鐵路法院：是擴(kuò)容還是換殼？

本社記者 阿計(jì)

喚醒“沉睡”的司法資源

鐵路司法權(quán)的回歸，邁出了司法體制改革的歷史性步伐。但對于沉疴多年的鐵路法院而言，不僅需要承受改制的陣痛，也面臨著改制后的新挑戰(zhàn)。

鐵路法院改制后，只是切割了“人財(cái)物”的歷史積弊。但更為深層的問題是，改制后，鐵路法院應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置、區(qū)位管轄?wèi)?yīng)當(dāng)如何重構(gòu)等一系列疑問。由此帶來的典型困惑是，由于原來的管轄業(yè)務(wù)范圍過于狹窄，眾多鐵路法院開始陷入案源不足、法官閑置的困境。例如，有調(diào)查顯示，西安鐵路法院系統(tǒng)的法官每年人均辦案僅為兩起，而西安中級法院的法官卻高達(dá)兩三百起，一個法官的辦案量幾乎就相當(dāng)于鐵路法院的全院辦案量。相對于法院普遍面臨的“案多人少”的巨大壓力，鐵路法院司法資源的“沉睡”現(xiàn)象令人備感尷尬和痛惜。

鐵路法院的存廢之爭因此再度興起。有異議指出，鐵路法院的級別管轄與普通法院并不統(tǒng)一，很容易導(dǎo)致司法體系的管理混亂，造成司法資源的浪費(fèi)。有論者甚至認(rèn)為，鐵路法院并無太多案件可審，已經(jīng)名存實(shí)亡，“為什么不能撤了這個殼”？

不過，鐵路運(yùn)輸明顯的跨地域、流動性等特點(diǎn)，決定了所涉訴訟具有特殊性，而歷史悠久的鐵路法院已經(jīng)積累了成熟的審判經(jīng)驗(yàn)和快捷的審理流程。一旦將此類訴訟轉(zhuǎn)由地方普通法院處置，勢必引發(fā)抬高訴訟成本、降低訴訟效率的負(fù)效應(yīng)，并且很可能遭遇“地方保護(hù)主義”的干擾。因而，至少在現(xiàn)階段，取消鐵路法院并非可行的選項(xiàng)。問題的關(guān)鍵是，改制后的鐵路法院如何以進(jìn)一步的深度改革，揚(yáng)長避短，開辟新途，而非重蹈“換湯不換藥”的老路。

事實(shí)上，鐵路法院完成改制后不久的2012年7月底，最高人民法院就發(fā)布了《關(guān)于鐵路運(yùn)輸法院案件管轄范圍的若干規(guī)定》，在刑事管轄方面，除傳統(tǒng)的涉鐵路犯罪的各類公訴案件外，增設(shè)了刑事自訴案件；在民事管轄方面，則規(guī)定通過指定管轄，鐵路法院可以受理其他民事案件和執(zhí)行案件。很顯然，這一新規(guī)旨在重新配置、合理利用鐵路法院轉(zhuǎn)制后的司法資源和能力，既改變鐵路法院案件偏少、類型單一的危機(jī)，亦減緩地方法院“案多人少”的矛盾。

這一“放權(quán)”之舉，為鐵路法院打開了受理“非鐵”案件的廣闊空間。隨之，經(jīng)駐在地高級法院指定管轄，鐵路法院的管轄“擴(kuò)容”行動紛紛啟動。2013年10月，上海鐵路法院開始受理全市高架道路交通事故糾紛、軌道交通民事糾紛案件和行政案件，次年3月，軌道交通刑事案件也調(diào)整為鐵路法院管轄；2013年12月，廣東鐵路兩級法院開始受理發(fā)生在廣州、肇慶兩市，涉及地鐵、城軌、公路、航空運(yùn)輸?shù)拿裆淌略V訟；2014年12月，重慶鐵路法院開始受理重慶市江北區(qū)、渝北區(qū)、沙坪壩區(qū)內(nèi)發(fā)生的全部運(yùn)輸合同糾紛等民事一審案件；2015年3月，成都鐵路兩級法院開始受理城軌、民航運(yùn)輸以及繞城高速的合同糾紛和侵權(quán)糾紛民事案件……諸如此類的消息紛至沓來，多地鐵路法院突破了以往單純涉鐵訴訟的局限，轉(zhuǎn)向了“大交通”管轄的新格局。

集中管轄的弄潮兒

鐵路法院的管轄范圍紛紛“擴(kuò)容”之際，一些鐵路法院還探出了更具專業(yè)性的轉(zhuǎn)型新路。頗具代表性的是，2013年7月，經(jīng)最高法院指定，南京鐵路法院除繼續(xù)負(fù)責(zé)原鐵路專屬案件外，開始承擔(dān)部分知識產(chǎn)權(quán)案件的審理，南京市尚未成立知識產(chǎn)權(quán)審判庭的5個區(qū)的知識產(chǎn)權(quán)案件，納入其管轄范圍，已占全市知識產(chǎn)權(quán)案件總量的三分之一。更為典型的是杭州鐵路法院，在經(jīng)歷了管轄范圍擴(kuò)大至“大交通”模式、跨行政區(qū)劃集中管轄部分行政訴訟等變革后，最終于2017年8月變身為全國首家互聯(lián)網(wǎng)法院。

尤其引人注目的是，在席卷全國的司法管轄制度改革風(fēng)潮中，鐵路法院成了最為活躍的弄潮兒。2014年10月，最高法院確定北京、上海、江蘇、廣東、陜西等7個?。ㄊ校?，在全國先期開展鐵路法院管轄改革試點(diǎn)，其重心是行政案件的跨行政區(qū)劃集中管轄。其后，各地鐵路法院紛紛跟進(jìn)。到2017年，全國已有10個省份的21個鐵路法院進(jìn)入了跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件的改革序列，其中鐵路中級法院為6個、鐵路基層法院為15個。

多年來，“地方保護(hù)主義”等不正常阻力始終是阻礙司法公正的痛點(diǎn)，尤其是行政訴訟，更是普遍遭遇地方行政權(quán)力干預(yù)所導(dǎo)致的“立案難、審理難、執(zhí)行難”困境。在此背景下，十八屆三中全會提出的“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，被視為提升司法公信的改革良方。而跨區(qū)域設(shè)置的鐵路法院，先天具備司法管轄與行政區(qū)劃相分離的特征，且改制后的“人、財(cái)、物”基本不受制于地方，為阻斷權(quán)力干預(yù)司法提供了先決條件。正因此，將鐵路法院選為跨行政區(qū)劃集中管轄改革的生力軍，借鐵路法院之“殼”實(shí)現(xiàn)改革雄心，也就成了符合邏輯的必然選擇。

更具說服力的是改革的效應(yīng)。以徐州鐵路法院為例，自2016年4月開始，集中管轄原由徐州市各基層法院管轄、除環(huán)境資源類以外的所有一審行政訴訟案件，一年過后，行政機(jī)關(guān)顯性和隱性敗訴率總和已達(dá)23.37%；當(dāng)事人一審服判息訴率則高達(dá)60.8%，較改革前同期上升了23個百分點(diǎn)。再以上海鐵路法院為例，自2016年7月開始，集中管轄靜安、長寧、虹口、普陀四區(qū)的行政訴訟案件，半年以后，共受理行政案件735件，較改革前四區(qū)法院同期收案總和增長35%，行政訴訟和解率則達(dá)到41%，較改革前全市平均水平翻了一倍。無論是受理數(shù)量還是審理質(zhì)量，都足以折射出社會對于改革的高度認(rèn)同。

>>圖1 上海鐵路運(yùn)輸法院公開開庭審理一起污染環(huán)境類案件的庭審現(xiàn)場

>>圖2 2015年3月，成都鐵路兩級法院開始受理城軌、民航運(yùn)輸以及繞城高速的合同糾紛和侵權(quán)糾紛民事案件。圖為殘疾人起訴成都鐵路局不對殘疾人優(yōu)惠車票案開庭。2015年12月29日，成都鐵路運(yùn)輸法院正式開庭審理此案。

>>圖3 北京鐵路運(yùn)輸法院依法公開開庭審理“普速列車無煙訴訟”案的審理現(xiàn)場

跨區(qū)法院的依托

更具風(fēng)向標(biāo)意義的是，隨著十八屆四中全會進(jìn)一步提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院”，中央深改組于2014年12月2日出臺了相關(guān)試點(diǎn)改革方案。三周多后的12月28日，上海市第三中級人民法院依托上海鐵路中級法院掛牌成立；兩天后的12月30日，北京市第四中級人民法院亦依托北京鐵路中級法院正式落地。由此，我國首批跨行政區(qū)劃法院接踵誕生，共同構(gòu)筑起了本輪司法改革的前沿陣地。

從具體管轄范圍看，兩家跨行政區(qū)劃法院盡管有所區(qū)別，但無不以“跨地區(qū)”“易受地方因素影響”和“重大”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，涉及較高層級政府機(jī)關(guān)的行政案件，關(guān)系國計(jì)民生的重大環(huán)境資源案件、食品藥品安全案件等，紛紛納入其間。其目標(biāo)是，塑造普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟新格局。而借助鐵路法院的基本架構(gòu)和先天優(yōu)勢，正是構(gòu)建跨行政區(qū)劃法院的最關(guān)鍵因素之一。由此，在充分利用司法資源、有效降低改革成本的同時，也為清除阻攔司法公正的障礙開辟了快捷通道。

可資佐證的是，北京市四中院成立后一個月，已立案以區(qū)政府為被告的行政案件近百件，占2014年北京市全年受理此類案件數(shù)的45.4%，公眾對于“民告官”的新期待由此可見一斑；上海市三中院成立一年后，與合署辦公的上海鐵路中院、上海知識產(chǎn)權(quán)法院共受理各類案件近3000件，創(chuàng)下了二審改判發(fā)回瑕疵率、生效案件改判發(fā)回率、裁定再審率均為零的優(yōu)質(zhì)紀(jì)錄。

綜觀當(dāng)下司法改革的頂層設(shè)計(jì)思路，將鐵路法院改造為跨行政區(qū)劃法院已成為一個重點(diǎn)方向。不過就目前的試點(diǎn)實(shí)踐看，還存在著不少難點(diǎn)。設(shè)立在上海、北京的跨行政區(qū)劃法院，盡管建立在鐵路法院的基礎(chǔ)資源之上，但管轄仍然局限于直轄市，更類似于升級版的“集中管轄”，而與嚴(yán)格意義的跨行政區(qū)劃法院尚有距離，司法去地方化的改革意圖或難以全面實(shí)現(xiàn)。并且其樣本意義有限，也不易復(fù)制到管轄地域和方式遠(yuǎn)為復(fù)雜的其他地區(qū)。此外，鐵路法院雖然跨區(qū)域設(shè)置，但在全國的分布并不均衡，一些省份設(shè)有多個鐵路法院，有的省份卻是空白。因而，單純依托鐵路法院，恐怕難以規(guī)劃出跨行政區(qū)劃法院的合理布局。尤其是，如何既盡量借力鐵路法院資源，又避免“跟著鐵路設(shè)立”的盲目利用，是未來跨行政區(qū)劃法院建設(shè)必須慎重考量的議題。

鐵路法院的深度改革，還有很長的路要走。但毫無疑問，鐵路法院以及那些與之境況類似的專門法院，其未來命運(yùn)已深深嵌入司法改革的時代大圖景中。也只有經(jīng)過改革的風(fēng)雨洗禮，這些承載著歲月和歷史的專門法院，才會告別徘徊，走向新生。