新一輪財(cái)稅體制改革：中央和地方關(guān)系再磨合

趙一葦 賀斌 姜璇

統(tǒng)一后的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，既要保障中央的財(cái)稅收入，又要積極引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

中國(guó)的財(cái)稅改革史上，幾乎每一次稅收征管的改革，都是一次中央和地方財(cái)權(quán)的博弈。

“如果說(shuō)稅制改革是機(jī)械變化，各個(gè)零件安好，能夠靈活運(yùn)轉(zhuǎn)就行，那么財(cái)政改革就是化學(xué)變化，收支平衡是第一位的，收入的增減反在其次。”中國(guó)財(cái)稅博物館首任館長(zhǎng)、原浙江省財(cái)政廳廳長(zhǎng)兼地稅局局長(zhǎng)翁禮華用一個(gè)生動(dòng)的比方，解釋了財(cái)政和稅制改革的關(guān)聯(lián)和異同。

近幾年，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、國(guó)家發(fā)改委原副主任彭森在全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委工作的會(huì)上幾乎每年都提稅改的問(wèn)題。他認(rèn)為，應(yīng)該加快推進(jìn)中央和地方事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分，特別是轉(zhuǎn)移支付制度亟須改革。

中央與地方的艱難談判

在1949年到1979年的30年間，中國(guó)的財(cái)政體制總體上實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的體制，輔有短期實(shí)行過(guò)的收支掛鉤和收入分成型的財(cái)政體制。這種財(cái)政體制將全國(guó)的絕大部分財(cái)力集中在中央，由中央統(tǒng)一核撥各級(jí)政府的開(kāi)支。

自上世紀(jì)80年代改革開(kāi)放之后，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起推動(dòng)財(cái)政上實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制改革，開(kāi)始實(shí)行包干制。稅收由地方負(fù)責(zé)征繳，超過(guò)收入基數(shù)的增量部分，按一定比例上繳中央財(cái)政。

大包干體制對(duì)激發(fā)地方和企業(yè)的活力發(fā)揮過(guò)一定的積極作用。但是，中央對(duì)地方的各類包干體制，實(shí)際結(jié)果是“包死了”中央財(cái)政。富裕地區(qū)有稅源但不愿多收，因?yàn)槿绻嗍?，超過(guò)部分就要與中央分成。一些地方通過(guò)各種減免企業(yè)稅收、虛報(bào)虧損等機(jī)制截留中央稅款的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，致使中央財(cái)力不足。

1993年7月，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理朱镕基在全國(guó)財(cái)政會(huì)議上首提分稅制改革的想法。

根據(jù)改革設(shè)想，在稅制改革的基礎(chǔ)上，將所有稅收按稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅。而一個(gè)重要的目標(biāo)，就是增強(qiáng)財(cái)政的再分配能力和中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，具體要求是提高財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重。

地方財(cái)權(quán)顯然受到影響，改革阻力可想而知。1993年9月，朱镕基帶領(lǐng)國(guó)家體改辦、財(cái)政部、國(guó)稅總局及銀行的60多位干部，在兩個(gè)月時(shí)間內(nèi)，一行走訪了13個(gè)省、市、自治區(qū)，和地方進(jìn)行談判，過(guò)程異常艱辛，特別是在收入劃分和基期年的確定這兩個(gè)主要利益參數(shù)上，最終達(dá)成共識(shí)。

財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱問(wèn)題

1994年，國(guó)務(wù)院決定省及省以下稅務(wù)局分設(shè)為國(guó)稅局和地稅局。1994年正式實(shí)施的分稅制財(cái)政體制規(guī)定，與收入劃分辦法相配套，建立中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征稅。在稅收分成上，設(shè)定全國(guó)統(tǒng)一的稅收分成規(guī)則。在征管體制上，分設(shè)為國(guó)稅系統(tǒng)和地稅系統(tǒng)。

改革后的分稅制取得了良好的運(yùn)行效果。中國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重在1995年的10.7%觸底后開(kāi)始出現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，中央財(cái)政收入的地位則從1993年的22%迅速提升至1994年的55.7%。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，分稅制的積極作用主要體現(xiàn)在三大方面。一是央地間的財(cái)政關(guān)系趨向規(guī)范。地方收支缺口由中央通過(guò)稅收返還等轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)，財(cái)力分配上體現(xiàn)為“先中央后地方”，根本改變了過(guò)去的“先地方后中央”的做法，有助于形成更為合理的財(cái)政平衡體系。二是切實(shí)提高了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。三是有利于發(fā)揮國(guó)稅系統(tǒng)專業(yè)征管能力，同時(shí)提高地方稅務(wù)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平。

然而，分稅制也帶來(lái)了新的問(wèn)題，由于財(cái)權(quán)上移，而事權(quán)不變，地方財(cái)政開(kāi)始捉襟見(jiàn)肘，越到基層，財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱的問(wèn)題越是突出。具體而言，在中央將各省的部分財(cái)力上收時(shí)，各省也上行下效，將地市政府的財(cái)力上收，地市一級(jí)則將縣鄉(xiāng)財(cái)力上收。結(jié)果就是大大削弱了處于低層的縣鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)力，基層財(cái)政越來(lái)越捉襟見(jiàn)肘。

數(shù)據(jù)顯示，地方財(cái)政自給能力由1993年的102%下降至2006年的61%。2005年全國(guó)赤字縣、市達(dá)556個(gè)，赤字面27.5%，赤字額127.4億元。

為了確保基層財(cái)政穩(wěn)定，浙江省財(cái)政廳決定從實(shí)際出發(fā)，繼續(xù)實(shí)行扁平化的省直管縣體制，以減省中間層級(jí)，避免其中的“雁過(guò)拔毛”問(wèn)題。后來(lái)，時(shí)任國(guó)家體改辦兼專題辦主任的劉仲藜作了一個(gè)調(diào)研報(bào)告，肯定了浙江的省直管縣的做法，得到中央領(lǐng)導(dǎo)的批示，浙江的做法這才真正得到認(rèn)可。

“中央請(qǐng)客地方買單”

進(jìn)入新世紀(jì)后，出于新經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀調(diào)控的需要，國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)中央財(cái)政集中和地方稅務(wù)指導(dǎo)的需求增強(qiáng)，新經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的辦事程序和業(yè)務(wù)效率提出更高要求，原國(guó)地稅系統(tǒng)分設(shè)制度遭遇了現(xiàn)實(shí)發(fā)展瓶頸。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅收教育研究所所長(zhǎng)賈紹華表示，分稅制在當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下暴露出三大體制問(wèn)題，即稅收管轄權(quán)不清、收入劃分比例不合理和機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)，突出表現(xiàn)為央地財(cái)事權(quán)錯(cuò)配引發(fā)的地方稅收亂象。由于地方的財(cái)權(quán)從1993年的78%下降到目前的55%左右，但事權(quán)卻從1993年的72%先降后升至現(xiàn)在的85%左右，財(cái)事權(quán)力不匹配帶來(lái)30%左右的支出缺額，而地方只能依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付。

由于中央的轉(zhuǎn)移支付是根據(jù)地方實(shí)際情況劃撥，地方若認(rèn)為劃撥額度不能滿足當(dāng)?shù)匦枨螅蜆O易出現(xiàn)另辟蹊徑獲取財(cái)源的做法。近年來(lái)中央多次強(qiáng)調(diào)禁收的“過(guò)頭稅”，即為地方在時(shí)間和幅度上過(guò)度征稅，以充實(shí)地方財(cái)政的手段。

此外，分稅制原先平衡央地利益的設(shè)立初衷，也隨著稅制改革的深入和計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展得到新的解決方案。

武漢大學(xué)稅法研究中心主任熊偉指出，隨著稅收征管系統(tǒng)的完善和電子化，國(guó)庫(kù)和預(yù)算制度逐步健全，征收稅款已實(shí)現(xiàn)在到達(dá)系統(tǒng)端口時(shí)自動(dòng)分流，原先地方截留中央稅款的問(wèn)題不復(fù)存在。同時(shí)，隨著近年稅制改革的深入，增值稅、所得稅等主要稅種成為央地共享稅，共享稅的范圍規(guī)模越來(lái)越大，央地分配比例也逐漸磨合，從前中央和地方的稅種劃分不清、財(cái)政收入相互擠壓的問(wèn)題也得到解決?！皬募夹g(shù)上講，國(guó)地稅分設(shè)已經(jīng)失去最初的作用。”熊偉說(shuō)。國(guó)地稅分設(shè)制度也逐漸轉(zhuǎn)變成為機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。

中央和地方系統(tǒng)要成為一個(gè)整體

經(jīng)過(guò)2002年的所得稅分享改革和2016年的全面推進(jìn)營(yíng)改增改革，諸如地稅征管效率低、系統(tǒng)資源浪費(fèi)、納稅成本過(guò)高等問(wèn)題愈加凸顯。在此背景下，新一輪國(guó)地稅征管體制改革已經(jīng)勢(shì)在必行。

國(guó)地稅合并后，以國(guó)家稅務(wù)總局為主與省級(jí)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，不僅體現(xiàn)為中央實(shí)現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)，也體現(xiàn)為中央在地方事務(wù)上征求并尊重地方意見(jiàn)。

施正文表示，統(tǒng)一后的稅務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，需要對(duì)中央和地方雙方負(fù)責(zé)，既要保障中央的財(cái)稅收入，又要積極引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這不僅有賴于稅務(wù)機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，也需要政府的協(xié)調(diào)配合。

一方面，中央政府需要協(xié)助和支持地方發(fā)展，尊重地方政府在地方事務(wù)上的權(quán)力和意見(jiàn)。另一方面，地方政府也需要樹(shù)立大局意識(shí)，積極協(xié)助配合中央征管，幫助中央完成統(tǒng)籌謀劃。

在國(guó)地稅分設(shè)時(shí)期，常有地方以稅收減免作為優(yōu)惠條件來(lái)招商引資，以此形成地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)格局?！翱梢灶A(yù)見(jiàn)，國(guó)地稅合并之后，地方稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行阻力會(huì)越來(lái)越大，地方政府以直接稅收為形式的優(yōu)惠手段也會(huì)越來(lái)越少。”熊偉說(shuō)。

在稅收權(quán)限收縮的環(huán)境下，地方政府吸引資本的手法將可能從稅收渠道轉(zhuǎn)向財(cái)政渠道。熊偉認(rèn)為，當(dāng)?shù)胤诫y以推行稅收優(yōu)惠政策時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等財(cái)政支出手段或?qū)⒊蔀樾碌恼猩桃Y辦法，這種方式也有利于建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)。

“當(dāng)前，中央和地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)分配是本輪國(guó)地稅征管體制改革中的焦點(diǎn)問(wèn)題?！笔┱恼J(rèn)為，現(xiàn)在國(guó)地稅合并剛剛起步，還處在探索階段。中央和地方的權(quán)力分配需要根據(jù)財(cái)稅體制發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行調(diào)整，在共同探索中進(jìn)一步磨合?；驹瓌t是既要保證中央領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又要發(fā)揮地方積極性，充分體現(xiàn)雙重體制的配合性，重視協(xié)商協(xié)調(diào)和溝通合作。

國(guó)地稅合并是未來(lái)新稅制建設(shè)的重要一環(huán)，也是新時(shí)代財(cái)稅改革的一個(gè)支柱性改革措施。施正文表示，“稅制改革工作的意義不僅僅在于稅收，也是促進(jìn)民主法制建設(shè)、治國(guó)理政實(shí)踐的重要組成部分。隨著民主化、法制化趨勢(shì)強(qiáng)化，高效、統(tǒng)一、規(guī)范將成為國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的大方向，此次國(guó)地稅合并的更多更長(zhǎng)期的效應(yīng)，將會(huì)在今后的稅制改革等宏觀工作中逐漸釋放。”