論我國學(xué)前教育立法保障的構(gòu)建

王甜

教育事業(yè)一直是重要的民生工程，黨的十九大指出：“建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育?！?更是提出“努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育?！苯逃聵I(yè)的發(fā)展從機(jī)會公平向質(zhì)量公平轉(zhuǎn)變，是黨中央對教育事業(yè)提出的新要求。而我國學(xué)前教育雖然在教育改革深化的努力下取得了一定的成果，但就整體教育體系來看則呈現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)。因此，為了保障學(xué)前兒童受教育權(quán)，盡快實現(xiàn)黨中央提出的“質(zhì)量公平”要求，推動學(xué)前教育的政策化和法治化的發(fā)展，確定學(xué)前教育的性質(zhì)和地位以及需求法律保障的體制機(jī)制，并以此構(gòu)筑完備的上位法律規(guī)范，是學(xué)前教育發(fā)展的緊迫需求。

一、構(gòu)建學(xué)前教育立法的必要性

學(xué)前教育作為公民終生發(fā)展的奠基階段，其重要性已經(jīng)得到了越來越多人的認(rèn)可。然而，要想從觀念上的重視轉(zhuǎn)變到成熟的教育模式，必須得到法律規(guī)范的確認(rèn)、調(diào)整和推動。學(xué)前教育立法的必要性主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，在教育、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展關(guān)系上，教育要與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，并保持教育適度先行的態(tài)勢，而學(xué)前教育作為教育系統(tǒng)的基礎(chǔ)部分，已經(jīng)落后于目前的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢。公民經(jīng)濟(jì)實力的提升必然導(dǎo)致對學(xué)前兒童教育的質(zhì)量要求提高，然而不管是通過政府管理還是市場競爭，學(xué)前兒童教育質(zhì)量的保障都需要通過法律的規(guī)制和推進(jìn)，需要法律來解決教育資源配置不均、城鄉(xiāng)教育差距過大、農(nóng)村“毛入園率”過低等現(xiàn)實問題。另外，學(xué)前兒童基本上沒有能力差異的篩選條件，學(xué)前教育屬于非選拔性的個體基本教育權(quán)利，就更需要普遍性的法律規(guī)范來保障學(xué)前兒童的平等受教育權(quán)。

第二，在社會觀念的發(fā)展和轉(zhuǎn)變過程中，大量關(guān)于教育投入與回報的研究證實，學(xué)前教育使投資效益最多的教育階段，能夠產(chǎn)生巨大的社會經(jīng)濟(jì)效益[1]。這種雙贏的經(jīng)濟(jì)效益使消費者和市場都增大了資金投入，父母的教育理念越來越重視學(xué)前教育，針對學(xué)前教育衍生的各類新興商業(yè)行業(yè)也不斷壯大。社會觀念的轉(zhuǎn)變，同樣需要在法律體系中得到體現(xiàn)，需要構(gòu)建完善的學(xué)前教育制度，保障社會的基本需求以及學(xué)前教育的進(jìn)一步發(fā)展，賦予人們正確的思維方式和價值觀念來面對學(xué)前教育問題。

第三，在國際教育環(huán)境中，要實現(xiàn)國際全民教育的發(fā)展趨勢與國際教育終身化的趨勢，學(xué)前教育成為不可避免的重要問題，需要各個國家的共同努力和協(xié)同發(fā)展。盡管由于國情的差異，學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展會呈現(xiàn)出不同的特點，但是它運行的基本規(guī)律不受國家、地域的限制。所以，這就需要以我國國情為基礎(chǔ)，以國外先進(jìn)的學(xué)前教育經(jīng)驗為參考，構(gòu)建一套適合我國國情的有效的學(xué)前兒童受教育權(quán)法律保障體系。在我國江蘇、北京、青島、廣州、上海等7個省區(qū)和10余省會城市或較大市先后制定實施了《學(xué)前教育條例》，為全國性的立法提供了重要經(jīng)驗和參考。我國的學(xué)前教育發(fā)展不僅要以國外先進(jìn)的學(xué)前教育成果為目標(biāo)，更要把通過法律保障的具有中國特色的學(xué)前教育事業(yè)推向國際，進(jìn)入國際市場參與競爭。

二、我國學(xué)前教育法律保障現(xiàn)狀及問題

（一）未能從保障學(xué)前兒童受教育權(quán)理念出發(fā)構(gòu)建學(xué)前教育基本法

要想普遍性保障學(xué)前兒童受教育權(quán)，就要求學(xué)前教育立法必須有一個級別高、在全國范圍內(nèi)能普遍適用的基本法律。首先，從學(xué)前教育重要程度來看，學(xué)前教育作為我國教育體系中的一部分，其重要性并不低于甚至高于其他教育階段，2010年聯(lián)合國在莫斯科舉辦的“構(gòu)筑國家財富”會議中，101個國家已經(jīng)達(dá)成共識：幼兒保育和教育具有極為重要的社會價值，是為國家構(gòu)筑財富，不論是基于社會回報率，還是基于個人潛能開發(fā)率，學(xué)前教育都處于最高水平[2]。而我國學(xué)前教育沒有單獨立法，其立法情況已與國際發(fā)展程度嚴(yán)重脫節(jié)。其次，從學(xué)前教育目前相關(guān)規(guī)定來看，學(xué)前教育最高層次的專門法規(guī)是國務(wù)院頒布的《幼兒園管理條例》和《幼兒園工作規(guī)程》，層級較低，規(guī)范性較弱，無法很好地保障學(xué)前教育的發(fā)展和完善，無法喚起政府以及民眾對學(xué)前教育應(yīng)有的重視。

（二）未能對學(xué)前教育公益性理念在法規(guī)中充分體現(xiàn)

對于學(xué)前教育，不僅要認(rèn)識到其是國民教育體系的重要組成部分，更要認(rèn)識到它是重要的社會公益事業(yè)，這就要求學(xué)前教育必須以政府主導(dǎo)為學(xué)前教育發(fā)展的基本原則，而相反的是，我國學(xué)前教育長久以來都更依賴市場來調(diào)整，我國學(xué)前教育理論上是采用政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理負(fù)擔(dān)的投入機(jī)制，但實際上政府和社會舉辦者對幼兒教育的投入一直不足，家長收費成為幼兒園籌措資金的重要渠道，幼兒教育就逐漸成為以家長為主體和主導(dǎo)力量的“買方市場”，造成了優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育資源必然伴隨著天價學(xué)費，更多的家庭不得不選擇價格低、質(zhì)量差的幼兒園。在《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中明確提出了學(xué)前教育的公益性，但依然沒有明確、系統(tǒng)地規(guī)定政府需要承擔(dān)的責(zé)任，這使得在實踐中無法將理念加以貫徹，從而保障學(xué)前教育的發(fā)展。

（三）未能根據(jù)國際發(fā)展水平對現(xiàn)有法規(guī)進(jìn)行適時調(diào)整

現(xiàn)行的《幼兒園管理條例》于1989年實行，其中的很多規(guī)定非常落后，不過《幼兒園工作規(guī)程》于2016年做出了修改，包括幼兒園的安全、衛(wèi)生保健、工作人員的資格認(rèn)定等問題。但在幼兒園的招生對象、規(guī)模和收費上，國際學(xué)前教育的先進(jìn)經(jīng)驗還是有很多值得借鑒的地方。首先，就幼兒園的招生對象來看，我國規(guī)定的幼兒園適齡幼兒一般為3～6周歲，而近幾年對0～3歲兒童的教育越來越重視，比如美國幼兒園一般招收1-5歲兒童，法國規(guī)定可以在特殊情形下招收2歲兒童。我國在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中，也規(guī)定了“重視0至3歲嬰幼兒教育”，但教育理論并沒有轉(zhuǎn)化為教育方法在實踐中適用。其次，就幼兒園的招生規(guī)模來看，美國的招生方式遵循的是“編班多樣，降低人數(shù)”的方式，編班要考慮到幼兒的年齡、性別、家庭文化背景等，盡可能做到均衡化和多樣化。人數(shù)小班在10人以下，中班在13人以下，大班在15人以下[3]。人數(shù)少和個性化的編班能夠更有利于管理和發(fā)掘兒童的潛能，促進(jìn)幼兒和教師的交流，我國從探索符合中國國情的科學(xué)編班模式來看，還需要長時間的研究和探索。最后從幼兒園收費方式看，相對于很多國家實行的區(qū)別化、個別化的收費政策，我國實行的是一刀切收費政策，嚴(yán)格按照上級主管部門制定的收費項目、收費標(biāo)準(zhǔn)和收費方法，同一級別的幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)基本相同，同一年齡班的幼兒園收費數(shù)額完全相同，收費缺乏彈性，反而會出現(xiàn)幼兒園為了運營進(jìn)行亂收費的不良后果。

三、學(xué)前教育立法的建議

（一）立法確立學(xué)前教育的基本原則

1.政府主導(dǎo)原則

學(xué)前教育的發(fā)展，必須以政府行為為主導(dǎo)，加強(qiáng)政府各部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一方面，政府要盡快轉(zhuǎn)變觀念，突破因發(fā)展觀局限陷入的困境，重視學(xué)前教育事業(yè)的建設(shè)，重視自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，包括對學(xué)前教育的規(guī)劃、管理、投資的重任，確定政府是學(xué)前教育公平和社會正義的“第一責(zé)任人”，推進(jìn)教育公平、凸顯教育公益性是政府的基本職責(zé)和核心的教育職能；另一方面，政府還需要開放部門資源，鼓勵社會組織和公民參與學(xué)前教育公共服務(wù)體系，提供多種參與機(jī)會，讓社會組織和公民在學(xué)前教育服務(wù)體系中找準(zhǔn)能夠發(fā)揮作用的位置，提供高效服務(wù)，利用全社會的力量發(fā)展學(xué)前教育。

2.教育公平原則

學(xué)前教育要保證教育公平的原則，也就是要促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間學(xué)前教育的均衡發(fā)展，要依靠政府履行職責(zé)以保證資源的合理配置，而不能依靠市場遵循的私人利益驅(qū)動下平等交換的機(jī)制。教育公平的關(guān)鍵是機(jī)會平等，基本要求是為了保障公民依法享有受教育權(quán)的權(quán)利，重點是促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小學(xué)前教育差距[4]。教育公平不僅要拓展教育公平的廣度，更要注重拓展教育公平的深度，也就是教育目的要從追求單純的教育機(jī)會公平，向有質(zhì)量的教育公平轉(zhuǎn)化，關(guān)注點從受教育機(jī)會轉(zhuǎn)向教育的過程和結(jié)果。十九大代表何杏仁說：“從教育公平來說，一方面，要確保弱勢群體公平接受教育的機(jī)會，決不讓一名學(xué)生因貧輟學(xué)，加強(qiáng)對弱勢群體的教育關(guān)愛；另一方面，要全面實施因材施教，為不同學(xué)生提供個性化教育，促進(jìn)每名學(xué)生個性化成長，這是最高要求的公平?！盵5]

（二）立法建立完善的學(xué)前教育體制機(jī)制

學(xué)前兒童受教育權(quán)法律保障必須以政府有關(guān)工作部門的具體職責(zé)為其基本立足點，不能讓學(xué)前教育的性質(zhì)和基本原則只是空泛的法律文字規(guī)定，而是需要政府加強(qiáng)對學(xué)前教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立分工協(xié)調(diào)機(jī)制、投入體制、辦園機(jī)制、教師隊伍建設(shè)等全面的保障機(jī)制。

1.建立政府分工協(xié)調(diào)機(jī)制，確定相關(guān)部門職責(zé)

學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展需要明確并強(qiáng)化中央和地方各級政府發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)、提供學(xué)前教育公共服務(wù)的主導(dǎo)責(zé)任。明確規(guī)定以教育部門主管，財政、人事、衛(wèi)生、民政和公安等相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，形成推動學(xué)前教育發(fā)展的合力。除了重視各部門承擔(dān)的專門的責(zé)任，更要重視各部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮部門間的合力，共同承擔(dān)對學(xué)前教育的管理和工作職責(zé)。比如各地實行的幼兒園準(zhǔn)入制度，全國各地教育部門、衛(wèi)生部門、建設(shè)部門等可以根據(jù)國家基本標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)鼐唧w情況，制定各種類型幼兒園的辦園標(biāo)準(zhǔn)，實行分類管理、分類指導(dǎo)的管理模式，通過各部門間的有力配合，使學(xué)前教育的管理日益規(guī)范。

2.確立以政府為主的財政投入體制，合理配置教育資源

以政府為主的財政投入體制是學(xué)前教育公益性性質(zhì)的必然要求。首先，明確規(guī)定將學(xué)前教育經(jīng)費納入中央和地方各級政府的財政預(yù)算之中，加大政府投入，降低家長的分擔(dān)比例。明確規(guī)定中央要重點支持農(nóng)村地區(qū)、中西部學(xué)前教育不發(fā)達(dá)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等。其次，明確規(guī)定逐步加大各級政府教育財政投入中學(xué)前教育經(jīng)費的比例，要充分認(rèn)識加大財政教育投入的重要性和緊迫性。再次，明確規(guī)定社會參與和家庭分擔(dān)的機(jī)制，通過制定以獎代補(bǔ)政策、稅收優(yōu)惠政策、租金減免政策等，引導(dǎo)并支持民辦園提供面向大眾、收費合理，并具有一定質(zhì)量的普惠性服務(wù)。最后，明確建立弱勢群體資金資助制度，資助家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、殘疾兒童和孤兒接受普惠性學(xué)前教育，扶持特殊兒童教育學(xué)校學(xué)前教育建設(shè)，加強(qiáng)對特殊兒童學(xué)前教育與康復(fù)訓(xùn)練的研究，多方面保障弱勢群體的學(xué)前教育發(fā)展，保障學(xué)前教育公平的足夠廣度。

3.確立公辦為主的辦園體制，保障教育公平

明確規(guī)定公辦為主，公辦、民辦共同發(fā)展的辦園體制。首先，大力發(fā)展公辦幼兒園是政府在發(fā)展學(xué)前教育中所承擔(dān)的保障公平責(zé)任的重要體現(xiàn)，可以通過新建、改建和擴(kuò)建幼兒園等方式建立面向整個社會的高質(zhì)量幼兒園。其次，積極扶持民辦幼兒園，廣泛動用社會多方面力量共同投入舉辦幼兒園，通過保證合理用地、減免稅收等方式，支持社會力量辦園。最后，重點建設(shè)農(nóng)村幼兒園，注意適合城鄉(xiāng)的不同的辦園體制，優(yōu)先建設(shè)農(nóng)村幼兒園，達(dá)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)和大村能夠獨立建園，小村設(shè)立分園或聯(lián)合辦園的目標(biāo)，努力縮小城鄉(xiāng)兒童在接受學(xué)前教育機(jī)會和學(xué)前教育質(zhì)量方面的差距。

4.明確幼兒教師身份和地位、加強(qiáng)教師隊伍建設(shè)

學(xué)前教育教師隊伍的建設(shè)，一方面，要法律明確規(guī)定幼兒教師的身份和地位，幼兒教師的合法權(quán)益要有法律的明文保障，包括幼兒教師的政治待遇、經(jīng)濟(jì)待遇、獎懲待遇等。明確規(guī)定民辦幼兒教師享有與公辦幼兒教師同等待遇，在農(nóng)村基層和艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)工作的幼兒教師，在績效工資核定與發(fā)放中實行傾斜政策。另一方面，建立健全的幼兒教師準(zhǔn)入制度、考核制度，加強(qiáng)幼兒教師隊伍建設(shè)，保證教師隊伍質(zhì)量。在師資培養(yǎng)中提升?？平逃?，加強(qiáng)本科教育，整體提升幼兒教師素質(zhì)。但是，頻發(fā)的幼兒教師虐待兒童的事件除了反映出監(jiān)管部門監(jiān)管不到位外，還看出幼兒教師嚴(yán)重缺乏法治教育，沒有意識到虐待兒童的行為會造成刑事后果，最終放縱自身行為。所以，幼兒教師隊伍的建設(shè)在保障其身份地位和合法權(quán)益外，還應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管和法制教育，讓幼兒教師意識到自己的行為應(yīng)該承擔(dān)怎樣的責(zé)任。

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[5]十九大代表.辦公平而有質(zhì)量的教育[EB/OL].http：//news.youth.cn/jy/201710/t20171023_10905411.htm，2017-10-13.