政府在文件實(shí)施后即行修改或撤銷，不僅會(huì)削弱政府的公信力，而且會(huì)影響人民群眾的生產(chǎn)和生活。提高認(rèn)識(shí)，就要主動(dòng)介入到規(guī)范性文件的制定過程中，將監(jiān)督關(guān)口前移，在行政規(guī)范性文件政府發(fā)布前就提出修改意見和建議，從源頭上督促政府提高規(guī)范性文件的制定質(zhì)量，提高行政決策效率，降低行政成本。這就要求規(guī)范性文件從打算制定之時(shí)就要引入規(guī)范性文件備案審查的剛性約束，從計(jì)劃、調(diào)研到多次審議、試行等全過程，持續(xù)介入，全程指導(dǎo)。雖然從表面上看工作任務(wù)繁重了，實(shí)質(zhì)上是工作任務(wù)減輕了。因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)和規(guī)范性文件的出臺(tái)有一個(gè)過程，在這段時(shí)間里全程參與，就了解這件法規(guī)、規(guī)范性文件的來龍去脈和制定過程，也有時(shí)間詳細(xì)了解和深入學(xué)習(xí)，監(jiān)督起來反而游刃有余、切中要害、鞭辟入里、入木三分，實(shí)現(xiàn)了源頭監(jiān)督、提前介入、持續(xù)關(guān)注、效果顯著的目標(biāo)。二、轉(zhuǎn)變角度，變被動(dòng)為主動(dòng)。以往的認(rèn)識(shí)是有報(bào)才有審，不報(bào)不過問，這也就導(dǎo)致了規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)的滯后性和局限性。如果換一個(gè)角度，主動(dòng)作為，問題不但沒變多，反而變少了。因?yàn)橐?guī)范性文件備案審查是一個(gè)系統(tǒng)，一個(gè)維護(hù)和監(jiān)督憲法和法律統(tǒng)一的系統(tǒng)。到目前為止，我們已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了有法可依，但是眾多的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件如何高效協(xié)調(diào)統(tǒng)一的運(yùn)行，卻是一個(gè)問題。主動(dòng)出擊，就是解決這一問題的利劍，讓監(jiān)督長出“牙齒”，變軟約束為剛約束，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)、地位，推進(jìn)法治化的進(jìn)程，讓群眾看到正義的力量，這就是規(guī)范性文件備案審查工作的目標(biāo)。主動(dòng)作為就是要轉(zhuǎn)變角度，建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化備案審查工作人員隊(duì)伍，提高主動(dòng)審查的能力和水平，變“要我審”為“我要審”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性和細(xì)小性的問題；變審查糾正為預(yù)防督促，為法律體系的健康肌體打好“預(yù)防針”；變事后糾正為事前提醒，著力提高法規(guī)、規(guī)范性文件的起草質(zhì)量和水平，避免新的矛盾和問題的發(fā)生，防患于未然，為后期的備案審查工作打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，不斷提高規(guī)范性文件備案審查工作的前瞻性和時(shí)效性。三、巧借外力，變一人為多人。隨著依法治國的全面推進(jìn)，人大監(jiān)督工作的持續(xù)深入，備案審查的工作量也越來越大，任務(wù)越來越繁重，涉及的問題也越來越復(fù)雜多變。為破解當(dāng)前審查監(jiān)督力量不足、專業(yè)知識(shí)缺乏的問題，我們要在整合資源、加強(qiáng)審查力量方面進(jìn)行積極的探索，采取會(huì)同相關(guān)委室聯(lián)合推動(dòng)，邀請政府法制辦和相關(guān)部門共同參與，組織人大代表和兼職委員、法律咨詢專家、顧問集體審查，開展多方力量聯(lián)審的方式，進(jìn)一步提高人大備案審查工作的質(zhì)量和水平。“三個(gè)臭皮匠賽過諸葛亮”，我們要借智借腦，借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展，擴(kuò)大備案審查兼職工作人員隊(duì)伍。除涉及國家和相關(guān)領(lǐng)域秘密的法規(guī)和規(guī)范性文件外，所有地方性法規(guī)和規(guī)范性文件實(shí)行網(wǎng)上公開、征求意見、集思廣益。拓展審查人員的數(shù)量和范圍，把關(guān)心法規(guī)的群眾、專業(yè)領(lǐng)域的學(xué)者和地方性法規(guī)的實(shí)施者等相關(guān)人員納入備案審查和修改工作。擴(kuò)大備案審查工作的影響力，提高群眾的知曉度，拓展其他相關(guān)工作人員參與法規(guī)案起草和修改的渠道和途徑，形成全員參與、全員關(guān)注、全員審查的大審查工作新格局。四、延伸觸角，變一法為多法。“良法善治”，一部法律、地方性法規(guī)或規(guī)范性文件的出臺(tái)凝聚了集體的智慧和結(jié)晶，而如何讓一部法律或地方性法規(guī)發(fā)揮最大的作用，是我們規(guī)范性文件備案審查工作者的職責(zé)和使命。要按照“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的要求，進(jìn)一步明確規(guī)范性文件備案審查范圍，實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋；進(jìn)一步完善備案審查工作程序，明確主動(dòng)審查程序以及審查建議辦理程序；進(jìn)一步細(xì)化備案審查的審查標(biāo)準(zhǔn)；進(jìn)一步健全更加規(guī)范的反饋機(jī)制……在認(rèn)真總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)和做法基礎(chǔ)上，研究制定和完善有關(guān)備案審查的制度規(guī)定，健全工作機(jī)制，為開展備案審查工作提供協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、明確的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。法律是一個(gè)系統(tǒng)，如果把憲法比作大樹的主干，那么各項(xiàng)具體的法律、行業(yè)法規(guī)就是大樹的枝丫，地方性法規(guī)和規(guī)范性文件就是大樹的葉子，它們共同構(gòu)成了法律系統(tǒng)，規(guī)范性文件備案審查工作就是要審這一片片葉子。但是，葉子生了病，病因也許不在葉子，要治好這一片葉子上的“病”，就得延伸觸角，追本溯源，看它的上位法和根本法，只有解決了基礎(chǔ)，那么末梢自然就會(huì)健康。審查工作看似“千頭萬緒、繁重復(fù)雜”，但卻有條理可遵循，有章可依，有據(jù)可查，這些規(guī)范和秩序就涉及了其他的法律。比如同一件地方性法規(guī)，其他市也制定了，國家也有上位法可供參考，那么審查起來就不再是孤立地看這一部法規(guī)，而是要聯(lián)系其他法律、法規(guī)，看依據(jù)、看適用范圍、看當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際、看群眾的需求和工作的需要，從長遠(yuǎn)著手，綜合各個(gè)法律和因素，做出最合理、最現(xiàn)實(shí)、最恰當(dāng)?shù)臎Q定，維護(hù)國家法律系統(tǒng)整體的和諧和統(tǒng)一。

魏代誠： 淺談人大調(diào)研 甘肅省皋蘭縣人大常委會(huì)辦公室主任魏代誠撰文說，做好做實(shí)調(diào)研就是為會(huì)議審議做準(zhǔn)備，為形成調(diào)研成果做鋪墊，也為推動(dòng)和落實(shí)工作打好前站。具體講，就是要緊扣“四個(gè)關(guān)鍵”來推動(dòng)、來實(shí)施。一、提出調(diào)研課題，關(guān)鍵在“思”。實(shí)踐中，人大調(diào)研課題提出應(yīng)從五個(gè)方面入手。一是圍統(tǒng)黨委中心工作提出。根據(jù)黨委年度工作要點(diǎn)和工作部署，抓住經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)熱點(diǎn)等重大問題，有針對性地在招商引資、脫貧攻堅(jiān)、園區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、重大項(xiàng)目建設(shè)、綜合田園體經(jīng)濟(jì)等工作中精選議題。如，中央省市縣密集出臺(tái)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見，及時(shí)調(diào)整思路列入計(jì)劃，跟進(jìn)調(diào)研監(jiān)督。二是圍繞法定監(jiān)督事項(xiàng)提出。根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，對財(cái)政預(yù)決算、預(yù)算執(zhí)行、審計(jì)工作、生態(tài)保護(hù)、依法行政、法院工作、檢察院工作等法定監(jiān)督事項(xiàng)，開展審議前全覆蓋調(diào)研，為審議發(fā)言提供真實(shí)可靠的信息資源。如，從財(cái)政預(yù)算編制開始，就提前介入，人大財(cái)經(jīng)委和常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委聯(lián)合對列入預(yù)算的項(xiàng)目可行性進(jìn)行跟蹤審查，確保有限的財(cái)政資金用到刀刃上。三是圍繞民生問題提出。按照以人民為中心的監(jiān)督理念，通過信訪反映、代表提議、政府關(guān)注、人大發(fā)現(xiàn)等渠道和方式，重點(diǎn)把政府為民興辦實(shí)事、代表建議意見辦理等工作列入調(diào)研計(jì)劃，積極回應(yīng)人民關(guān)切。如，把全縣棚戶區(qū)建設(shè)列為調(diào)研重點(diǎn)，從規(guī)劃設(shè)計(jì)、征地拆遷、資金融資、開發(fā)成本、市場需求、建設(shè)期限、投資效益等方面重點(diǎn)關(guān)注，力求把為民謀福祉的好事辦實(shí)。四是圍繞政府提請事項(xiàng)提出。在既定年度計(jì)劃的基礎(chǔ)上，政府在貫徹落實(shí)中央和省市重大決策部署上，需要跟進(jìn)研究解決個(gè)別關(guān)系長遠(yuǎn)發(fā)展、歷史遺留等問題，必須及時(shí)納入監(jiān)督調(diào)研范疇，以保障黨委政府決策落地生根。如，根據(jù)省市要求和我縣發(fā)展需要，及時(shí)將全縣各鎮(zhèn)土地分等定級及基準(zhǔn)價(jià)更新方案列入重大事項(xiàng)決定范疇，開展密集調(diào)研，為履行好重大事項(xiàng)決定權(quán)奠定基礎(chǔ)。五是圍繞法律貫徹執(zhí)行提出。突出少而精、重實(shí)效的原則，每年選擇與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)、反映強(qiáng)烈或普遍關(guān)心的地方性法規(guī)作為調(diào)研重點(diǎn)，開展具有針對性的執(zhí)法檢查，從中發(fā)現(xiàn)本行政區(qū)域內(nèi)法律實(shí)施中存在的問題，提出改進(jìn)對策。如，針對喜慶節(jié)日燃放煙花爆竹擾民、流浪狗擾民等事宜，將蘭州市燃放煙花爆竹管理?xiàng)l例、養(yǎng)犬管理?xiàng)l列等地方性法規(guī)貫徹實(shí)施情況列入計(jì)劃，督促抓好落實(shí)，取得明顯成效。二、前期調(diào)研準(zhǔn)備，關(guān)鍵在“細(xì)”。人大調(diào)研準(zhǔn)備要抓好三個(gè)細(xì)節(jié)。首先，要成立調(diào)研組。調(diào)研課題確定之后，每項(xiàng)議題成立一個(gè)由人大分管領(lǐng)導(dǎo)為組長、部分常委會(huì)組成人員、相關(guān)工委負(fù)責(zé)人、鎮(zhèn)人大主席、部分基層代表和專業(yè)人大代表為成員的調(diào)研組，做好上情下達(dá)、聯(lián)系協(xié)調(diào)、制訂方案、組織實(shí)施等工作，從組織上保障調(diào)研工作的順利開展。其次，要擬定調(diào)研方案。必須科學(xué)合理地確定調(diào)研人員、時(shí)間、對象、方法、路線、要求，擬訂詳細(xì)具體的調(diào)研方案，提前一周通知相關(guān)人員做好調(diào)研前的準(zhǔn)備。特別在調(diào)研對象確定上，要選擇具有代表性的鎮(zhèn)、村社、農(nóng)戶、企業(yè)、單位、項(xiàng)目、現(xiàn)場作為調(diào)研對象，既要有工作做得好的，也要有工作推進(jìn)不力的；既要有存在問題的，也要有群眾高度關(guān)注的，確保通過調(diào)研最大限度地掌握第一手資料。再次，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)研究。每次調(diào)研事項(xiàng)確定后，要組織調(diào)研組、部分常委會(huì)組成人員、參與的人大代表開展一次集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)，邀請相關(guān)專家和行業(yè)骨干輔導(dǎo)授課，讓其及時(shí)了解掌握相關(guān)政策、法律法規(guī)、總體部署、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)業(yè)務(wù)等基本常識(shí)，為高質(zhì)量地開展調(diào)研工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，調(diào)研組要通過多種途徑自學(xué)，力求把調(diào)研議題涉及的內(nèi)容學(xué)懂弄通，使調(diào)研工作更加精準(zhǔn)、更有成效。三、選準(zhǔn)調(diào)研方法，關(guān)鍵在“用”。實(shí)踐中，應(yīng)重點(diǎn)把握四個(gè)環(huán)節(jié)。一是實(shí)地察看。無論是開展定點(diǎn)調(diào)研與隨機(jī)調(diào)研，還是明察與暗訪，實(shí)地察看是出調(diào)研結(jié)果的重要抓手。要按照調(diào)研課題，由被調(diào)研單位準(zhǔn)備好、中、差三個(gè)調(diào)研點(diǎn)，再從黨委政府重視、人民群眾關(guān)心的點(diǎn)上，調(diào)研組自行選取幾個(gè)調(diào)研點(diǎn)，把兩個(gè)方面結(jié)合起來確定4～5個(gè)調(diào)研點(diǎn)，進(jìn)行實(shí)地察看，詳細(xì)了解工作進(jìn)展和完成情況，準(zhǔn)確掌握存在的問題和差距，增強(qiáng)對調(diào)研內(nèi)容直面的感性認(rèn)識(shí)。二是走訪座談。每次調(diào)研活動(dòng)先采取進(jìn)村入戶的方式，隨機(jī)抽取5～6戶群眾開展民意調(diào)查，然后查找翻閱相關(guān)軟件資料，看運(yùn)行程序和資料的規(guī)范性，最后就地組織召開由相關(guān)鎮(zhèn)、部門主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)、村社干部、人大代表、群眾代表參加的座談會(huì)，問政于民、問計(jì)于民、問需于民，聽取各方面意見，匯總整理形成第一手資料，為撰寫調(diào)研報(bào)告做準(zhǔn)備。三是聽取匯報(bào)。堅(jiān)持每次調(diào)研后，召集專項(xiàng)工作的政府分管副縣長、主管部門和相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人和分管同志參加的座談會(huì)，聽取專項(xiàng)工作匯報(bào)，分析存在的問題、差距及原因，為形成具有針對性、可操作性的對策建議做好準(zhǔn)備。四是問卷調(diào)查。此項(xiàng)調(diào)研方式不是每一個(gè)調(diào)研課題都適用的，要區(qū)別對待、合理配用。主要是圍繞人民群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，通過發(fā)放問卷調(diào)查表，收集群眾的意見和建議。比如，在開展農(nóng)民增收、脫貧攻堅(jiān)、惠民政策落實(shí)、群眾滿意度測評等工作上，可以應(yīng)用。四、展示調(diào)研成果，關(guān)鍵在“實(shí)”。實(shí)踐中，在撰寫調(diào)研報(bào)告時(shí)要緊扣“四個(gè)要領(lǐng)”。一是堅(jiān)持四個(gè)原則。要堅(jiān)持實(shí)事求是、求真務(wù)實(shí)、真實(shí)反映的原則；堅(jiān)持深入基層、貼近群眾、集中民智的原則，堅(jiān)持聯(lián)系實(shí)際、突出重點(diǎn)、解決問題的原則；堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新、促進(jìn)工作的原則。二是構(gòu)思基本框架。人大調(diào)研報(bào)告的基本框架一般由標(biāo)題和正文兩部分組成，標(biāo)題常用格式為“關(guān)于×××的調(diào)查報(bào)告”；正文一般分前言、主體、結(jié)尾三部分。前言主要陳述調(diào)研的目的、時(shí)間和地點(diǎn)、對象或范圍、經(jīng)過與方法，以及人員組成等調(diào)研本身的情況；主體是調(diào)研報(bào)告的主干，主要陳述調(diào)研的基本情況、工作做法、工作經(jīng)驗(yàn)、分析問題、得出結(jié)論；結(jié)尾主要陳述解決問題的辦法、對策或下一步改進(jìn)工作的建議。三是精準(zhǔn)整理素材。調(diào)研結(jié)束后，要按照去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的撰寫原則，對于調(diào)研獲得的各類素材進(jìn)行深度加工，特別要把政策法律、群眾觀點(diǎn)、領(lǐng)導(dǎo)觀點(diǎn)、基層心聲融會(huì)貫通，做好定性定量分析，充分汲取采納，尋找解決問題的辦法，確保分析問題的科學(xué)性。四是把握基本要求。調(diào)研報(bào)告要觀點(diǎn)鮮明，語言簡練、開門見山、直奔主題，既要有實(shí)事求是的依據(jù)，又要有科學(xué)認(rèn)知的分析；既要有鮮明的工作成效，又要有針對性、可操作性的工作建議，避免空泛論道、照搬照抄“一府一委兩院”的工作報(bào)告。同時(shí)，要注重點(diǎn)面結(jié)合，突出重點(diǎn)，抓好典型，做到小中見大、切中要害，體現(xiàn)真知灼見。

高明榮：提高會(huì)議審議質(zhì)量加強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效 山東省棗莊市薛城區(qū)臨城街道辦事處高明榮撰文說，人大常委會(huì)審議質(zhì)量如何，關(guān)系到人大工作的成效，也關(guān)系到地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)揮作用。結(jié)合人大工作實(shí)際，就如何把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高常委會(huì)審議質(zhì)量筆者談幾點(diǎn)體會(huì)。一、深入組織調(diào)查研究是提高審議質(zhì)量的基礎(chǔ)。具體來說，一要深入基層開展調(diào)查研究，在召開常委會(huì)會(huì)議前，由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)有關(guān)委室人員組成調(diào)研組，深入基層部門及群眾當(dāng)中開展調(diào)查研究，切實(shí)掌握第一手資料，為常委會(huì)審議提供依據(jù)。二要積極發(fā)揮基層代表的作用，利用基層人大和代表密切接觸群眾的優(yōu)勢，將常委會(huì)審議議題與代表接待選民和定向視察等活動(dòng)相結(jié)合，深入了解民情、積極反映民意、廣泛集中民智。三要充分運(yùn)用調(diào)研成果，常委會(huì)委室根據(jù)調(diào)研審議議題形成專題調(diào)研報(bào)告，在審議時(shí)，將調(diào)研報(bào)告書面印發(fā)每一位常委會(huì)委員，為審議發(fā)言提供參考。二、充分開展審議提高審議質(zhì)量。具體來說，一是提前送達(dá)審閱材料。為保證會(huì)議的審議質(zhì)量，將會(huì)議材料提前送達(dá)常委會(huì)組成人員，保證他們有充足的時(shí)間審閱報(bào)告、分析材料，形成客觀、公正的審議發(fā)言。二是確定重點(diǎn)發(fā)言，根據(jù)常委會(huì)議題的不同，確定不同的重點(diǎn)發(fā)言人，從專業(yè)的角度提出意見，起到帶頭積極發(fā)言的作用，必要時(shí)，還需邀請相關(guān)專業(yè)人士和代表列席會(huì)議，增強(qiáng)審議的深度和廣度，為常委會(huì)審議提供依據(jù)。三是行使好集體決策權(quán)，堅(jiān)持每一位常委會(huì)組成人員都各抒己見、暢所欲言，不走過場，書面審議意見在廣泛吸收常委會(huì)組成人員和代表意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)主任會(huì)議集體討論正式印發(fā)，從而使審議意見最大限度地體現(xiàn)集體的意志和智慧。三、強(qiáng)化跟蹤督查是提高審議質(zhì)量的關(guān)鍵。具體來說，一方面要落實(shí)意見督辦責(zé)任，常委會(huì)形成審議意見后，成立由常委會(huì)分管副主任、委室負(fù)責(zé)人及有關(guān)人大代表組成審議意見督辦工作組，具體抓好意見的督查落實(shí)；另一方面要抓好意見督辦整改，對審議報(bào)告未通過，沒有執(zhí)行常委會(huì)決定和審議意見或執(zhí)行不力、效果不好的部門或相關(guān)人員，采取詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。