淺談生態(tài)修復(fù)法律制度

張艷

【摘 要】全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)的召開重申了生態(tài)保護(hù)的重要性，生態(tài)修復(fù)作為生態(tài)保護(hù)的重要手段必須法律化才能獲得強(qiáng)有力保障，從當(dāng)前司法實(shí)踐出發(fā)，找出生態(tài)修復(fù)制度存在的問題，如責(zé)任界限不明、作為司法保障的公益訴訟不完善、履行方式與生態(tài)修復(fù)特點(diǎn)脫節(jié)，通過不斷完善立法、推進(jìn)公益訴訟發(fā)展等方式構(gòu)建生態(tài)修復(fù)法律制度，以期生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任得以有效落實(shí)。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)修復(fù)；法律制度；問題

2017年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中指出要逐步建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，加快生態(tài)文明建設(shè)，并要求在2020年建立責(zé)任明確、修復(fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。最高人民法院院長(zhǎng)江必新表示，要在環(huán)境司法案件的審判中貫徹修復(fù)性司法的理念?？梢娚鷳B(tài)修復(fù)法治化的地位越來越高，且符合當(dāng)前倡導(dǎo)的用法律武器治理污染的目標(biāo)。然而，生態(tài)修復(fù)法律制度當(dāng)前存在的眾多問題不解決，便難以真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)法律化的目標(biāo)。

一、存在的問題

（1）立法的不完善。雖然全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)強(qiáng)調(diào)了政府的生態(tài)修復(fù)主體地位，相關(guān)的法律法規(guī)如《土地復(fù)墾條例》規(guī)定了部分修復(fù)主體，但政策和條例終究不是真正意義上的法律，只能起到指導(dǎo)作用，當(dāng)責(zé)任主體拒不履行責(zé)任時(shí)，難以起到威懾作用。由于立法的缺陷，修復(fù)責(zé)任在具體承擔(dān)和落實(shí)上常出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。從權(quán)利義務(wù)分配正義角度出發(fā)，顯然造成生態(tài)系統(tǒng)受損的資源開發(fā)者、資源利用者以及與之相關(guān)企業(yè)的利益鏈主體享受的權(quán)利更多，國(guó)家政府乃至全社會(huì)都承擔(dān)同等的修復(fù)義務(wù)顯然是不公平的，針對(duì)不同主體實(shí)行有區(qū)別的責(zé)任原則在實(shí)務(wù)中并未有效落實(shí)，“區(qū)別”主要是針對(duì)不同主體獲益的多少，以人們享有的財(cái)富和福利作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，有區(qū)別地對(duì)廣泛的承擔(dān)主體進(jìn)行直接修復(fù)的義務(wù)或間接義務(wù)再分配。資源獲益多的主體以及依靠資源利用實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)不僅要承擔(dān)更多的生態(tài)修復(fù)義務(wù)，還應(yīng)適當(dāng)補(bǔ)償欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展權(quán)益。

（2）公益訴訟制度的不完善。盡管公益訴訟制度的確立使得對(duì)污染行為人不履行修復(fù)責(zé)任的追究成為了現(xiàn)實(shí)，然而，公益訴訟制度本身存在諸多問題，遏制著修復(fù)責(zé)任的履行。且公益訴訟常常局限于民事公益訴訟，忽略了刑事公益訴訟和行政公益訴訟，如此一來，當(dāng)政府和個(gè)人不履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任時(shí)，便難以自覺地運(yùn)用司法路徑解決。尤其針對(duì)政府不作為的現(xiàn)象，無論是司法還是立法至今尚不完善，行政訴訟文本中至今未確立行政公益訴訟制度，也未授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟，立法的缺位，造成追究政府責(zé)任的時(shí)候，司法權(quán)和行政權(quán)混亂，甚至出現(xiàn)司法權(quán)越位行政權(quán)，嚴(yán)重破壞環(huán)境行政執(zhí)法的公信力。

（3）善后工作的不完善。傳統(tǒng)上往往為了確定權(quán)益及管理方便，將環(huán)境的各個(gè)部分、各個(gè)要素絕然分開，（1）這就導(dǎo)致實(shí)踐中多是對(duì)環(huán)境要素的單一修復(fù)與防治，各主體在履行修復(fù)義務(wù)的時(shí)候常常是割裂的、孤立的，且常常以環(huán)境要素作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，常?？吹胶?jiǎn)單的眼前成果便停止修復(fù)，忽略了生態(tài)整體功能是否得以修復(fù)，正如有的法官所述：通過對(duì)水質(zhì)進(jìn)行四個(gè)月的修復(fù)恢復(fù)了原狀，但水質(zhì)的恢復(fù)不等于漁業(yè)資源的恢復(fù)，也不等于水產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)秩序的恢復(fù)。其次，繳納生態(tài)修復(fù)費(fèi)用這種替代修復(fù)方式經(jīng)常被誤認(rèn)為是民法領(lǐng)域的損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任方式，損害賠償旨在彌補(bǔ)受害人即私法主體的利益，修復(fù)費(fèi)用必須?？钣糜谏鷳B(tài)修復(fù)，保護(hù)的是社會(huì)整體公益，顯然存在區(qū)別。導(dǎo)致判決被告繳納的修復(fù)費(fèi)用經(jīng)常被挪作他用，后期真正用于修復(fù)的很少。法律并未明確規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督主體和驗(yàn)收主體，導(dǎo)致修復(fù)的效果隨意化，修復(fù)的要求難以達(dá)到妥當(dāng)程度。

二、解決的方案

生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)需要從生態(tài)環(huán)境的整體性和相互關(guān)聯(lián)性的特性出發(fā)，生態(tài)環(huán)境損害要放在生態(tài)系統(tǒng)中看待生態(tài)環(huán)境要素的修復(fù)必須與其所屬的生態(tài)系統(tǒng)一起考慮。（2）政府、企業(yè)以及受益方等主體受履行自然修復(fù)法律責(zé)任的時(shí)候，把對(duì)單一被污染的環(huán)境要素的修復(fù)與生態(tài)系統(tǒng)的整體性維護(hù)相協(xié)調(diào)，從單一要素防治責(zé)任向生態(tài)系統(tǒng)整體化修復(fù)責(zé)任轉(zhuǎn)變。其次要從立法上對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任予以明確和細(xì)化，例如，針對(duì)中央環(huán)境督查組反映大部分政府官員不作為、相互推諉的不負(fù)責(zé)現(xiàn)象，對(duì)相關(guān)人員建立引咎辭職機(jī)制和官員生態(tài)考評(píng)機(jī)制，對(duì)政府建立生態(tài)退化問責(zé)機(jī)制，敦促政府對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)加強(qiáng)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)；社會(huì)修復(fù)法律責(zé)任的落實(shí)，則應(yīng)當(dāng)首先構(gòu)建社會(huì)修復(fù)實(shí)體法律制度，例如，建立區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，給予實(shí)施生態(tài)修復(fù)的地區(qū)以幫助其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的物質(zhì)基礎(chǔ)；在生態(tài)移民地區(qū)，對(duì)于生存權(quán)和發(fā)展權(quán)受損的當(dāng)?shù)鼐用瘢鑼?shí)施補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。政府作為生態(tài)修復(fù)的兜底責(zé)任人，不僅是環(huán)境修復(fù)的責(zé)任主體，還擔(dān)當(dāng)著重建和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展并維持生態(tài)系統(tǒng)總體平衡的責(zé)任。

完善我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度，環(huán)境公益訴訟與生態(tài)修復(fù)的落實(shí)是對(duì)應(yīng)的，對(duì)于拒不履行生態(tài)修復(fù)的污染行為人，可以借鑒昆明中院的做法，建立環(huán)境公益訴訟禁制令制度，當(dāng)被告的行為可能嚴(yán)重危及環(huán)境安全或者可能造成環(huán)境難以恢復(fù)或者繼續(xù)加重對(duì)環(huán)境破壞的情形時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)采取果斷措施，根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)頒布禁止令，及時(shí)禁止被告的相關(guān)行為，避免訴訟期間侵權(quán)行為繼續(xù)損害環(huán)境。（3）環(huán)境公益訴訟的判決有待在司法上進(jìn)一步完善，比如法院判決被告（污染行為人）承擔(dān)一定的費(fèi)用，這些費(fèi)用只能用于生態(tài)修復(fù)。為了改變實(shí)踐中此類費(fèi)用經(jīng)常被挪作他用的現(xiàn)狀，必須完善公益訴訟發(fā)后期執(zhí)行工作，成立專項(xiàng)資金，?？钣糜谏鷳B(tài)修復(fù)。這主要是針對(duì)民事環(huán)境公益訴訟。此外，建立環(huán)境行政公益訴訟以督促并保障政府履行生態(tài)修復(fù)的法律責(zé)任，如全國(guó)首例檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟：山東慶云縣人民檢察院訴縣環(huán)境保護(hù)局行政不作為案，開拓了對(duì)環(huán)境污染損害公共利益情形的救濟(jì)渠道，（4）有利督促了政府等部門履行修復(fù)責(zé)任，可以在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

【參考文獻(xiàn)】

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