我國(guó)自貿(mào)港區(qū)建設(shè)路徑研究：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示

屈軍 劉軍嶺

摘要：自由貿(mào)易港區(qū)是我國(guó)深化自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革的戰(zhàn)略發(fā)展方向，得到了監(jiān)管層、金融機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。本文在梳理自貿(mào)港區(qū)內(nèi)涵、演進(jìn)和經(jīng)濟(jì)功能的基礎(chǔ)上，借鑒我國(guó)香港地區(qū)、新加坡、紐約、倫敦、迪拜和鹿特丹等國(guó)內(nèi)外成熟自貿(mào)港區(qū)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)建設(shè)自貿(mào)港區(qū)的基礎(chǔ)條件和現(xiàn)實(shí)差距，對(duì)我國(guó)自貿(mào)港區(qū)建設(shè)提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)區(qū)；自貿(mào)港區(qū)；建設(shè)路徑；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：F831.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-9031（ 2018 ）04-0027-06

自2013年9月中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)陸續(xù)設(shè)立了天津、廣東、福建等11個(gè)自貿(mào)區(qū)。自貿(mào)區(qū)作為我國(guó)制度改革試驗(yàn)田，在貿(mào)易、投資、金融、監(jiān)管制度等方面取得了系列改革創(chuàng)新成果。然而，當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日趨復(fù)雜，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩延續(xù)，在自貿(mào)區(qū)現(xiàn)有改革成果和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)立國(guó)際自貿(mào)港區(qū)，是應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)和新階段，深化改革以進(jìn)一步釋放改革紅利是重要突破口，是符合我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的必然選擇。

早在上世紀(jì)八十年代，我國(guó)開(kāi)始對(duì)自由貿(mào)易港進(jìn)行研究和探索，但至今我國(guó)大陸地區(qū)尚未形成具有世界影響力的自由貿(mào)易港。2017年3月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《全面深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放方案》，正式提出“設(shè)立自由貿(mào)易港區(qū)”。同年10月，十九大報(bào)告重申“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港區(qū)”的戰(zhàn)略部署。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議政府工作報(bào)告再次提出“全面復(fù)制推廣自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港，打造改革開(kāi)放新高地”。自貿(mào)港區(qū)必將成為我國(guó)全球營(yíng)商環(huán)境開(kāi)放高地和貿(mào)易投資便利化領(lǐng)跑者。截至目前，已有包括上海、浙江、四川等沿海內(nèi)陸十余省份競(jìng)逐建設(shè)自由貿(mào)易港。

然而，自貿(mào)港區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及到地理區(qū)位選擇、貿(mào)易物流、稅收政策、海關(guān)監(jiān)管和金融開(kāi)放等系列制度創(chuàng)新。因此，有必要結(jié)合我國(guó)當(dāng)前自貿(mào)區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀，借鑒國(guó)際自貿(mào)港區(qū)運(yùn)作的成熟經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)自貿(mào)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)自由貿(mào)易港區(qū)的發(fā)展路徑進(jìn)行探討。

一、自貿(mào)港區(qū)內(nèi)涵、演進(jìn)與功能

（一）內(nèi)涵、特征與定位

按照國(guó)際運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)共識(shí)，所謂自由貿(mào)易港是指設(shè)在一國(guó)（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員流動(dòng)高度自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。港區(qū)內(nèi)商品可以自由存儲(chǔ)、包裝、展覽或是在區(qū)內(nèi)管理?xiàng)l例前提下實(shí)施轉(zhuǎn)運(yùn)、加工或銷售。

相比較其他經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，自由貿(mào)易港區(qū)具有以下特征：（1）明顯地理特征。自貿(mào)港區(qū)一般位于港口（包括內(nèi)陸港、海港或河港）、機(jī)場(chǎng)等交通樞紐，方便貨物進(jìn)出和海關(guān)監(jiān)管。（2）自由化程度最高。主要體現(xiàn)貨物、人員、資金和信息的自由流動(dòng)。（3）貿(mào)易物流便利化港區(qū)按照國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)的海關(guān)監(jiān)管制度，輔以優(yōu)惠稅收政策、完善的港區(qū)金融服務(wù)和高效率政府管理。

自由貿(mào)易港區(qū)定位面向全球全面開(kāi)放的新高地，是向外界展示國(guó)家（地區(qū)）營(yíng)商環(huán)境的重要窗口。作為全球開(kāi)放水平最高的區(qū)域，港區(qū)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、金融制度、稅收優(yōu)惠等方面做出系列政策安排。港區(qū)建設(shè)不僅體現(xiàn)了港區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和制度軟環(huán)境的經(jīng)營(yíng)能力，同時(shí)向全球彰顯政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的戰(zhàn)略方針。

（二）我國(guó)不同經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的演進(jìn)

設(shè)立經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是穩(wěn)步擴(kuò)大改革開(kāi)放和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的國(guó)際通行做法。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，先后設(shè)立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域等經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。其中，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是借鑒《京都公約》中“自由區(qū)”規(guī)則，經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立、實(shí)行特殊稅收政策、建有封閉圍網(wǎng)和信息化管理系統(tǒng)，由海關(guān)實(shí)施監(jiān)管的特定區(qū)域。

1990年上海外高橋保稅區(qū)設(shè)立，此后我國(guó)政府陸續(xù)批準(zhǔn)設(shè)立了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)等五類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)。為對(duì)特殊監(jiān)管區(qū)調(diào)整和優(yōu)化，2006年國(guó)務(wù)院開(kāi)始在現(xiàn)有的監(jiān)管區(qū)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合為綜合保稅區(qū)。根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域共有129個(gè)。

為進(jìn)一步深化改革，2013年上海自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)成立。后又陸續(xù)在廣東、天津、福建，以及遼寧、浙江等省份成立自貿(mào)區(qū)，形成“1+3+7”雁型模式的高水平對(duì)外開(kāi)放新格局。

目前海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域本質(zhì)上仍然屬于“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”，自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)施是形式上的“境內(nèi)關(guān)外”，進(jìn)行“一線放開(kāi)，二線管住”的原則，但仍是自由度有限的海關(guān)監(jiān)管模式。而自由貿(mào)易港區(qū)是建立在自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)基礎(chǔ)上的更進(jìn)一步的全方位改革深化，自由貿(mào)易港區(qū)與境外之間進(jìn)一步放寬貿(mào)易管制，除法律、法規(guī)、國(guó)際公約規(guī)定禁止入境的少數(shù)貨物和物品外，絕大多數(shù)貨品可自由進(jìn)出港區(qū)。

經(jīng)濟(jì)功能區(qū)設(shè)立和發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程，開(kāi)放度、貿(mào)易投資便利度、海關(guān)監(jiān)管力度和政策優(yōu)惠程度等變化是隨著功能區(qū)定位的調(diào)整和制度變遷而改變的，功能區(qū)演進(jìn)深度和廣度體現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和戰(zhàn)略方向。

（三）自貿(mào)港區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能

首先，港區(qū)設(shè)立向全球市場(chǎng)釋放了我國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大改革開(kāi)放的決心。通過(guò)設(shè)立特殊監(jiān)管區(qū)域，吸引國(guó)際資本和先進(jìn)技術(shù)人駐港區(qū)，與國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融市場(chǎng)深度融合發(fā)展。港區(qū)為國(guó)內(nèi)外企業(yè)提供綜合服務(wù)平臺(tái)，有利于促進(jìn)國(guó)內(nèi)開(kāi)放與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的快速接軌。

其次，體現(xiàn)制度創(chuàng)新的戰(zhàn)略高地，引領(lǐng)其他地區(qū)深化改革。自由港區(qū)建設(shè)的本質(zhì)上是對(duì)政府服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能力的考驗(yàn)，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，進(jìn)行系列稅收、海關(guān)監(jiān)管等制度改革。隨著港區(qū)新制度取得成效，相關(guān)法律架構(gòu)及運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)將可復(fù)制至其他經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，進(jìn)而推廣全國(guó)。

最后，有助于提振區(qū)內(nèi)加工貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口貿(mào)易等，同時(shí)帶動(dòng)倉(cāng)儲(chǔ)物流、電子商務(wù)、港口金融服務(wù)等高附加值產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)離岸貿(mào)易發(fā)展，進(jìn)一步激活港區(qū)經(jīng)濟(jì)活力。

二、國(guó)際成熟自由貿(mào)易港區(qū)建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

縱觀中國(guó)香港地區(qū)、新加坡、迪拜、紐約、倫敦、鹿特丹等世界成熟自貿(mào)港區(qū)的發(fā)展歷程和運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，因經(jīng)濟(jì)環(huán)境及發(fā)展階段不同，自貿(mào)港區(qū)在功能定位、服務(wù)范圍、監(jiān)管政策和區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面歷經(jīng)了系列制度變遷。綜合來(lái)看，國(guó)際成熟港區(qū)一般具有如下幾個(gè)方面的特征，包括優(yōu)良的交通地理區(qū)位條件、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的貿(mào)易物流監(jiān)管體系、超低的稅收優(yōu)惠政策、發(fā)達(dá)的港區(qū)金融服務(wù)，并呈現(xiàn)出向服務(wù)功能多元化的綜合性和特色港區(qū)發(fā)展的新趨勢(shì)。

（一）優(yōu)良的地理區(qū)位條件為港區(qū)物流貿(mào)易帶來(lái)便利

從世界自由貿(mào)易港發(fā)展史來(lái)看，地理區(qū)位是影響港區(qū)發(fā)展的首要條件。交通樞紐位置為港區(qū)物流貿(mào)易帶來(lái)天然優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，便利的交通網(wǎng)絡(luò)能有效輻射至經(jīng)濟(jì)腹地。例如，德國(guó)漢堡港和不萊梅港、荷蘭鹿特丹港、中國(guó)香港地區(qū)和新加坡等早期就作為港口貨物集散地。隨著交通工具、信息技術(shù)和管理水平的提升，其他類型交通樞紐如機(jī)場(chǎng)、內(nèi)陸河港也逐漸發(fā)展成為自貿(mào)港區(qū)，如迪拜機(jī)場(chǎng)空港自貿(mào)區(qū)。

（二）高效的貿(mào)易物流監(jiān)管體系是成熟港區(qū)的關(guān)鍵

對(duì)外貿(mào)易是自由港的基本功能，國(guó)際成熟自貿(mào)港區(qū)建設(shè)是以物流貿(mào)易為核心，通過(guò)便捷通關(guān)、優(yōu)惠稅收和綜合性服務(wù)等方式吸引和擴(kuò)大物流貿(mào)易量。為保障港區(qū)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，區(qū)內(nèi)一般都設(shè)有獨(dú)立的管理局，為企業(yè)提供一站式咨詢服務(wù)。例如，新加坡“一線”幾乎不受海關(guān)的監(jiān)管，境外貨物由海關(guān)進(jìn)入，只需要通過(guò)政府TradeNet系統(tǒng)，報(bào)關(guān)手續(xù)簡(jiǎn)單快捷，真正實(shí)現(xiàn)了“境內(nèi)關(guān)外”。鹿特丹港利用PortBase信息綜合處理平臺(tái)，極大減少了銀行、航運(yùn)公司、港務(wù)局等參與主體的信息不對(duì)稱，提高了運(yùn)行效率。

（三）稅收優(yōu)惠政策成為世界港區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的重要砝碼

港區(qū)低稅環(huán)境成為國(guó)際貿(mào)易和資本流動(dòng)的洼地，也是世界港區(qū)間爭(zhēng)奪市場(chǎng)的重要砝碼。例如，中國(guó)香港特區(qū)一般進(jìn)口或出口貨物均無(wú)須繳付任何關(guān)稅，稅賦水平低、稅制簡(jiǎn)單，是吸引世界著名跨國(guó)公司聚集的重要因素。新加坡對(duì)內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的企業(yè)所得稅政策，除對(duì)少數(shù)商品征收關(guān)稅外，基本上實(shí)行零關(guān)稅。迪拜港除免關(guān)稅外，企業(yè)所得稅和增值稅在規(guī)定期限內(nèi)免除。

（四）港區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由單一轉(zhuǎn)口貿(mào)易向綜合型和特色型轉(zhuǎn)變

自由港區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)隨著國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接而有所調(diào)整和優(yōu)化，港區(qū)初始階段以轉(zhuǎn)口和進(jìn)出口貿(mào)易為主，逐漸過(guò)渡到以貿(mào)工結(jié)合、物流和科技并舉的發(fā)展階段，再進(jìn)一步發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)多元化、功能完備化和配套服務(wù)現(xiàn)代化的綜合型自由港區(qū)。

目前，全球自由貿(mào)易港區(qū)逐步向高端制造業(yè)、研發(fā)創(chuàng)新基地、跨國(guó)企業(yè)總部等價(jià)值鏈高端發(fā)展。同時(shí)，全球港區(qū)在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，形成了自身的競(jìng)爭(zhēng)比較優(yōu)勢(shì)。例如倫敦港發(fā)達(dá)的海運(yùn)服務(wù)、海事服務(wù)以及航運(yùn)金融業(yè)；中國(guó)香港地區(qū)港區(qū)內(nèi)金融服務(wù)享有國(guó)際聲譽(yù)；以自貿(mào)港為根基的新加坡，其優(yōu)勢(shì)主要在于技術(shù)創(chuàng)新，政府服務(wù)高效；迪拜港以稅收政策優(yōu)惠而吸引全球資本駐足等。

（五）發(fā)達(dá)港區(qū)金融服務(wù)保障港區(qū)貿(mào)易活動(dòng)

港口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)繁榮衍生出巨大的金融服務(wù)需求，國(guó)際成熟港區(qū)形成了比較完善的港區(qū)金融監(jiān)管架構(gòu)和服務(wù)體系。以港區(qū)產(chǎn)業(yè)為服務(wù)對(duì)象，針對(duì)港區(qū)貨物流、資金流和人流等，金融機(jī)構(gòu)提供個(gè)性化的定制服務(wù)。例如，新加坡、中國(guó)香港地區(qū)和倫敦自身作為全球金融中心，為港區(qū)貿(mào)易物流提供強(qiáng)大的金融支持，進(jìn)一步促進(jìn)了物流貿(mào)易的集聚和擴(kuò)散，提升了國(guó)際影響力。

三、我國(guó)建設(shè)自貿(mào)港區(qū)的基礎(chǔ)條件與現(xiàn)實(shí)差距

在中央釋放探索建設(shè)自由貿(mào)易港利好政策之后，上海、浙江、廣東和四川等多地政府競(jìng)相推動(dòng)自貿(mào)港的籌建工作。根據(jù)國(guó)際成熟港區(qū)的發(fā)展歷程，我國(guó)港區(qū)建設(shè)已具有良好的稟賦條件，為對(duì)標(biāo)國(guó)際高水平港區(qū)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。具體包括如下方面：

一是巨大的港口貿(mào)易流量為自由貿(mào)易港區(qū)建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，通過(guò)進(jìn)一步放松港區(qū)監(jiān)管環(huán)境，將會(huì)極大的釋放港區(qū)經(jīng)濟(jì)活力。根據(jù)2017年世界航運(yùn)公會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，依照集裝箱吞吐量計(jì)算，中國(guó)在世界10大集裝箱港口中占據(jù)7席，包括深圳港、中國(guó)香港地區(qū)、青島港、天津港等。其中，上海港以吞吐集裝箱3654標(biāo)箱位于世界首位。同時(shí)，空港旅客吞吐量居于世界前列，如北京首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)和上海浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)。我國(guó)港區(qū)硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)近年來(lái)得到迅速發(fā)展，基本能與國(guó)際成熟港區(qū)相媲美。如果港區(qū)被給予自由貿(mào)易政策，將進(jìn)一步提升港口國(guó)際貨物集散地的影響力。

二是不同經(jīng)濟(jì)功能區(qū)設(shè)立與運(yùn)營(yíng)，特別是自貿(mào)區(qū)，為港區(qū)建設(shè)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)從經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)到各類型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，在政策設(shè)計(jì)和監(jiān)管執(zhí)行方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。例如，自上海自貿(mào)區(qū)成立迄今，取得了豐富的制度改革成果。貿(mào)易便利化領(lǐng)域取得較大進(jìn)展，包括“先進(jìn)區(qū)、后報(bào)關(guān)”、“倉(cāng)儲(chǔ)貨物按狀態(tài)分類監(jiān)管”、“單一窗口”管理模式、“證照分離”改革試點(diǎn)、批次進(jìn)出集中申報(bào)、智能卡口通關(guān)等。以FT賬戶為載體的金融創(chuàng)新積累重要經(jīng)驗(yàn)，人民幣項(xiàng)目逐步開(kāi)放等。

從目前自貿(mào)港籌建申報(bào)來(lái)看，無(wú)論是海港還是空港，基本上建立在自由貿(mào)易區(qū)基礎(chǔ)上。例如，上海港和浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)、成都高新東區(qū)的天府國(guó)際機(jī)場(chǎng)、南沙自貿(mào)區(qū)內(nèi)的廣州港群等。但與國(guó)際成熟港區(qū)相比，我國(guó)目前位于自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的港口運(yùn)營(yíng)在軟件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面還存在比較大的差距，包括海關(guān)監(jiān)管效率、稅收優(yōu)惠、信息共享、金融自由化程度、第三方中介服務(wù)等。

一是貨物貿(mào)易自由便利程度存在較大的改進(jìn)空間。例如上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)啟動(dòng)“先人區(qū)、后報(bào)關(guān)”、“分送集報(bào)、自行運(yùn)輸”等模式，免于常規(guī)海關(guān)監(jiān)管，區(qū)內(nèi)取消了進(jìn)出口配額，但在貨物分類監(jiān)管、港區(qū)聯(lián)動(dòng)和部門(mén)協(xié)同監(jiān)管等方面仍需進(jìn)一步提升。此外，海關(guān)、出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)、口岸等職能相關(guān)部門(mén)未能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，降低了通關(guān)效率。

二是稅收優(yōu)惠國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不足，且對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍仍有待擴(kuò)大。目前，我國(guó)自貿(mào)區(qū)稅收優(yōu)惠政策的力度和廣度不夠，例如凡在上海自貿(mào)區(qū)注冊(cè)的符合條件的企業(yè)可以采用分期繳納所得稅的優(yōu)化政策支持，但大部分企業(yè)仍需按照25%繳納企業(yè)所得稅。此外，上海自貿(mào)區(qū)在投資準(zhǔn)人方面已經(jīng)實(shí)施負(fù)面清單管理，但負(fù)面清單所列項(xiàng)目有待簡(jiǎn)化。自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)境外投資管理制度改革尚處于起步階段，境外投資備案管理已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施，但跨境投資管理制度、配套服務(wù)體系都有待建立，在反壟斷和國(guó)家安全審查領(lǐng)域的監(jiān)管有待提高。

三是區(qū)內(nèi)金融自由化水平較低。由于目前人民幣在資本項(xiàng)目下仍受到嚴(yán)格管制，我國(guó)自貿(mào)區(qū)在融資便利、人民幣跨境使用和外匯管制等方面仍需進(jìn)一步開(kāi)放。同時(shí)，在航運(yùn)服務(wù)、結(jié)算匯兌、貿(mào)易融資等港口金融服務(wù)體系還待進(jìn)一步發(fā)展。

四是區(qū)內(nèi)法制體系有待明確與完善。國(guó)際上針對(duì)自貿(mào)區(qū)都有專門(mén)的立法，明確規(guī)定自貿(mào)區(qū)的性質(zhì)和法律地位，貿(mào)易、投資和金融自由以及日常管理都以法律制度為基礎(chǔ)。中國(guó)香港地區(qū)和新加坡自貿(mào)區(qū)建立于成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，而上海自貿(mào)區(qū)是基于深化改革需要而成立的“試驗(yàn)田”，其法制體系與國(guó)際先進(jìn)水平相比有較大差距。

四、促進(jìn)我國(guó)自貿(mào)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)自貿(mào)港區(qū)的對(duì)策建議

（一）自貿(mào)港區(qū)建設(shè)應(yīng)遵循的原則

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，遵循制度先行原則。自由港設(shè)計(jì)和運(yùn)作是系統(tǒng)性工程，涉及稅收、財(cái)政、銀行、海關(guān)和檢疫等眾多部門(mén)，打破部門(mén)間信息壁壘、加強(qiáng)部門(mén)政策制定和監(jiān)管協(xié)同是自由港建設(shè)的第一要?jiǎng)?wù)。在對(duì)標(biāo)國(guó)際成熟港過(guò)程中，需踐行“高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)”的要求，對(duì)接我國(guó)現(xiàn)有簽署的貿(mào)易協(xié)定和規(guī)則，從宏觀層面把握政策設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

二是堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管控優(yōu)先的原則。防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前我國(guó)金融工作的首要主題。港區(qū)自由意味對(duì)區(qū)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)管控體系設(shè)計(jì)和管理提出了更高的要求，涉及口岸風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利風(fēng)險(xiǎn)等。因此，自由港建設(shè)必須堅(jiān)持以風(fēng)險(xiǎn)“可測(cè)、可管、可控”為出發(fā)點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)“一線自由、二線安全高效管住”的政策目標(biāo)。

三是遵循試點(diǎn)先行、循序階段性推進(jìn)原則。自由港涉及到經(jīng)濟(jì)、金融和監(jiān)管等多個(gè)領(lǐng)域，改革成效具有重要的標(biāo)桿性意義。自由港建設(shè)可借鑒自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)推行做法，試點(diǎn)先行，分階段分步驟實(shí)施，確保在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍。

（二）具體措施

一是進(jìn)一步提高港口貨物貿(mào)易便利度，對(duì)標(biāo)國(guó)際海關(guān)監(jiān)管架構(gòu)和體系。港口貨物貿(mào)易便利程度是我國(guó)自貿(mào)港建設(shè)的突破口和重點(diǎn)，主要體現(xiàn)在通關(guān)程序便捷性?；谧杂少Q(mào)易區(qū)海關(guān)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在口岸風(fēng)險(xiǎn)有效管控的前提下，構(gòu)建和整合港區(qū)內(nèi)資金流、信息流和人員流動(dòng)信息，依托現(xiàn)代化信息監(jiān)控手段，取消或最大程度簡(jiǎn)化入?yún)^(qū)貨物的貿(mào)易管制措施。借鑒新加坡、中國(guó)香港地區(qū)等港區(qū)經(jīng)驗(yàn)，賦予自貿(mào)港“境內(nèi)關(guān)外”的特殊法律地位，真正實(shí)行“一線放開(kāi)、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”的監(jiān)管模式。

二是大力發(fā)展港口金融，激活金融服務(wù)港區(qū)能力。自由港將會(huì)帶來(lái)更多的國(guó)際貨物中轉(zhuǎn)，巨大的貨物貿(mào)易流量將為金融服務(wù)帶來(lái)廣闊的發(fā)展空間。我國(guó)在建設(shè)自由貿(mào)易港過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合港區(qū)所在區(qū)域稟賦條件，金融服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極與港區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)接，重點(diǎn)支持自由貿(mào)易、港航物流、海洋經(jīng)濟(jì)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，打造以港口金融、跨境金融和海洋金融等為主導(dǎo)的自由港特色金融服務(wù)體系。實(shí)現(xiàn)由現(xiàn)有單一跨境金融向多元化綜合性金融服務(wù)轉(zhuǎn)變，提高金融機(jī)構(gòu)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力水平。

三是充分整合港區(qū)內(nèi)信息資源，完善港區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，打造智能化、信息化綜合港區(qū)。信息是港區(qū)貿(mào)易便利化、金融服務(wù)、海關(guān)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。建設(shè)自貿(mào)港應(yīng)打破部門(mén)信息孤島壁壘，充分利用現(xiàn)代智能化監(jiān)測(cè)、大數(shù)據(jù)分析和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，構(gòu)建以金融、外匯、投資和出入境管理制度等為主體的綜合性信息共享平臺(tái)，形成國(guó)際貿(mào)易集中式服務(wù)窗口系統(tǒng)，并以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建全面信息化的高效風(fēng)險(xiǎn)防控體系，打造智能化和信息化綜合性國(guó)際港區(qū)。

四是分階段分步驟推廣，實(shí)現(xiàn)結(jié)合港區(qū)優(yōu)勢(shì)的錯(cuò)位發(fā)展。上海自由貿(mào)易區(qū)運(yùn)作在海關(guān)監(jiān)管、投資便利化、FT賬戶管理等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步擴(kuò)大改革開(kāi)放奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。借鑒自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)采取“成熟一項(xiàng)、推出一項(xiàng)，成熟一批、推出一批”的模式，有序穩(wěn)健推進(jìn)港區(qū)建設(shè)。結(jié)合各港口資源區(qū)位優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)港口優(yōu)勢(shì)的錯(cuò)位發(fā)展，形成面向全球的骨干港口網(wǎng)絡(luò)。例如，浙江推動(dòng)以油品為核心的國(guó)際大宗商品貿(mào)易自由化；位于東北亞航運(yùn)中心的大連港借助目前汽車、集裝箱、油品、礦石和糧食等專業(yè)化大型碼頭的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)自由港進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放；廣東可以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為契機(jī)，依托自由貿(mào)易港制度創(chuàng)新平臺(tái)，促進(jìn)粵港澳區(qū)域深度融合。

五是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，對(duì)接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)商環(huán)境。港區(qū)政府服務(wù)效率是衡量國(guó)際建設(shè)水準(zhǔn)的重要標(biāo)準(zhǔn)，自由貿(mào)易港可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，采取政企合一的法人機(jī)構(gòu)形式，建立國(guó)家授權(quán)的集成化管理體制。該法人機(jī)構(gòu)可獲得政府的授權(quán)，可以代表政府，同時(shí)開(kāi)展市場(chǎng)化運(yùn)作，有利于貼近企業(yè)需求。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，應(yīng)用大數(shù)據(jù)提高管理效率。財(cái)稅部門(mén)應(yīng)借助建設(shè)自由貿(mào)易港契機(jī)，抓緊研究設(shè)計(jì)與國(guó)際慣例接軌的稅收制度，如離岸稅收政策體系。同時(shí)，運(yùn)用“負(fù)面清單”進(jìn)行管理體制創(chuàng)新，雖然全球已有近200個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)自貿(mào)區(qū)投資采取負(fù)面清單模式，但考慮到“可復(fù)制、可推廣”要求，未來(lái)自貿(mào)港在負(fù)面清單的設(shè)計(jì)管理上，可在借鑒國(guó)外先行的備案管理、國(guó)家安全檢查和反壟斷審查等制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善。

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