從行政生態(tài)理論視角分析B市政府在共享經(jīng)濟發(fā)展中的職能

李志紅

【摘 要】近年來，Ofo、Uber和Airbnb共享單車、共享汽車和共享出租屋等形式的共享經(jīng)濟改變了傳統(tǒng)運營和管理方式，給社會帶來了一場深刻的變革，也影響著人們生活環(huán)境、生產(chǎn)和生活的變化。共享經(jīng)濟的發(fā)展是相對于一個特定的歷史時期而言的，而行政生態(tài)是無時無刻發(fā)生著變化的，當(dāng)這種變化足以撼動行政系統(tǒng)時，又要對新時期的共享經(jīng)濟做出調(diào)整。以實現(xiàn)行政的可持續(xù)發(fā)展、戰(zhàn)略性發(fā)展、穩(wěn)定性發(fā)展和綜合協(xié)調(diào)發(fā)展為任務(wù)而進行的政府職能定位和轉(zhuǎn)變。

本文以我國政府職能進行切入、以B市為個案，分析該地的行政生態(tài)環(huán)境對該市共享經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的推動和阻礙力，以及在此種生態(tài)環(huán)境下行政系統(tǒng)應(yīng)如何通過政府職能轉(zhuǎn)變，做到B市共享經(jīng)濟發(fā)展與行政生態(tài)的動態(tài)平衡，以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的共享經(jīng)濟發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】行政生態(tài)理論；共享經(jīng)濟；政府職能

一、行政生態(tài)理論與共享經(jīng)濟

（一）行政生態(tài)理論

1947年行政生態(tài)理論首次出現(xiàn)，高斯在《公共行政學(xué)之我見》著作中把生態(tài)學(xué)引入公共行政學(xué)，明確指出研究公共行政時要注意它的生態(tài)問題。美國著名行政學(xué)者弗雷德·W·里格斯，他運用生態(tài)學(xué)理論與方法來研究發(fā)展國家行政問題的行政生態(tài)理論真正受到學(xué)術(shù)界的重視。里格斯指出“要了解一個國家的公共行政，就不應(yīng)該僅僅局限于行政系統(tǒng)本身，而應(yīng)該跳出行政系統(tǒng)，從社會這個大系統(tǒng)來考察行政，亦即考察一國的行政與該國的社會環(huán)境的關(guān)系?！?[1]行政生態(tài)學(xué)的理論只在研究外界環(huán)境和有機體的相互作用、相互依存關(guān)系和與環(huán)境間存在著動態(tài)關(guān)系，其研究的主要范疇一般包括各國所特有的社會文化以及歷史等諸要素是和該國的公共行政的相互影響。里格斯行政生態(tài)學(xué)中有關(guān)過渡社會公共行政的許多觀點來源于對生活在中國當(dāng)時對中國社會的研究成果，無疑里格斯的行政生態(tài)學(xué)適宜用來研究中國市級政策環(huán)境因果關(guān)系的研究，為市級政府政策執(zhí)行行為和行政環(huán)境的互動關(guān)系研究提供了一個較好的嵌入模式。

（二）共享經(jīng)濟

近年來，以Uber和Airbnb等為代表的共享經(jīng)濟領(lǐng)軍企業(yè)發(fā)展迅猛，給社會帶來了全面深刻的變革，已經(jīng)在餐飲、物流、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等各領(lǐng)域滲透。共享經(jīng)濟在2016年被寫入《國務(wù)院政府工作報告》，2017年在黨的十九大報告中又提出，“在中高端消費、創(chuàng)新引領(lǐng)、綠色低碳、共享經(jīng)濟、現(xiàn)代供應(yīng)鏈、人力資本服務(wù)等領(lǐng)域培育新增長點、形成新動能”。[2]這種閑置資源以共享平臺的方式進行大眾共享的的經(jīng)濟新模式，已由新鮮轉(zhuǎn)變?yōu)橛绊懳覀兊纳?，國家目前高度重視這一新經(jīng)濟形共享經(jīng)濟在近年不停發(fā)展但當(dāng)前還沒有統(tǒng)一界定，態(tài)的發(fā)展。

業(yè)界學(xué)者對其認識和理解也有差別，常見的解釋是共享經(jīng)濟實質(zhì)是使用權(quán)的共享。它涉及經(jīng)濟學(xué)、哲學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)和政治學(xué)上研究，還關(guān)涉共同分擔(dān)的活動、組織、制度或戰(zhàn)略思想研體現(xiàn)。如共享使用權(quán)的租借、同享收益的股份合作、分享資本的債權(quán)、分?jǐn)傦L(fēng)險的金融融資共享，在目前提倡的全球化、一路一帶、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等。共享經(jīng)濟日益普遍，其發(fā)展卻方興未艾，運用行政生態(tài)理論的行政環(huán)境關(guān)系的考慮來研究改進政府職能，以使共享經(jīng)濟更加規(guī)范、合理，利于其沿正確的方向不斷發(fā)展。 二、B市當(dāng)前共享經(jīng)濟發(fā)展的行政生態(tài)分析

（一）三大行政模式

融合型行政模式—象征著農(nóng)業(yè)社會的一種行政模式：里格斯認為，農(nóng)業(yè)社會模式猶如折射前的自然光，是渾沌未分和缺少詳盡分工的。土地資源的分撥、經(jīng)管是政府當(dāng)局的重要事宜，權(quán)要地位重于行政事務(wù)，此時的行政是濃厚的的家族色彩作用結(jié)果。這一階段簡單的世卿世祿制較風(fēng)行，與之相配的行政行為如立法、司法、行政、經(jīng)濟等混為一體，并且行政行為與其他社會行為混雜未分。里格斯將這種效率較為低下的行政模式稱之為“融合型行政模式”。

衍射型行政模式—工業(yè)社會的行政模式：現(xiàn)代工業(yè)社會功能和結(jié)構(gòu)，就如同白光經(jīng)過棱鏡衍射出的各色光譜，有著明確細致的分工。政府當(dāng)局職能分明，平等主義、成就導(dǎo)向和對事不對人的行政風(fēng)范，使民眾和政府關(guān)系密切，并且民眾有影響政府決策的方式。里格斯認為這種行政模式有著極高的的行政效率，稱之為“衍射型行政模式”。

棱柱型行政模式—過渡型社會的行政模式：過渡社會形如自然光在棱柱中的正進行折射情形，還處于未徹底完成的過渡狀態(tài)，在棱柱中的折射過程中，有融合白光、衍射光的雙重特性。行政部門上表現(xiàn)為較為專業(yè)化行政部門建立但不能順利運作，行政制度建立但不能起規(guī)范，是新舊并立且未分化的狀態(tài)。里格斯將這種行政模式稱之為“棱柱型行政模式”，其行政效率介于兩者之間。

“過渡型社會”能夠用來探求自改革開放以來，我國社會從一種形態(tài)向另一種形態(tài)變化。顯然，我國從農(nóng)業(yè)的、封閉的傳統(tǒng)型社會，向工業(yè)的、開放的現(xiàn)代型社會的轉(zhuǎn)型，這類轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)自適應(yīng)的資源、資金、技術(shù)、生產(chǎn)資料分享的共享經(jīng)濟，也能夠看做我國制度的完善和成長。因為探析過渡型社會的公共行政是里格斯創(chuàng)立行政生態(tài)學(xué)初設(shè)，而且較多討論了發(fā)展中國家存在過渡型社會的行政生態(tài)環(huán)境話題，因而主要運用行政生態(tài)學(xué)的棱柱形型行政模式分析共享經(jīng)濟發(fā)展的行政生態(tài)環(huán)境是相宜的。

（二）過渡型社會的特質(zhì)

在過渡階段，里格斯認為社會形態(tài)、行為范式和主流價值都會進入內(nèi)外影響下的變遷當(dāng)中，一方面走出了傳統(tǒng)農(nóng)工業(yè)社會形態(tài)，另一面，行政生態(tài)環(huán)境中又會融合傳統(tǒng)與現(xiàn)代社會環(huán)境的特質(zhì)，如經(jīng)濟中自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟與現(xiàn)代市場經(jīng)濟并存。過渡型社會有三個特點：

1.異質(zhì)性：在一個社會、同一時間里存在有差別的行政觀點和行為，從而體現(xiàn)著巨大反差。[3]例如，我國包括B 市在內(nèi)的大城市都建立了較為完善的行政機構(gòu)，能夠為共享經(jīng)濟提供較為完善的公共服務(wù)，而在中西部等偏遠城市卻不能。

2.重疊性：過渡社會并非一定具有完備的行政機構(gòu)職能，在一些行政行為不能發(fā)揮其應(yīng)有作用時，需要非行政組織完成。[4]例如，改革開放后隨政府管理范圍不斷擴張，行政機構(gòu)不斷擴大，然而這些并不成熟的條件會使職能機構(gòu)出現(xiàn)重疊現(xiàn)象。關(guān)于共享單車占用道路資源，政府在投放數(shù)量的責(zé)任邊界？政府應(yīng)該考慮管控和調(diào)節(jié)的內(nèi)容是否僅應(yīng)與公共資源相關(guān)？什么時候政府該管？正是由于這些問題的答案并沒有一個絕對的正確或錯誤，所以B市政府往往因為過渡社會的重疊性而呈現(xiàn)出政府機構(gòu)的職能重疊。

3.形式主義：指政府制定的法律規(guī)章制度形同虛設(shè)，并不能付諸實施，[5]在過渡型社會中，雖然法令和政策完備，但存在著實際行動脫離目標(biāo)的不一致。例如，共享經(jīng)濟滲透到民眾生活的B市，盡管對其違約、侵權(quán)、不正當(dāng)競爭等行為有專門的法律法規(guī)監(jiān)管，但作為跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的跨界融合的共享項目在行業(yè)認定、民商關(guān)系認定上，給行政監(jiān)管造成不便，也出現(xiàn)了侵犯個人信息、敲詐勒索和傳銷等惡習(xí)。

（三）行政生態(tài)的要素

1.經(jīng)濟環(huán)境要素

經(jīng)濟環(huán)境要素占國家行政影響因素的第一位。囊括融合型行政的互惠-重配結(jié)構(gòu)，棱柱形的集市-有限市場和衍射性行政的市場-企業(yè)型這三種結(jié)構(gòu)。其中，過渡型社會的集市-有限市場是指既超越了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會重配形態(tài)，又未達到完全遵循市場規(guī)律的“價格不可決”結(jié)構(gòu)狀態(tài)。近年來共享經(jīng)濟迅速發(fā)展，以共享用車為例，2017年網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車用戶規(guī)模達2.25億人，而B市網(wǎng)約車數(shù)量為8452萬人，規(guī)模占到了全國的20%以上；全國使用過共享單車用戶約200萬人，共享單車日訂單超過百萬，而B市全年使用56萬人，占到全國25%以上。[6][7]這些都為B市的經(jīng)濟創(chuàng)造巨大的發(fā)展空間?！吨袊窒斫?jīng)濟報告2017》提出，未來共享經(jīng)濟仍然會保持年均40%左右的高速增長，發(fā)展也集中保持在B市、上海、深圳等大中型城市，[8]以“供給（勞動）-共享平臺（企業(yè)）-消費”、為相互關(guān)系的共享經(jīng)濟將會引領(lǐng)B市的新商業(yè)模式，促進了當(dāng)?shù)匦滦托袠I(yè)發(fā)展。

2.社會環(huán)境要素

社會環(huán)境要素主要包括以血緣關(guān)系為紐帶的家庭、家族等自然社團和以利益關(guān)系為紐帶而結(jié)成的政黨、工會、商會等人為社團。同時，里格斯認為，在差別狀態(tài)的社會中，自然團體與人為社團對公共行政的功用程度不同。例如，在融合性的行政模式與棱柱型的行政模式中，社團作用較家庭不明顯。依據(jù)里格斯的研究以及現(xiàn)實共享經(jīng)濟語境，在現(xiàn)代社會組織與新經(jīng)濟發(fā)展過程中，互聯(lián)網(wǎng)已突破傳統(tǒng)的工具技術(shù)認識范疇，成為新的社會價值系統(tǒng)和新型有機體。B市是一個人口流入型城市，加重公眾對此地的關(guān)注，用戶在共享平臺上大量聚集，形成新型社群組織，通過分享和協(xié)商對網(wǎng)絡(luò)行政表達觀點，而這種多元主體參與也導(dǎo)致了多元利益主體間的沖突和協(xié)調(diào)困難。

3.溝通網(wǎng)絡(luò)

溝通網(wǎng)絡(luò)包含社會的文化水平、言語狀況、社會輿論，及通訊和交通的狀況等，這些使整個社會有了“溝通”手段。共享經(jīng)濟依靠信息技術(shù)革新加大了社會成員之間的溝通程度，如B市在2014年出現(xiàn)了共享理財、共享房產(chǎn)、共享商城、共享點餐，而在今年共享銀行、共享超市、共享酒樓、共享演唱會、共享旅游、共享能源等夜相繼出現(xiàn)，這加強了成員之間的溝通，其所倚靠的共享平臺，更是極大地促進了政府與公眾之間的溝通。有利于政府信息資源公開，從而兌現(xiàn)政府信息共享承諾。但溝通頻繁同樣使政府決策與執(zhí)行的難度由于數(shù)據(jù)信息混雜增大的負面影響。

4.符號系統(tǒng)和政治架構(gòu)

符號系統(tǒng)是一套包括政治規(guī)范、政治神話和政治規(guī)范在內(nèi)的政治符號系統(tǒng)。棱柱型社會既存在著融合型社會的“君權(quán)神授”，又有行政對人民負責(zé)的“主權(quán)在民”[9]。共享經(jīng)濟雖然是舶來品，但共享經(jīng)濟在我國的不同地區(qū)有其自身的特色。在人口密度較大、經(jīng)濟發(fā)展較快、各項福利制度都較規(guī)范的B市來說，共享經(jīng)濟在資源使用權(quán)分配上，推動經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用， 提高了在中國甚至全球范圍內(nèi)的競爭力。改革開放以來，共享經(jīng)濟以人民為中心為出發(fā)點和落腳點的政治學(xué)依據(jù)，在全體人民的共同努力下， 創(chuàng)造了巨大的改革紅利， 提供了公共行政權(quán)威所給予的“共同意識”。

三、B市政府職能對共享經(jīng)濟發(fā)展的的制約

由上文對B市當(dāng)前共享經(jīng)濟發(fā)展的行政生態(tài)分析，已經(jīng)得知共享經(jīng)濟會隨著行政生態(tài)各要素的改變而變化發(fā)展，B市政府的政府職能轉(zhuǎn)變在成為應(yīng)對行政生態(tài)變化時成為關(guān)鍵。但B市政府還存在著政府職能上的制約因素，不利于共享經(jīng)濟在本地的發(fā)展。

（一）全能政府帶來的弊端

共享經(jīng)濟是適應(yīng)行政生態(tài)變化出現(xiàn)的新生物，在面臨行政生態(tài)各要素的變化時，政府反而過多的去干涉共享經(jīng)濟的發(fā)展，結(jié)果導(dǎo)致政府和企業(yè)雙方倒置。政府職能部門定位不準(zhǔn)常被視作政府職能改革最大的問題，政府部門應(yīng)該自覺承擔(dān)的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化教育事業(yè)、社會保障制度、資源和環(huán)境保護的職能。[10]例中國的共享模式還在很早的試驗階段，對于共享單車占道話題，政府負責(zé)公共資源運營，調(diào)節(jié)僅應(yīng)該是和公共資源有關(guān)的內(nèi)容。但2017年B市的處理方法是，政府約談共享單車企業(yè)，并設(shè)定要在東城、海淀、石景山區(qū)劃出固定的單車停放區(qū)，但結(jié)果是企業(yè)規(guī)律投放，用戶不規(guī)律停放，亂停車現(xiàn)象還是很多，并沒有帶來改善。政府職能轉(zhuǎn)變主要是職能重點的轉(zhuǎn)移，本質(zhì)上就是管好自己該管的事務(wù)，不插手不該管的事務(wù)，促進B市經(jīng)濟、社會各項事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）職能缺位或行使方式不合理

B市政府職能行使方式大都是以行政命令的手段來調(diào)節(jié)，并未遵循“政治-行政分離”的政治架構(gòu)原則，共享經(jīng)濟的出現(xiàn)挑戰(zhàn)了原有的職能行使方式。例如在早期政府管理滴滴打車和Uber時，在上海、沈陽、廣州、大連和B市都發(fā)布了“專車”服務(wù)禁令，而并不是以服務(wù)的手段來扶持、支持其相關(guān)企業(yè)采用適合現(xiàn)實發(fā)展的政策。政府職能行使往往迫于輿論壓力，而真正意義上的服務(wù)社會還較少甚至尚未施行。

（三）政府難以協(xié)調(diào)利益關(guān)系

“集市-有限”的經(jīng)濟分配原則沖破經(jīng)濟局限性，但行政生態(tài)的政治架構(gòu)和溝通網(wǎng)絡(luò)的建立會出現(xiàn)利益的出現(xiàn)和交叉重疊，當(dāng)訴求得不到表達時，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟時代利益主體迅速尋求多渠道利益表達。B市共享經(jīng)濟的發(fā)展，要堅持市場發(fā)展為主導(dǎo)，政府監(jiān)管為輔。政府職能的轉(zhuǎn)變實際上是權(quán)力的重構(gòu)。在B市，在當(dāng)前進行的共享經(jīng)濟的行政審批制度改革，2017年第三批取消中央指定的39項審批事項，涉及共享經(jīng)濟類審批5項。行政審批效率有些進步，但行政審批精簡的過程中，工商登記處和商事管理處等部門利益難以協(xié)調(diào)而使精簡審批步履艱難。

四、改善政府職能以促進共享經(jīng)濟發(fā)展的措施

共享經(jīng)濟是社會進步和社會文明的未來發(fā)展的初步狀態(tài)，代表著人民期待的未來指向。運動和變化是一切事物發(fā)展的本質(zhì)。中國正在經(jīng)歷著社會轉(zhuǎn)型，共享經(jīng)濟的發(fā)展也需要行政系統(tǒng)具有改革能力和創(chuàng)新能力的政府發(fā)揮其職能。在B市的共享經(jīng)濟發(fā)展過程中接受了來自經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、文化環(huán)境和政治環(huán)境的挑戰(zhàn)，以及行政系統(tǒng)內(nèi)部政府職能的及時修正，課可以引發(fā)對該市關(guān)于共享經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新措施。

（一）政府職能重心向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變

政府職能中心的轉(zhuǎn)變要求拋棄傳統(tǒng)社會“政府為中心”的管制型政府，向“社會為本位”的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)將社會作為服務(wù)的對象，傾聽民眾心聲，政府的職能重心不再是單純的追求共享經(jīng)濟帶來的經(jīng)濟增長來做政績，而是從人性角度出發(fā)滿足人們對出行、居住和其他美好生活精神層面的需求。B市為人口較大的直轄市，地理位置最為優(yōu)越，但經(jīng)濟、社會發(fā)展較好，這與“政府為中心”是分不開的。B市同時又作為發(fā)揮著首都功能，因此政府應(yīng)做到履行好為人民服務(wù)，從而才能有序促進共享經(jīng)濟的有序構(gòu)建、推動服務(wù)型政府建設(shè)。

（二）政府職能范圍向有限政府的轉(zhuǎn)變

政府并不是萬能的，B市政府應(yīng)實行大管理、管理大社會，變?nèi)苷疄橛邢拚?。B市政府的行政管理往往由于管理處于狀況較多的復(fù)雜狀態(tài)政府才出面干涉環(huán)節(jié)過多，這種干預(yù)卻造成了與市場經(jīng)濟的有限政府的矛盾，使得B市政府管理疲軟。政府通過減少對共享企業(yè)的干預(yù)，放寬對企業(yè)的人財務(wù)的控制，但是職能轉(zhuǎn)變的同時，通過一系列合理有效的制度范例，使政府做到對企業(yè)長期有效的規(guī)范。

（三）政府職能實現(xiàn)方式向引導(dǎo)式手段轉(zhuǎn)變

指令型的行政手段有著強制的意味，在市場經(jīng)濟不發(fā)達時期曾是實現(xiàn)政府有效管理企業(yè)與社會的有效手段，但是隨著市場經(jīng)濟和社會的發(fā)展，勒令禁止的方式失去了其存在的依據(jù)，變指令性的行政手段為引導(dǎo)型的行政手段。B市政府在面臨共享經(jīng)濟裹挾的一系列行政生態(tài)變化時，還處于傳統(tǒng)的干預(yù)管理方式，管理手段單一落后，在B市2017年關(guān)于對共享單車圍欄的不恰當(dāng)同步舉措，非但沒有改變共享單車亂停濫放的現(xiàn)象而且加大了政策成本，政府應(yīng)該適時地引導(dǎo)共享企業(yè)進行規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)整，幫助相關(guān)企業(yè)渡過低價多量競爭的難關(guān)，幫助這樣既保證了稅源，也滿足了公眾的方便共享生活需要。

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