民營資本參與基礎設施項目的風險分擔問題研究

高蒙蒙，汪 沖

(上海財經大學公共經濟與管理學院，上海200433)

近年來，隨著我國新型城鎮(zhèn)化進程的逐步推進，社會民眾對基礎設施的需求與日俱增。然而地方政府的債務問題使得其對基礎設施的投資乏力。政府與社會資本合作模式(Public Private Partnership，PPP)為解決地方城鎮(zhèn)化進程對基礎設施建設的需要與國家收緊地方政府債務規(guī)模之間的矛盾提供了合理的思路。2014年以來，國務院、國家發(fā)改委和財政部也陸續(xù)頒布了基礎設施特許經營管理辦法，為地方政府利用社會資本進行基礎設施建設提供了有力的政策依據(jù)。然而，由于諸如交通運輸、供水供電等基礎設施建設具有投入周期長、投資規(guī)模較大、建設參與方多，及建設過程中面臨復雜多變的影響因素，從而使得基礎設施的PPP項目風險較大。由此看來，基礎設施的PPP項目對社會資本特別是民營資本吸引力不足，民營資本總體參與度不高。除此之外，民營資本參與基礎設施項目中的風險分擔機制不健全，也嚴重制約著民營資本參與基礎設施建設項目的積極性。

提高民營企業(yè)的參與率是PPP改革與發(fā)展的一大課題，也是一大主線。因此，本文將深入探討我國PPP模式下的基礎設施建設項目的風險分擔機制的經驗與問題，以期為調動民營資本的積極性，確保PPP項目的順利開展以及促進我國PPP的發(fā)展與改革提供一定的理論借鑒。

一、相關研究綜述

20世紀80年代，一些最早推廣PPP模式的國家在項目發(fā)展中暴露出一系列問題，使得理論界開始關注PPP中的風險管理問題。最初關于PPP風險管理的研究大多融在關于適宜模式的討論之中。各種 PPP模式:BOT、TOT、BOT＋EPC，哪一種模式風險更小，是這一問題的關注點(唐祥來，2005；賈康，2006)。

然而，除PPP的模式選擇之外，更加微觀層面的項目全周期中的風險分配機制對于項目的成敗至關重要，是PPP的核心要素(賴丹馨、費方域，2010；賈康，2009)。國外有研究認為PPP的“物有所值效應”最主要的來源是風險分擔(Ball、Heafey、King，2003)。 如果風險不能在政府和私人資本之間合理分配，PPP僅會促進經濟發(fā)展，繁榮商業(yè)活動，對社會公眾的公共服務無益(The British House of Commons，2011)。

近年來，國內外理論界也逐漸對PPP中政府與社會資本風險分擔機制展開了討論。目前看來，現(xiàn)有研究視角主要有:風險分擔的基本原則(杜亞靈、尹貽林，2011)、風險分擔的流程(韋祖翔，2016)、各類風險的識別以及系統(tǒng)劃分(Rebeiz，2012；李麗等，2016；周小付、閆曉茗，2017[1])、風險分配方案(王建波等，2011[2]；Sarvari，2014)等幾個層面。當前研究已經就PPP風險分擔以及管理積累了一定的經驗，特別是在風險的識別這一基礎問題上提出了許多風險分類的方法，例如在確定不同的項目參與方承擔風險的傾向性時，國內外有些學者采用問卷調查的方法(Li et al.，2005)，這一方法也成為風險分擔研究的常用方法。另外在風險分配的方案中有研究運用熵權法和模糊綜合評價法、ANN算法等科學方法(蔣涌，2016；劉紅勇等，2017)。

這些前期的積累為后續(xù)研究提供了有價值的參考與借鑒。然而，現(xiàn)有關于PPP風險分擔機制的研究往往重視風險分擔設計工作，忽略了風險分擔機制在我國落地實施中的制約因素以及我國PPP實踐的經驗教訓。因此，盡管現(xiàn)有風險分擔的理論研究方面逐漸完善，對現(xiàn)實的指導意義卻有待考究。

2013年以來，民營資本成為我國發(fā)展PPP項目的一大主線，目前將民營企業(yè)參與基礎設施領域作為分析主體的研究較少，無法為調動民營資本參與基礎設施建設的積極性提供理論依據(jù)。介于以上考慮，本文以我國的PPP實踐案例分析為主，探討民營資本參與基礎設施建設的風險分擔機制存在的主要問題，并對建立完善的風險分擔機制提出一些有益的嘗試，以期為調動民營企業(yè)參與基礎設施建設的積極性提供參考意見。

二、風險分擔與民營資本參與基礎設施積極性的內在聯(lián)系

(一)當前民營資本參與基礎設施建設的積極性有待提高

目前尚無系統(tǒng)的民營資本參與基礎設施建設的歷史數(shù)據(jù)，世界銀行的私營部門參與基礎設施投資的數(shù)據(jù)可以作為參考。如下圖所示，2003—2016年期間，我國民營資本參與基礎設施建設主要集中在諸如交通運輸、能源、供水以及供電、電信領域。其中，交通運輸是最大的投資領域，其次是能源投資，兩者占據(jù)民營資本投資的絕大部分份額。

圖 2003—2016年私營部門參與基礎設施投資的情況(單位:百萬元)

國內最初民營資本投資基礎設施開始于1995年的泉州刺桐大橋項目，然而民營資本正式登上PPP的舞臺在2003年以后。如上圖所示，2003年以來民營資本在基礎設施領域逐漸活躍，2003—2007年是我國民營資本參與基礎設施建設的高潮。2008—2012年，受政府“四萬億”以及地方政府配套資金投入的“擠出效應”影響，民營資本基礎設施投資受到了重創(chuàng)，投資額迅速降低。2013年以后，在國內經濟以及社會發(fā)展需求下，各類社會資本得到重視，民營資本參與基礎設施的投資額開始回升，2016年在120億元左右。

盡管2016年民營資本參與基礎設施的投資總額顯著上升，但是在全國基礎設施PPP項目投資中所占份額很小。根據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年全國交通運輸類一項基礎設施就有37個落地示范項目，入庫項目投資額為614億元。而結合世界銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以民營資本為主的私營部門投資額為70.6億元，僅占據(jù)總投資額的11.5%。

(二)風險分擔對民營資本參與基礎設施建設積極性的影響分析

一般而言，PPP的三大核心思想是:伙伴關系、利益共享、風險分擔。而其中風險分配機制是否合理對民營資本參與基礎設施建設的積極性至關重要，主要有以下兩點原因。

1.基礎設施建設本身面臨復雜的風險，需要完善的風險分擔機制作保障?；A設施建設本身具有投入資金規(guī)模大、周期長、建設參與方多等特點，使得整個項目周期中面臨眾多風險。一般而言，基礎設施的PPP項目生命周期中面臨政治風險、商業(yè)風險、政策風險、經濟風險、收益風險、不可抗力風險等。這些風險將會直接造成民營資本的投資收益具有很大的不確定性。因此，民營資本參與基礎設施建設的項目需要完善的風險分擔機制作為保障，以實現(xiàn)預期的收益。

世界上最大的民營資本參與基礎設施建設的英吉利海峽隧道項目以及我國第一個民營資本參與基礎設施建設的泉州刺桐大橋項目的最終困境，一部分原因可以歸結為項目風險的分擔機制不健全，導致民營資本難以達到預期收益，進退兩難。英吉利海峽隧道項目合同中并未詳細規(guī)定需求變動風險導致的隧道收益降低如何處置。當輪渡、航空等替代的交通方式與海峽隧道形成競爭時，歐洲隧道公司無奈通過降價爭取市場份額，致使利潤大打折扣，遠低于預期值。最終，由于多年的巨額債務，項目公司于2006年申請破產保護。無獨有偶，泉州刺桐大橋項目合同也沒有涉及需求變化風險如何分配，當后渚大橋、晉江大橋等政府惠民項目采取免費通行時，參與該項目的民營資本的投資收益嚴重降低。

這些失敗的教訓暴露出探索階段的PPP項目存在的各種問題。然而，不容置疑的是，風險分擔機制不健全，民營企業(yè)投資基礎設施的積極性受到了嚴重的打擊。

2.民營資本承擔風險的能力相對較弱，合理分擔風險是項目成功運行的基本保證。與國有資本相比，我國民營企業(yè)具有以下特征:一是民營企業(yè)數(shù)量眾多，但是一般資金規(guī)模較?。欢窃谡莆照咦儎?，以及項目信息上處于弱勢地位；三是由于基礎設施的風險較大，民營企業(yè)從金融機構獲取融資的能力低于國有企業(yè)。這些都使得民營企業(yè)在項目競爭、項目的參與中處于劣勢。在我國的PPP實踐中風險小、收益高的項目民營企業(yè)難以爭取到，對風險高、收益高的項目民營企業(yè)又望而卻步。

此外，當民營企業(yè)參與基礎設施建設尋求銀行等金融機構的貸款時，由于其在基礎設施領域對風險的預測和管控能力不能達到銀行的要求，往往得不到銀行的貸款支持。即使銀行等金融機構有意愿參與PPP融資過程，民營企業(yè)也難以獲得金融機構的貸款。由此以來，合理的風險分擔以及管理機制有助于民營企業(yè)從金融機構獲得融資，提高民營資本參與基礎設施建設的積極性。

三、現(xiàn)有基礎設施PPP項目風險分擔的經驗及存在的主要問題

(一)我國基礎設施PPP項目風險分擔的主要經驗

1.明確了一定的風險分擔原則。目前在我國地方政府與民營企業(yè)合作的PPP項目風險分擔主要遵循以下三點原則:第一，風險的承擔一方應該是最有承擔能力的原則，也即將風險分配給能承擔該風險的一方，當各方均沒有承擔風險的能力，或者并不能確定哪一方可以承擔風險時，由各方共同承擔。第二，承擔風險的一方付出的成本與其獲得的利益相匹配，也即責、權、利相匹配。從風險承擔的意愿上來說，該風險中面臨較大損失的一方更期望控制風險，因此控制風險的成本分配時應該考慮這一因素。第三，承擔的風險要有上限的原則。承擔風險的一方承擔的風險不能超出其承擔能力范圍。當風險無法準確衡量或者影響持續(xù)的時間較長，不能由一方無限度地承擔責任。

除此之外，我國地方政府與民營資本合作的風險分擔基本原則還有風險最終發(fā)生時承擔風險的一方不應該將風險產生的費用和損失轉移、公平公正等原則。這些原則為風險分配工作的具體操作提供了一定的理論指導。

2.在風險識別和風險分擔的流程設計等基礎工作上逐漸形成系統(tǒng)，達成共識。風險識別和風險分配的流程是風險分擔機制的基礎工作。當前，無論是從現(xiàn)有民營資本參與基礎設施建設的實踐經驗看來，還是從理論界的現(xiàn)有研究成果看來，以上兩項風險分擔的基礎工作已經逐漸完善，有了系統(tǒng)的設計。

一方面，在風險識別領域上，由于前期項目經驗的積累，當前風險識別的工作已經逐漸完善?，F(xiàn)有項目合同對于基礎設施建設工作本身、民營資本方、政府部門、其他參與方以及外部環(huán)境引致的風險都有合理的識別以及分類。另一方面，風險分擔的工作流程設計上比較合理。總體流程為風險識別—風險評估—風險跟蹤—風險分配結束，并且在總體流程設計中涉及如何依據(jù)分配原則逐步分配風險，有些風險分配的流程中提到風險的再分配以及未識別風險的再分配。

3.在風險分配機制中不斷引入科學的分析方法。目前用于風險識別的方法主要有德爾菲問卷調查法、頭腦風暴法、核對表法、工作分解結構、故障樹法、流程圖法、因果分析法。其中最常用的是德爾菲問卷法，其借鑒了來自行業(yè)和學術專家的可靠信息，適合基礎設施建設項目類的復雜風險項目。

將上述德爾菲問卷調查法與相應的風險分擔模型相結合最終達到風險的分配是目前常用的方法。相關的模型主要是針對風險因素的模糊性以及不確定特點，借用一些經濟評價和隨機模擬方法來進一步分析基礎設施建設存在的風險因素對項目價值的影響并確定合理的分擔方式。在對風險進行隨機模擬分析時還采用了蒙特卡洛模擬技術、熵權法、模糊綜合評價法、模擬生物神經網絡功能的人工神經網絡(Artificial Neural Network，ANN)方法。比如，北京地鐵4號線是國內基礎設施項目風險分擔的成功案例，其風險分擔的設計運用了科學的方法。該項目風險分擔評價流程大致為:首先進行問卷調查；其次建立基于參與方的風險評價指標體系；再次參照專家打分，建立風險指標權重集合；最后在專家打分的基礎上建立模糊評價矩陣，并對各參與方模糊綜合評價。

(二)當前基礎設施項目風險分擔存在的主要問題

我國地方政府與民營資本合作的基礎設施建設項目合同中往往都會涉及風險分擔的設計，并且現(xiàn)有風險分擔機制的設計本身更加科學。然而，本文通過總結當前民營資本參與基礎設施建設風險分擔的經驗以及教訓發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有風險分擔機制在具體的實踐中難以發(fā)揮良好的風險分擔作用，主要存在以下原因:

1.現(xiàn)有風險分配機制的效力較低，難以規(guī)范各參與方的行為。一方面，目前地方政府與民營資本簽訂的風險分擔合同大多遵循一些籠統(tǒng)的原則。比如，風險由最適宜的一方承擔原則、公平效率原則等。這些風險分擔原則在風險的分擔特別是在風險的再分配過程中難以對雙方形成有效、具體的約束。在我國天津市雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目中，對于項目公司的收益風險提出了較為籠統(tǒng)的分擔原則(合同約定項目收益不足時政府提供財政補貼)，然而合同并沒有明確定義政府補貼的數(shù)量。當后期項目公司出現(xiàn)收益不足時，政府補貼數(shù)量遠不能彌補企業(yè)的缺口。另一方面，現(xiàn)有風險分擔機制是包含在PPP合同之中，而目前PPP模式是一種合同式投資方式，我國政府對于PPP的規(guī)范以及監(jiān)督多為政策文本和規(guī)章制度，對于基礎設施領域的PPP項目參與各方的整體約束力不高。

2014年以來，國家發(fā)改委、財政部、水利部、環(huán)保部等部門在有關基礎設施領域的PPP管理上陸續(xù)頒布了《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》。但是相關的管理辦法以及意見并未對項目運作中的風險管理有所規(guī)定。由此以來，即使項目風險分擔機制本身設計科學合理，而在具體實施過程中也面臨著對地方政府、民營資本以及其他參與方約束效力低的問題，最終使得現(xiàn)有風險分擔機制難以落地。民營資本參與基礎設施建設的風險分擔機制缺少一個透明、規(guī)范的法律環(huán)境。

近年來，我國地方政府與民營資本方就基礎設施PPP項目中風險如何分擔的問題產生了許多糾紛。從現(xiàn)有PPP的實踐看來，矛盾主要聚焦于政策變動風險、項目唯一性風險、法律變動風險、需求風險如何分擔的問題上。比如，長春匯津污水處理項目、福建刺桐大橋項目、青島威立雅污水處理等項目。這些矛盾的存在也證明我國民營資本參與基礎設施PPP項目的健康發(fā)展急需建立良好的法律環(huán)境。

2.現(xiàn)有風險分擔機制模糊了收益風險，是后期項目失敗的重要原因。(1)收益風險的因素比較復雜，難以預測。收益風險是指基礎設施完工并投入使用后，項目公司的收益可能達不到預期的水平。收益風險不同于其他如施工風險、違約風險、政府審批延誤等風險可以通過項目公司的經驗以及以往基礎設施建設的經驗來加以預測。一些社會宏觀經濟環(huán)境以及其他風險進一步引發(fā)而導致的項目公司后期收益不足的風險，難以憑經驗預測，所以在前期的合同中往往受到忽略。比如由于地方政府主導的其他競爭項目收益分流、其他社會競爭性項目產生的收益分流、由于社會宏觀經濟環(huán)境變化導致項目的需求預測失誤、社會公眾對價格調整的反對等風險。(2)現(xiàn)有風險分擔忽略或者簡化了收益風險，給項目公司的破產以及項目失敗埋下了隱患。結合我國基礎設施建設的PPP實踐，本文總結了現(xiàn)有風險分擔中往往被忽略的幾類引發(fā)收益不足的因素。一是競爭性項目的產生導致對項目需求降低，從而收益遠遠低于預期。目前這一類風險是導致項目公司后期收益不足的主要原因。隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，居民對基礎設施的需求與日俱增，在PPP項目的較長周期中不可避免的有其他競爭性項目的產生。而我國以往的PPP風險分擔中，這一類風險并沒有受到重視，比如泉州刺桐大橋、杭州灣跨海大橋、鑫遠閩江四橋、北京京通高速等項目。二是有些項目的價格調整彈性較小，導致收益不足。較為典型的是電價、水價等關乎民眾日常生活的公用事業(yè)價格的調整方案難以通過。當項目公司由于成本較高難以維持運營提出漲價時，面臨較大的公眾阻力。例如上海大場水廠和北京第十水廠的水價問題最終以社會資本的退出收場。三是政府的補償不明確，收益不足。有些PPP項目前期對收益不足風險有所預期并建立了補償方案，然而補償方案比較籠統(tǒng)并不能填補項目公司巨大的成本收入缺口，比如天津市雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目。

表 主要的收益風險及代表案例

3.風險分擔管理缺少科學的動態(tài)規(guī)劃。盡管在我國民營資本參與基礎設施項目的合同中，考慮到眾多被廣泛認可的風險以及相應的分擔方案，但是在實踐中許多PPP項目卻遭遇了未識別風險帶來的重大損失，以致項目失敗。究其原因在于，現(xiàn)有分擔機制缺少動態(tài)調整的規(guī)劃，應對未識別風險的能力較弱，不能對動態(tài)的風險進行靈活的再分配。

從以往我國PPP項目的實踐看來，當未識別風險，比如上述收益風險中的其他競爭性項目產生時，民營資本方在應對風險時處于弱勢的地位。一方面，風險分擔的談判和協(xié)商往往是由地方政府主導的；另一方面，很多競爭性項目是政府部門的規(guī)劃，民營資本方的提議難以通過。兩方面的原因導致一些未識別風險的分配以及再分配之路很是艱難。談判以及再談判成為應對這一類風險的必由之路，然而最后往往以多方談判協(xié)商無果，政府回購或者項目擱淺收場。

風險分擔機制缺少動態(tài)的規(guī)劃也嚴重打擊了民營資本投資基礎設施建設的積極性。比如我國地方政府將杭州灣跨海大橋項目視為“我國第一個以地方民營企業(yè)為主體，投資超過百億的國家大型交通基礎設施項目”，該項目一度被認為是PPP的經典案例。然而，大橋投入使用后未滿兩年，陸續(xù)有一些政府以及其他投資人新建的競爭性項目，如紹興杭州灣大橋、嘉紹大橋對該項目形成了直接競爭，嚴重分流了公眾對杭州灣大橋的需求。而先前的風險分擔機制中并未詳細述及這一風險如何分配，民營資本方面臨這一狀況也是一籌莫展，并紛紛退出項目。該項目從最初的17家民營企業(yè)參與，占資55%，到最終民營資本占資15%，民營資本參與的積極性嚴重降低。我國一些其他民營資本參與的基礎設施建設項目也遇到了類似的問題，由此表明，風險分擔機制不能動態(tài)調整已經成為項目發(fā)展的制約因素。

四、總結與討論

探討民營資本參與基礎設施建設項目的風險分擔機制問題，對調動民營資本的積極性具有現(xiàn)實意義。本文通過考察我國民營資本參與基礎設施的實踐數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn):當前，民營資本參與率并不高，而風險分擔機制是否完善是民營資本參與基礎設施建設積極性的主要影響因素；已有風險分擔方案在風險分擔的原則上、風險識別和風險分擔的流程設計上，以及風險分配的方法選擇上積累了一定的經驗。然而，現(xiàn)有風險分擔機制對各參與方的約束效力較低，難以對地方政府以及民營資本方形成約束。此外，當前風險分擔工作在前期風險識別時對收益風險不夠重視，并且風險分擔的管理缺少科學的動態(tài)規(guī)劃。這一系列問題的存在為民營資本參與基礎設施建設項目埋下了隱患。為建立完善的風險分擔機制以及提高民營資本參與基礎設施建設的積極性，本文提出以下幾點建議。

第一，為民營資本參與基礎設施建設的風險分擔提供良好的制度以及法律環(huán)境。當前風險分擔機制是包含在PPP合同中的，因此首先需要在合同中明確風險分擔各方的權利以及相應的義務；其次，雙方遵守契約精神，公共部門不能利用自身的優(yōu)勢擠占民營資本方的合法權益，民營資本方也要遵守合同契約，不能為牟取暴利損害公眾利益；最后，完善相關的法律法規(guī)是風險分擔乃至整個PPP項目順利開展的有力保障，也是解決風險分擔中各參與方矛盾與糾紛的重要途徑。

第二，將收益不足風險進一步細分，加強收益風險的規(guī)劃以及管理。首先，從風險產生的責任方劃分以及識別收益風險，這有利于下一步風險的分配；其次，造成收益不足的因素有很多，本文在以往風險識別的基礎上主要增加幾點:政府主導的競爭性項目分流收益風險、其他社會競爭性項目分流收益風險、公眾反對導致價格不能調整風險、需求估計失誤而補償不足風險。

第三，建立風險分擔的動態(tài)機制。由于基礎設施的PPP項目周期長、風險復雜多變，因此建立風險分擔的靈活動態(tài)調整機制對項目的成敗尤為重要。建立動態(tài)機制首先需要明確風險分擔以及調整過程中各方的權、責、利；其次，完善相應的監(jiān)督和激勵措施，提升動態(tài)管理的約束力；再次，以地方政府部門為主導，保證未識別風險的分配與再分配的談判過程的順利開展。