日本《休眠存款活用法》對(duì)我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的啟示

朱捷

摘要：2018年1月1日，日本全面實(shí)施《促進(jìn)民間公益活動(dòng)有效利用休眠存款相關(guān)資金法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《休眠存款活用法》），在遵循“有效存款保險(xiǎn)制度核心原則”的基礎(chǔ)上充分利用存款保險(xiǎn)參保機(jī)構(gòu)的“休眠存款”來(lái)促進(jìn)民間公益活動(dòng)的發(fā)展，是存款保險(xiǎn)領(lǐng)域內(nèi)一項(xiàng)具有實(shí)踐意義的制度創(chuàng)新?！缎菝叽婵罨钣梅ā凡捎脙杉?jí)監(jiān)管制和三級(jí)分配制嚴(yán)格控制“休眠存款”的投放流程，積極采用國(guó)際存款保險(xiǎn)業(yè)通行的有效原則作為政策指引，對(duì)完善我國(guó)存款保險(xiǎn)制度具有重要的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：休眠存款；存款保險(xiǎn)；有效原則

中圖分類(lèi)號(hào)：F840.69

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-9031（2018）04-0067-04

一、日本《休眠存款活用法》的立法概況

根據(jù)《休眠存款活用法》的規(guī)定，“休眠存款”是指儲(chǔ)戶(hù)賬戶(hù)中的進(jìn)出款項(xiàng)超過(guò)十年沒(méi)有發(fā)生變動(dòng)的存款。其中，“變動(dòng)”所囊括的情形為：各金融機(jī)構(gòu)受到當(dāng)局的認(rèn)可、存折的記賬和發(fā)行、余額查詢(xún)、儲(chǔ)戶(hù)信息的變更以及其他可能出現(xiàn)的情況①。

（一）立法的社會(huì)動(dòng)因

日本存款保險(xiǎn)制度的核心為《存款保險(xiǎn)法》，后來(lái)由于電信詐騙犯罪的日益泛濫，日本政府又在2008年增加了《匯款詐騙救濟(jì)法》作為存款保險(xiǎn)制度的重要補(bǔ)充。日本存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)DICJ）不斷采取主動(dòng)監(jiān)管的措施，以《存款保險(xiǎn)法》和《匯款詐騙救濟(jì)法》為基礎(chǔ)，擴(kuò)大了存款保險(xiǎn)制度作為“三大金融安全網(wǎng)”組成部分之一的履職范圍。2016年12月9日，鑒于日本社會(huì)“少子化”、“老齡化”問(wèn)題的進(jìn)一步加劇、經(jīng)濟(jì)情勢(shì)的急速變更，為了避免國(guó)民生活水平的整體下降，如何利用銀行中的“休眠存款”來(lái)刺激社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展這一課題被納入日本國(guó)會(huì)眾議院進(jìn)行討論。

根據(jù)日本內(nèi)閣府的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013-2015年，加入存款保險(xiǎn)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)所擁有的“休眠存款”每年達(dá)700億日元（約合40億人民幣），這部分閑置資金并沒(méi)有產(chǎn)生充分的社會(huì)增益①。早在立法之初就有大量地方社會(huì)團(tuán)體呼吁將“休眠存款”投入公益領(lǐng)域、以此增進(jìn)全體國(guó)民的福祉，但是將“休眠存款”投向社會(huì)服務(wù)于公益這一舉措顯然存有潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，尤其是公益領(lǐng)域的資金使用具有周期長(zhǎng)和收效低等特點(diǎn)，稍有不慎就有可能?chē)?yán)重影響銀行的資產(chǎn)質(zhì)量甚至由此引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。DICJ作為日本存款保險(xiǎn)制度的監(jiān)管者主動(dòng)將“休眠存款”的使用納入到監(jiān)管范圍之內(nèi)，既為提供“休眠存款”的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和儲(chǔ)戶(hù)增添了信心，又將存款保險(xiǎn)進(jìn)行了一次頗具前瞻性的嘗試，因此當(dāng)下《休眠存款活用法》的出臺(tái)對(duì)存款保險(xiǎn)制度來(lái)說(shuō)具有很強(qiáng)的實(shí)踐意義。

（二）立法的實(shí)施步驟

對(duì)于“休眠存款”的利用并非在法律生效后立刻進(jìn)行，而是由DICJ與日本內(nèi)閣府（相當(dāng)于國(guó)務(wù)院）下屬的審議會(huì)共同制訂為期3年的規(guī)劃方針作為宏觀政策指導(dǎo)。根據(jù)日本內(nèi)閣府公布的方案，自2018年1月1日法律實(shí)施到2019年1月1日為第一階段，主要目標(biāo)為制訂基本方針，然后向擁有“休眠存款”的銀行發(fā)布對(duì)資金進(jìn)行移管的公告；2019年1月1日到2019年秋季為第二階段，主要確認(rèn)有資格利用“休眠存款”的團(tuán)體組織，同時(shí)對(duì)其提交的業(yè)務(wù)規(guī)章和流程進(jìn)行確認(rèn)；2019年秋季后為第三階段，開(kāi)始投放資金、開(kāi)展實(shí)際業(yè)務(wù)②。

在制訂了審慎的實(shí)施步驟之后，作為獨(dú)立第三方的會(huì)計(jì)師事務(wù)所將接受DICJ與日本內(nèi)閣府的委托，開(kāi)展關(guān)于“休眠存款”的使用所帶來(lái)的社會(huì)影響和組織運(yùn)行能力情況的調(diào)查；根據(jù)《休眠存款活用法》的相關(guān)規(guī)定獨(dú)立第三方調(diào)查所得出的結(jié)論具有法律效力，作為政策制訂和評(píng)估的重要依據(jù)。對(duì)于使用“休眠存款”的團(tuán)體組織財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)情況的評(píng)估工作，接受委托的會(huì)計(jì)師事務(wù)所還提供被稱(chēng)為“伴走型支援”的服務(wù)，派駐專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)人員對(duì)賬目進(jìn)行核查③。

二、日本《休眠存款活用法》的制度設(shè)計(jì)

（一）“休眠存款”的兩級(jí)監(jiān)管制

DICJ作為全日本負(fù)責(zé)存款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的唯一機(jī)構(gòu)，擁有法律上的獨(dú)立地位，因此成為監(jiān)管“休眠存款”的第一道安全閥：根據(jù)《休眠存款活用法》的規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)先將自己的“休眠存款”向DICJ提交，由DICJ移管這部分資金后與其簽署委托投資協(xié)議；DICJ收到“休眠存款”后對(duì)提出申請(qǐng)的“指定活用團(tuán)體”進(jìn)行審核，確認(rèn)無(wú)誤后交付資金——這是“休眠存款”的第一級(jí)監(jiān)管?！靶菝叽婵睢卑l(fā)放后，擔(dān)負(fù)起第二級(jí)監(jiān)管職責(zé)的是日本內(nèi)閣府的審議會(huì)，審議會(huì)成員由內(nèi)閣總理大臣直接任命。審議會(huì)的工作包括使用“休眠存款”基本方針政策的起草以及制訂、“指定活用團(tuán)體”的選定、工作計(jì)劃的審核以及對(duì)“指定活用團(tuán)體”的監(jiān)督。DICJ與內(nèi)閣府的審議會(huì)之間互不隸屬，最大限度保證各自的獨(dú)立運(yùn)作，避免了潛在的利益沖突，保證了“休眠存款”的運(yùn)用得到良好的監(jiān)管。

《休眠存款活用法》賦予DICJ的職責(zé)，包括向投保的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)收取被移管的“休眠存款”、對(duì)“休眠存款”對(duì)已投保的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)布通知和信息、提供與“休眠存款”相關(guān)的信息和向指定團(tuán)體或組織支付“休眠存款”等。DICJ全權(quán)負(fù)責(zé)“休眠存款”的資金分配，體現(xiàn)了存款保險(xiǎn)在《休眠存款活用法》中的重要作用，目的是打消金融機(jī)構(gòu)和儲(chǔ)戶(hù)對(duì)“休眠存款”萬(wàn)一發(fā)生損失的擔(dān)憂，以存款保險(xiǎn)制度為“休眠存款”的使用背書(shū)。

（二）“休眠存款”的三級(jí)分配制

根據(jù)《休眠存款活用法》的規(guī)定，在DICJ發(fā)放“休眠存款”后，一般要經(jīng)過(guò)“指定活用團(tuán)體”——“資金分配團(tuán)體”——“現(xiàn)場(chǎng)團(tuán)體”三個(gè)階段進(jìn)行資金分配，將資金的發(fā)放控制在最審慎的范圍內(nèi)：“指定活用團(tuán)體”擁有的權(quán)力包括調(diào)整“資金分配團(tuán)體”、投資計(jì)劃的制訂、“休眠存款”的分配以及對(duì)“資金分配團(tuán)體”的監(jiān)督，同時(shí)需要向內(nèi)閣府的審議會(huì)遞交工作報(bào)告接受監(jiān)督；“資金分配團(tuán)體”擁有的權(quán)力包括選定“現(xiàn)場(chǎng)團(tuán)體”、“休眠存款”的分配、對(duì)“現(xiàn)場(chǎng)團(tuán)體”的監(jiān)督和開(kāi)展“休眠存款”的融資業(yè)務(wù)等，“資金分配團(tuán)體”需要定期向“指定活用團(tuán)體”遞交工作報(bào)告以便于監(jiān)管；“現(xiàn)場(chǎng)團(tuán)體”通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)募集產(chǎn)生，但《休眠存款活用法》特別規(guī)定宗教團(tuán)體、政治團(tuán)體和暴力團(tuán)體（黑社會(huì)組織）除外，這是為了保證“休眠存款”完全服務(wù)于整體的公共利益，避免資金被挪作他用。

之所以沒(méi)有將直接使用資金的權(quán)力賦予給“指定活用團(tuán)體”，這是出于防止引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)的考量：如果由“指定活用團(tuán)體”來(lái)投放資金，一是“指定活用團(tuán)體”對(duì)地方情勢(shì)和現(xiàn)狀了解不多，達(dá)不到很好的社會(huì)效果；二是資金投放的中間環(huán)節(jié)較少，受到的監(jiān)管也較少，容易產(chǎn)生內(nèi)幕交易。“資金分配團(tuán)體”的角色一般由地區(qū)公益事業(yè)基金等機(jī)構(gòu)來(lái)?yè)?dān)任，這樣一來(lái)資金的分配就更符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，同時(shí)與公益事業(yè)相關(guān)的當(dāng)?shù)馗咝Ｑ芯繖C(jī)構(gòu)和企業(yè)也可以加入其中?！艾F(xiàn)場(chǎng)團(tuán)體”在申請(qǐng)到資金后，將協(xié)助政府來(lái)解決單純以行政手段難以解決的社會(huì)問(wèn)題，有效彌補(bǔ)了行政力量的不足?！靶菝叽婵睢钡娜?jí)分配制有效保證了資金運(yùn)用盡可能的科學(xué)、公正和透明，同時(shí)每一層級(jí)均通過(guò)向上一層級(jí)遞交業(yè)務(wù)報(bào)告并接受核查的方式來(lái)使整個(gè)資金的運(yùn)作流程處于被有效監(jiān)管的狀態(tài)。

（三）國(guó)際“有效存款保險(xiǎn)制度核心原則”的適用

2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，巴塞爾銀行監(jiān)理委員會(huì)（BCBS）與國(guó)際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)（IA-DI）共同制定了“有效存款保險(xiǎn)制度核心原則”（Core Principles for Effective Deposit InsuranceSystems，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“核心原則”），并于2014年重新修訂了相關(guān)內(nèi)容，使之成為國(guó)際存款保險(xiǎn)業(yè)界通行的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?！昂诵脑瓌t”共有16項(xiàng)基本原則，《休眠存款活用法》在制訂過(guò)程中參照了其中的第1項(xiàng)“公共政策目標(biāo)”與第9項(xiàng)“存款保險(xiǎn)基金的來(lái)源與運(yùn)用”原則，并且根據(jù)IADI文件適用“核心原則”的特定議題包括了普惠金融，這有助于實(shí)現(xiàn)高效利用“休眠存款”來(lái)增加社會(huì)公益的整體目標(biāo)。

“核心原則”的第1項(xiàng)“公共政策目標(biāo)”原則要求存款保險(xiǎn)制度需要條文清楚、經(jīng)過(guò)正式確認(rèn)以及向社會(huì)公開(kāi)披露，因此“休眠存款”的使用必須建立在公正透明的基礎(chǔ)之上。同時(shí)該原則還要求存保機(jī)構(gòu)出臺(tái)的政策要接受外部機(jī)構(gòu)的定期檢查，而《休眠存款活用法》選定了DICJ與內(nèi)閣府審議會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)共同主持“休眠存款”的監(jiān)管，符合“核心原則”的要求。

“核心原則”的第9項(xiàng)“存款保險(xiǎn)基金的來(lái)源與運(yùn)用”原則要求存保機(jī)構(gòu)要完善基金的投資和管理，制訂明確的投資策略，以此來(lái)確保資金的安全和流動(dòng)性，同時(shí)保證資金的流向有健全的風(fēng)險(xiǎn)管理政策、內(nèi)部控制程序和信息公開(kāi)制度。《休眠存款活用法》中所建立的兩級(jí)監(jiān)管和三級(jí)分配機(jī)制，以審慎的態(tài)度嚴(yán)格控制資金的投向，達(dá)到了合理運(yùn)用存?；鸬哪繕?biāo)。

普惠金融雖然不是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)，但該議題仍然在“核心原則”的適用范圍之內(nèi)，原因在于普惠金融有助于為社會(huì)所有階層，尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體提供有效的金融服務(wù)，縮小貧富差距。有效利用存款保險(xiǎn)政策工具推進(jìn)普惠金融的發(fā)展，是《休眠存款活用法》的重要目標(biāo)。日本內(nèi)閣府金融廳的相關(guān)資料顯示，申請(qǐng)使用“休眠存款”然后致力于公益活動(dòng)的社會(huì)團(tuán)體在改善貧困家庭狀況、幫助多年失業(yè)者方面卓有成效。

三、對(duì)我國(guó)存款保險(xiǎn)工作的啟示

（一）有效利用存款保險(xiǎn)基金，避免金融資源閑置

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體量龐大、參與存款保險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)眾多，如何利用好存款保險(xiǎn)基金是我國(guó)存款保險(xiǎn)工作的重要課題。雖然主動(dòng)利用“休眠存款”來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)這一方法有潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，顯示了日本政府較為激進(jìn)的施政風(fēng)格，但是合理運(yùn)用存款保險(xiǎn)基金來(lái)增進(jìn)社會(huì)公共利益具有積極意義，特別是《休眠存款活用法》將資金的投放完全限制在公益領(lǐng)域，這不失為一個(gè)良好的思路；如果將存款保險(xiǎn)基金中的資金完全投向市場(chǎng)，出于逐利的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特性會(huì)無(wú)形中放大金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，違背設(shè)立存款保險(xiǎn)的初衷。存款保險(xiǎn)的主要工作在于“止損”，但是存款保險(xiǎn)基金的運(yùn)用不應(yīng)止于“止損”，否則資金的閑置所導(dǎo)致的預(yù)期收益的損失也是一種資源錯(cuò)配。用閑置的金融資源服務(wù)于社會(huì)的整體增益，可以作為未來(lái)有效利用存款保險(xiǎn)基金的發(fā)展方向：將資金投向財(cái)政政策和金融市場(chǎng)對(duì)社會(huì)公共利益觸及不到或者有所忽視的領(lǐng)域，彌補(bǔ)行政手段的不足，能夠有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體的和諧發(fā)展。

（二）遵循國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，在存款保險(xiǎn)領(lǐng)域開(kāi)展前瞻性探索

日本《休眠存款活用法》在制訂過(guò)程中，完全遵循巴塞爾銀行監(jiān)理委員會(huì)與國(guó)際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)共同制定的“有效存款保險(xiǎn)制度核心原則”中關(guān)于“公共政策目標(biāo)”與“存款保險(xiǎn)基金的來(lái)源與運(yùn)用”兩項(xiàng)原則，日本存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在積極主動(dòng)開(kāi)展工作的同時(shí)，吸收了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的合理內(nèi)容，在利用閑置資金來(lái)強(qiáng)化存款保險(xiǎn)基金運(yùn)作方面開(kāi)創(chuàng)新的領(lǐng)域，在國(guó)際存款保險(xiǎn)業(yè)界也是一次頗為引人注目的前瞻性探索。目前建立了存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家絕大多數(shù)都已經(jīng)加入了國(guó)際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)，也形成了一套成熟的運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)，由于我國(guó)目前還不是成員國(guó)之一，因此很多有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還難以相互交流和借鑒。

存款保險(xiǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)面臨自發(fā)性危機(jī)后才由存款保險(xiǎn)來(lái)合理的減少損失，但有效的存款保險(xiǎn)制度很難單獨(dú)在一國(guó)建成，它與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣必須以經(jīng)濟(jì)全球化為依托。任何一套制度和標(biāo)準(zhǔn)，只有在完全開(kāi)放的體系下經(jīng)受充分的實(shí)踐檢驗(yàn)，最后才能臻于完善，因此存款保險(xiǎn)制度領(lǐng)域的探索也離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化。立足于借鑒國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、吸收各國(guó)存款保險(xiǎn)制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索完善存款保險(xiǎn)制度，是在新時(shí)期、新常態(tài)下守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線的前瞻性舉措。

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[4]日本內(nèi)閣府，金融廳.促進(jìn)民間公益活動(dòng)有效利用休眠存款相關(guān)資金法說(shuō)明資料[EB/OL].（ 2016-12-01） [2018-01-23 ].http：//www5.c，ao.go.jp/kyumin_yokin/setsumeisiryo u/20170424_siry oshu.pdf.

①參見(jiàn)日本眾議院官網(wǎng)：《存款休眠活用法》http：∥www.sh ugiin.go.j p/internet/itdb_housei.nsf/html/housei/19220161209101.htm。

①參見(jiàn)日本內(nèi)閣府官網(wǎng)：促進(jìn)民間公益活動(dòng)休眠存款相關(guān)資金的活用http：www5.cao.go.jp/k yumin_yo kin/qa/qa.html。

②日本內(nèi)閣府、金融廳：《促進(jìn)民間公益活動(dòng)有效利用休眠存款相關(guān)資金法說(shuō)明資料》http//www5.cao.go.jp/k yumin_yokin/setsumeisiry ou/20170424_siryoshu.pdf。

③參見(jiàn)新日本會(huì)計(jì)師事務(wù)所：《關(guān)于人才培養(yǎng)和組織運(yùn)行能力有關(guān)的社會(huì)影響調(diào)查報(bào)告》hrtps：//www.npo-homepage.go.j p/u pload s/h28-soc，ial-impact-chousa-report-Ol.pdf。