我國政府購買公共服務(wù)的邊界和研究

吳德凱

【摘 要】近年來，政府購買公共服務(wù)已經(jīng)在國內(nèi)外都得到了實踐摸索，并且發(fā)展成為全新的國家治理模式。我國政府雖然在購買公共服務(wù)上有相對范圍的規(guī)定，但是存在的問題不少，也就給政府購買的公共服務(wù)的邊界確定造成了困難。本文首先解釋了政府購買公共服務(wù)的相關(guān)概念和界定，分析了政府購買公共服務(wù)的邊界識別要素，并提出完善法律制度為政府購買公共服務(wù)的邊界界定提供保障。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)；政府購買；邊界

政府購買公共服務(wù)的邊界問題是實現(xiàn)其價值的一個關(guān)鍵所在，如果政府購買的范圍過大，勢必也會讓國家的財政負(fù)擔(dān)加重，會直接影響到國家財政的支出比例，影響到整個國家的正常發(fā)展，最后也會直接對人民的利益產(chǎn)生損害?？扇绻徺I的公共服務(wù)的范圍小了，又會影響到人民對公共服務(wù)的需求，那么政府購買的公共服務(wù)也就會喪失他該有的意義。所以，對于政府購買公共服務(wù)的邊界問題，一直都是受到國內(nèi)外政府重視的。雖然對于公共服務(wù)的界定一直都是受到研究的，但是各國之間的要求還是有一定差距的。對此，我們需要結(jié)合本國國情，吸取國外政府在購買公共服務(wù)中的經(jīng)驗，來制定符合我國發(fā)展的關(guān)于政府購買公共服務(wù)邊界的界定和相對的應(yīng)對措施。

一、政府購買公共服務(wù)的概念和界定

（一）政府購買公共服務(wù)的概念

政府購買公共服務(wù)作為一個學(xué)術(shù)用語，在概念的確定上，是沒有分歧的。于2010年，王浦劬和撒拉蒙等在有關(guān)的研究著作《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗分析》里，就已經(jīng)把政府購買公共服務(wù)的概念確定為“政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項，通過直接撥款或者公開招標(biāo)的方式，交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，來交付服務(wù)費用”。這個概念的定義稱為政府購買公共服務(wù)的經(jīng)典界定。也是最廣泛被使用的一種概念定義的說法。

（二）政府購買公共服務(wù)的邊界

雖然說在政府購買公共服務(wù)的概念界定上，我們是形成了一個比較統(tǒng)一的認(rèn)知，但是對于政府購買公共服務(wù)的邊界，還是沒有一個相對統(tǒng)一的界定。就像有些人認(rèn)為的那樣，公共服務(wù)是存在都可以用外包形式來進(jìn)行的，這樣一種極端的觀點，也存在認(rèn)為不是所有的公共服務(wù)都能用外包形式來進(jìn)行的，這樣一種普遍可見的觀點。在這兩點上，我們主要是要從分析的思路來進(jìn)行有關(guān)政府購買公共服務(wù)的界定。

第一，我們是從公共服務(wù)的競爭性、公共性、排他性等等，這樣的特點來進(jìn)行分析。有人認(rèn)為，在一般情況下，單純的公共服務(wù)是應(yīng)該由政府直接生產(chǎn)而且是要向社會和人民進(jìn)行無償?shù)奶峁┑?。而除了單純的公共服?wù)之外的，那些混合的公共服務(wù)就可以讓政府通過外包或者是購買的方式來進(jìn)行提供了。還有人認(rèn)為，根據(jù)公共服務(wù)里的競爭性和排他性的不同程度，把政府購買的公共服務(wù)中的不具有排他性和競爭性的基本公共服務(wù)直接歸入到政府的生產(chǎn)提供中。而不具有排他性卻具有競爭性的基本公共服務(wù)和那些非基本公共服務(wù)的，可以由政府進(jìn)行購買。

第二，借由國外一些國家在政府購買公共服務(wù)上邊界界定的一些經(jīng)驗和做法，可以給我國在政府購買公共服務(wù)上的界定進(jìn)行參考。比如，通過國外經(jīng)驗的借鑒，我國政府在購買公共服務(wù)的范圍上，可以進(jìn)行三種劃分：確定性購買范圍、禁止性購買范圍、裁量性購買范圍。而從美國政府的經(jīng)驗中，我們可以把涉及公權(quán)力從政府購買公共服務(wù)的范圍中排除。而對那些不涉及到公權(quán)力的公共服務(wù)，除開在法律法規(guī)或者是明文禁止外包的情況，可以通過購買外包的方式來進(jìn)行獲取。

第三，可以通過明確判斷的標(biāo)準(zhǔn)來給政府購買的公共服務(wù)進(jìn)行邊界的界定。比如，由政府向社會提供公共服務(wù)事項，而不是讓政府對這些服務(wù)進(jìn)行社會管理事項。社會組織也可以依據(jù)自身能力，來提供的公共服務(wù)的事項。還有就是社會組織能提供，而且他們所提供的在成本上要遠(yuǎn)比政府低廉的事項。而對于政府不能通過購買來實行的公共服務(wù)事項，也可以分為四種情況。一是國家的法律法規(guī)以及行政執(zhí)法機關(guān)范圍內(nèi)的事項，二是在行政審批許可的事項，三是社會組織提供的公共服務(wù)，但是他不屬于政府購買公共服務(wù)的范圍內(nèi)的事項。

第四，除開借鑒外國的一些成功經(jīng)驗，我們也需要從自身的實踐分析中，找到適合國情的關(guān)于政府購買公共服務(wù)的界定。比如在2014年，我國的財政部科研所課題組就從技術(shù)層面和可操作性的層面上，將是否可以由政府進(jìn)行市面購買外包的兩個決定性因素進(jìn)行了確定。而基于我國政府在職權(quán)、成本、公共服務(wù)質(zhì)量、市場經(jīng)濟競爭還有社會組織發(fā)展等方面進(jìn)行分析，也有人指出，法律法規(guī)中對那些購買成本過高，又不能保障公共服務(wù)質(zhì)量，并且不能促進(jìn)社會發(fā)展也無法給市場經(jīng)濟帶來良性競爭的那些公共服務(wù)，是不能由政府進(jìn)行外包購買的[1]。

二、政府購買公共服務(wù)的邊界識別要素

（一）民生性

政府在購買公共服務(wù)的主要目的是為了能夠滿足人民生活發(fā)展中，對公共服務(wù)日益增長的需求。簡單來說，政府購買公共服務(wù)也是為了滿足民生問題，是在基本生存足夠滿足之后，對更好的生活品質(zhì)的追求。如果出現(xiàn)公共服務(wù)不能夠達(dá)到這樣的一個民生要求，那就是不能夠符合政府在購買公共服務(wù)上的出發(fā)點，也是對于這樣的政府權(quán)力的一種空濫使用。所以在給公共服務(wù)進(jìn)行購買的時候，我們就要考慮，我們購買的公共服務(wù)是不是能夠滿足民眾對于基本生活的需求，是不是能為民眾的發(fā)展提供更好的幫助。從這樣的出發(fā)點來看，我國政府在購買公共服務(wù)就已經(jīng)是和西方國家政府是不同的了。西方國家作為福利國家，他們的公共服務(wù)提供的更多是應(yīng)對國家危機，減少財政支出的?，F(xiàn)在，我國處在民眾對公共服務(wù)需求量增長的階段，我國政府購買公共服務(wù)不單不是為了減少國家財政支出，反而是在積極調(diào)配優(yōu)勢資源，合理的轉(zhuǎn)換政府職能來滿足社會發(fā)展和民生的需求。所以在實踐中，我們主要需要考慮的是如何促進(jìn)政府購買符合民眾需求的公共服務(wù)，財政負(fù)擔(dān)則放在次位。所以在給民眾提供公共服務(wù)上，我們也是要優(yōu)先考慮民生，要對那些相對弱勢的，如老幼病殘孕這樣的群體構(gòu)建出一個民生的保障底線。第二就是要讓民眾都能夠平等的享受國家社會發(fā)展給他們帶來的成果。第三是要緊緊抓住社會發(fā)展的趨勢，讓民眾都能夠自由的享受可以促進(jìn)自身發(fā)展的社會成果。

（二）公共性

公共性是主要區(qū)別于私人組織的主要特性。隨著社會的發(fā)展和民眾參與程度的不斷提高，政府和私人組織之間在公共領(lǐng)域的一些公共性特征也在逐漸的弱化淡薄。但是政府就公共性上的存在，是一直保存的。因為政府是由人民進(jìn)行授權(quán)行使的權(quán)力，所以政府在所有決策政策的制定和實行上都必須是在公共性的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。政府購買的公共服務(wù)里的公共性，主要是體現(xiàn)在三個方面，一個是購買動機上，政府購買的公共服務(wù)必須是出自政府所應(yīng)該履行的職責(zé)，而不是因為某個人，某個部門或者某個地方的利益。二是公共服務(wù)的消費對象必須得是為了滿足民眾的公共需求而不是個別人，個別地區(qū)。三是政府進(jìn)行公共服務(wù)的購買的經(jīng)費支出上必須是從公共財政中取得的。如果購買的款項不是公共財政支出，而是由民眾捐款或者是自行付費這樣的形式，或者是不應(yīng)該由政府購買，又或者是政府購買的公共服務(wù)不合適，是可以通過市場來進(jìn)行提供的[2]。

（三）權(quán)力制約性

政府在進(jìn)行公共服務(wù)購買的時候，他的職權(quán)也是要受到國家權(quán)力制約的，不能夠超過國家權(quán)力的范圍。這主要是因為，一方面國家權(quán)力是可以保障購買的公共服務(wù)可以得到強制性的實現(xiàn)。另一方面國家權(quán)力對于公共服務(wù)所產(chǎn)生的影響都是負(fù)有責(zé)任，是具有問責(zé)性的。第三，國家可以通過立法來對購買的公共服務(wù)進(jìn)行保障。所以，政府在購買公共服務(wù)的邊界，也是要受到國家權(quán)力的制約，根據(jù)國情和財政收支情況來進(jìn)行合理合法的變化。

（四）可操作性

可操作性是指購買的公共服務(wù)必須是可以在現(xiàn)實中購買和滿足民眾對他的需求的特性。這就要求政府購買的公共服務(wù)是現(xiàn)實存在，是可以進(jìn)行購買的。而購買的公共服務(wù)也是要可以量化，這樣才能在政府購買公共服務(wù)的時候在合同招標(biāo)上，明確注明以此來明確競爭條件，可以用實際金額來進(jìn)行衡量對比的。而購買的公共服務(wù)也必須是可以進(jìn)行評價估量的，政府在購買公共服務(wù)后，要對提供公共服務(wù)生產(chǎn)者進(jìn)行費用的支付。雖然政府可以通過合同的規(guī)定來進(jìn)行支付，但是在支付前也必須要對公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行評估，以此來最終確定應(yīng)該支付的金額。

三、完善措施為政府購買公共服務(wù)的邊界界定提供保障

（一）明確界定、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

我們可以在考慮借鑒各方面的建議和意見，在《政府購買服務(wù)實施條例》等這樣的基本法律，給公共服務(wù)的邊界界定提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，提高在公共服務(wù)上，法律對他的約束和確認(rèn)效力。與此同時也可以編制《政府購買服務(wù)實施細(xì)則》，為不同類別特性還有適用范圍進(jìn)行具體的劃分。將政府在進(jìn)行公共服務(wù)購買的詳細(xì)內(nèi)容上進(jìn)行明確規(guī)定。而地方政府也可以根據(jù)地方情況，在基礎(chǔ)法律上進(jìn)行符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的詳細(xì)規(guī)定[3]。

（二）完善制度、加強監(jiān)管

在政府進(jìn)行公共服務(wù)購買的界定中，可以建立一個完善的政府購買聽證制度，民眾評價制度還有監(jiān)管制度。要把所購買的公共服務(wù)為什么買，買的什么，通過什么方式購買來進(jìn)行明確統(tǒng)一。提高民眾對于和自己切身利益相關(guān)的表達(dá)意識，使得民眾在使用公共服務(wù)的同時，能夠參與到公共服務(wù)的管理活動中來。將政府購買的公共服務(wù)的具體信息進(jìn)行明晰化，把具體的合同內(nèi)容，包括像所購買的公共服務(wù)的數(shù)量，金額，質(zhì)量，所支付的金額出自哪里，由哪方承擔(dān)風(fēng)險這樣的情況全部公布出來，加強在這些方面的監(jiān)管。

（三）依法區(qū)分、法律界定

從法律層面上，將政府購買的公共服務(wù)的邊界和其他公共服務(wù)進(jìn)行明確區(qū)分，嚴(yán)格控制那些利用政府購買公共服務(wù)變相融資舉債的行為，把政府購買的公共服務(wù)和其他項目的建設(shè)運營進(jìn)行清楚的法律界定。

四、結(jié)語

綜上所述，我國政府在購買公共服務(wù)已經(jīng)是取得了非常顯著的成績，也對公共服務(wù)邊界的界定進(jìn)行了不斷的研究和實踐。但是，就目前而言，我國政府在結(jié)合自身存在的問題和國外一些國家的經(jīng)驗對比，我國在政府購買公共服務(wù)的邊界界定上，還需要一段時間的研究和發(fā)展，在那些薄弱的環(huán)節(jié)和不成熟的地方進(jìn)行拓展和深化。而政府購買公共服務(wù)的深化治理和改革，也必定要以民眾需求為主要出發(fā)點，以經(jīng)濟發(fā)展為支撐，找準(zhǔn)切入點才能夠積極穩(wěn)定的將這樣的公共服務(wù)進(jìn)行不斷的推進(jìn)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]項顯生.論政府購買公共服務(wù)的基本原則[J].中共福建省委黨校學(xué)報.2014（02）.

[2]龔星.政府購買公共服務(wù)的量化方法探索[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù).2017（13）.

[3]林民望.政府購買公共服務(wù)：一個整合性分析框架[J]. 北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）. 2017（01）.