規(guī)則—程序型自治:農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的治理效應(yīng)
——以鄂皖贛改革試驗(yàn)區(qū)為對(duì)象

鄧大才，張利明

(華中師范大學(xué) a.政治科學(xué)高等研究院；b.中國農(nóng)村研究院，武漢430079)

近年來，國家選擇一批縣市(區(qū))進(jìn)行農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的試點(diǎn)工作。從改革的初步績效來看，集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革不僅在明晰產(chǎn)權(quán)、整合資源等方面成效顯著，而且還引發(fā)了意想不到的治理效應(yīng)，形成了規(guī)則—程序型自治。改革開放40年來，國家有很多改革政策在農(nóng)村實(shí)施，為什么集體股份權(quán)能改革能夠?qū)⑥r(nóng)村村民自治推向2.0版本呢?為什么一個(gè)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革就能夠解決村民自治30年都沒有解決的民主決策和民主管理問題呢?本文將以鄂皖贛三省的改革試驗(yàn)區(qū)為對(duì)象探討規(guī)則—程序型自治何以產(chǎn)生及其背后的運(yùn)行邏輯。

一、問題提出與概念界定

中國農(nóng)村村民自治經(jīng)過30年的發(fā)展，取得了顯著成效，但仍然存在發(fā)展水平良莠不齊的問題，有的地方自治能夠有效實(shí)現(xiàn)，有的地方則流于形式。從各地的實(shí)踐來看，可以將村民自治歸納為四種類型。

1.選舉型自治

所謂“選舉型自治”就是將自治等同于選舉，選舉結(jié)束后就沒有其他的自治行為和活動(dòng)了。在中國農(nóng)村村民自治發(fā)展的早期階段，主要以民主選舉為導(dǎo)向[1]，許多學(xué)者都將村民選舉作為村民自治的重心，并形成了一系列研究成果。①相關(guān)研究成果可參見徐勇、吳毅:《鄉(xiāng)土中國的民主選舉》，華中師范大學(xué)出版社2001年版；李連江:《村委會(huì)選舉觀察》，天津人民出版社2001年版；白鋼、趙壽星:《選舉與治理:中國村民自治研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2001年版；肖唐鏢等:《多維視角下的村民直選》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2001年版。袁達(dá)毅指出:“民主選舉是農(nóng)村基層民主建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，是民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的前提、基礎(chǔ)?！盵2]詹成付、范瑜對(duì)中國農(nóng)村村委會(huì)選舉的10年實(shí)踐及發(fā)展成效進(jìn)行了梳理[3]。國外學(xué)者對(duì)中國村民自治的研究也主要圍繞村民選舉展開，對(duì)此郭正林從不同角度進(jìn)行了詳細(xì)梳理[4]。在實(shí)踐中，一些地方也出現(xiàn)只注重選舉的問題，對(duì)于選舉之后的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等重視不足，從而導(dǎo)致村民自治“虛化”“空轉(zhuǎn)”等問題，筆者將這種自治稱為“選舉型自治”。

2.會(huì)議型自治

所謂“會(huì)議型自治”就是將自治等同于開會(huì)，如政策推行要求用自治的方式，地方政府或者村莊就會(huì)開開會(huì)，傳達(dá)或者通報(bào)一下上級(jí)指示，或者進(jìn)行動(dòng)員、布置。從村民自治的角度來看，這種“會(huì)議型自治”在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為村民會(huì)議和村民代表會(huì)議。湯晉蘇認(rèn)為，村民會(huì)議是村民自治的最高權(quán)力組織，是農(nóng)民直接行使村務(wù)決策權(quán)的重要途徑，沒有村民會(huì)議，就不可能有村委會(huì)，也不可能有真正的村民自治[5]。郎友興、何包鋼認(rèn)為中國的村民代表會(huì)議具有濃厚的鄉(xiāng)土氣息，這種會(huì)議形式擴(kuò)大了農(nóng)民的政治參與，吸引了村莊精英參與村級(jí)政治生活[6]。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，學(xué)者們對(duì)村民自治過程中產(chǎn)生的新的會(huì)議自治展開研究。何包鋼著重對(duì)民主商談會(huì)、民主聽證會(huì)、民主懇談會(huì)等協(xié)商民主會(huì)議形式展開研究，并探討了中國協(xié)商民主制度的特征[7]。徐勇、項(xiàng)繼權(quán)等以村民自治的創(chuàng)新實(shí)踐為案例，對(duì)村民議事會(huì)議、村民理事會(huì)議等進(jìn)行了探討，并認(rèn)為這些形式激發(fā)了村民自治的內(nèi)部活力。①參見徐勇、沈乾飛:《村民議事會(huì):破解“形式有權(quán)，實(shí)際無權(quán)”的基層民主難題》，《探索》2015年第1期；項(xiàng)繼權(quán)、王明為:《村民理事會(huì):性質(zhì)及其限度》，《福建論壇》(人文社會(huì)科學(xué)版)2017年第9期。因此，有些人認(rèn)為有村民參與開會(huì)就是自治，本文將之稱為“會(huì)議型自治”。

3.監(jiān)督型自治

監(jiān)督是村民自治的重要內(nèi)容，很多地方和村莊重視監(jiān)督，要求村干部每年述職，村民代表投信任票，或者要求村務(wù)公開，從而形成了“監(jiān)督型自治”。李學(xué)舉認(rèn)為民主監(jiān)督是村民在村民自治中的主要權(quán)利，是村民自治本質(zhì)的體現(xiàn)，其目的是保障農(nóng)民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主[8]。馬寶成則指出農(nóng)村基層民主的績效在很大程度上由民主監(jiān)督來決定，村民監(jiān)督中的制度創(chuàng)新豐富了村民自治的形式，是農(nóng)村基層民主新的生長點(diǎn)[9]。盧福營、黨國英等則從案例調(diào)查出發(fā)，對(duì)基層探索的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等監(jiān)督自治形式進(jìn)行了闡述，并對(duì)這種村民監(jiān)督形式的意義、成效、路徑等展開分析。②參見盧福營、孫瓊歡:《村務(wù)監(jiān)督的制度創(chuàng)新及其績效——浙江省武義縣后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度調(diào)查》，《社會(huì)科學(xué)》2006年第2期；黨國英:《試論建立村民監(jiān)督委員會(huì)的重要意義——基于對(duì)陜西農(nóng)村建立村民監(jiān)督委員會(huì)制度的調(diào)查》，《毛澤東鄧小平理論研究》2011年第5期。

4.分配型自治

在廣東、福建、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊，年終分配額度比較大，圍繞著分紅和分配形成了特有的自治形式，本文稱之為“分配型自治”。這種“分配型自治”主要出現(xiàn)在農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的管理和處理過程中。黃延信等從農(nóng)村集體資產(chǎn)改革出發(fā)，認(rèn)為通過產(chǎn)權(quán)改革中的民主管理、民主協(xié)商、民主分配等，使農(nóng)民群眾真正擁有了集體經(jīng)濟(jì)組織的民主選舉權(quán)、經(jīng)營管理決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)[10]。李勇華則對(duì)集體產(chǎn)權(quán)改革的“確權(quán)”“分權(quán)”“賦權(quán)”“活權(quán)”等過程進(jìn)行了分析，指出村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)的治理是村民自治的核心和根本，農(nóng)村集體資產(chǎn)通過一系列改革從根本上厘清了“國家—村民自治體”和“自治組織—村民”的雙重關(guān)系，為村民自治的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)性條件[11]。趙家如則以北京市的農(nóng)村股份合作為例，闡述了在農(nóng)村股份合作改革中形成的民主管理、民主決策和民主監(jiān)督等機(jī)制[12]。

以上四種類型的自治某一個(gè)村莊可能都不同程度地存在，但會(huì)以某種類型的自治為主導(dǎo)。不管是在哪類村莊，每四年一次的選舉都會(huì)舉行，如果再加上民主監(jiān)督，可以稱為“選舉—監(jiān)督型自治”；選舉加上分配，可以稱為“選舉—分配型自治”。也就是說，以四種基本的自治類型為基礎(chǔ)，可以組合成多樣的自治類型。

但是這些自治類型及其組合都沒有涉及村民自治的最核心問題:規(guī)則和程序，即民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督中的規(guī)則與程序。這一問題雖然得到很多人的關(guān)注，但一直都沒有得到很好解決。這一困擾鄉(xiāng)村多年的問題，在全國29個(gè)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試驗(yàn)區(qū)得到了有效解決。立足于這一改革實(shí)踐，我們力圖回答中國農(nóng)村30年都解決不了的問題，為什么一個(gè)改革就解決了呢?

二、立規(guī)則:構(gòu)建有效自治的基礎(chǔ)

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革就是將除承包地以外的集體資產(chǎn)、資源、資金進(jìn)行股份化改革。改革主要涉及四項(xiàng)工作:一是清人，確定可以得到集體股份的成員；二是清產(chǎn)，確定可以分配給集體成員的資產(chǎn)；三是配股，即將資產(chǎn)分配給集體成員；四是賦能，即對(duì)股份賦予權(quán)能。上述每項(xiàng)工作都牽涉村莊中每一個(gè)人及其利益，涉及面廣、影響大。因此，只有按程序和規(guī)則辦事，才能夠獲得農(nóng)民的認(rèn)同和擁護(hù)，才能夠順利推進(jìn)。為此，每個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)都將規(guī)則和程序作為改革的重點(diǎn)。

1.框架規(guī)則

農(nóng)村集體資產(chǎn)改革由國家發(fā)動(dòng)，農(nóng)業(yè)部組織實(shí)施。十八屆三中全會(huì)決定要求“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”[13]。2014年2月國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見有關(guān)政策措施分工的通知》，明確要求農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等部門有效落實(shí)“三中全會(huì)”精神。2014年農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》，并遴選了29個(gè)區(qū)縣市進(jìn)行農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的試點(diǎn)工作。2015年農(nóng)業(yè)部批復(fù)了29個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)的改革方案，各地迅速展開了集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的探索與實(shí)踐。2016年，根據(jù)改革試驗(yàn)情況及“三中全會(huì)”的精神，中共中央國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)制度改革的意見》，規(guī)定了改革的目標(biāo)、原則、方法及保障措施。各省市也根據(jù)中央和農(nóng)業(yè)部的文件出臺(tái)了相關(guān)政策，如江西出臺(tái)了《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于在全省開展積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作的通知》。

從黨的全會(huì)精神到國家、農(nóng)業(yè)部的文件以及各省市的意見和通知，形成了一整套農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的框架性規(guī)則。這些規(guī)則闡述了改革的意義、價(jià)值，對(duì)改革提出了原則性的目標(biāo)、要求、方法、措施，同時(shí)也規(guī)定了改革的范圍、內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，并賦予了改革試驗(yàn)區(qū)的合法地位和改革權(quán)力。

2.執(zhí)行規(guī)則

中央、農(nóng)業(yè)部和省市出臺(tái)了框架性規(guī)則(文件)后，29個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)必須將改革的目標(biāo)和要求落地。因此，各個(gè)區(qū)縣市根據(jù)中央和部、省規(guī)定的精神制定具體的執(zhí)行性規(guī)則，即具體的改革目標(biāo)、改革原則、改革步驟、改革方案及改革中一些特殊問題的規(guī)定等。

從改革試驗(yàn)區(qū)安徽天長、湖北京山、江西余江的改革來看，主要有六類框架規(guī)則:第一，改革試點(diǎn)的總體性方案；第二，集體成員資格界定的意見和方案；第三，清產(chǎn)核資的方案和意見；第四，股份設(shè)置和股權(quán)配置的意見；第五，賦權(quán)的規(guī)則和要求；第六，資產(chǎn)、股權(quán)登記之類的文件和規(guī)則。安徽天長市集體成員身份界定、清產(chǎn)核資、股權(quán)配置、權(quán)能拓展的文件共計(jì)14個(gè)；湖北省京山縣共有9個(gè)規(guī)范性文件，其中，權(quán)能拓展規(guī)則最多，有4個(gè)；江西余江縣有11個(gè)規(guī)范性文件。

國家和部省的框架性規(guī)則大體相同，但是改革試驗(yàn)區(qū)的執(zhí)行性規(guī)則則需要體現(xiàn)地方性知識(shí)，因?yàn)橐獙⒅醒牒蛧业木駡?zhí)行到位，必須根據(jù)本地的條件、特點(diǎn)制定規(guī)則，才能保證鄉(xiāng)村改革有效推進(jìn)。從評(píng)估來看，本次改革執(zhí)行規(guī)則非常詳細(xì)，比較規(guī)范，也具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性。

3.操作規(guī)則

在具體實(shí)施農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革過程中，僅有國家、地方政府的規(guī)范性規(guī)則是難以推進(jìn)的，還需要各個(gè)村莊結(jié)合本村的實(shí)際特點(diǎn)制定具體的改革細(xì)則。從改革實(shí)踐來看，農(nóng)民可能很難理解框架性文件和執(zhí)行性文件，因此各個(gè)地方都會(huì)安排一批干部與農(nóng)民一起推進(jìn)改革。湖北京山為每個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)提供了幾個(gè)改革思路，供村民討論形成本村的改革規(guī)則；重慶梁平只提供一套方案供各村選擇；安徽天長則是出臺(tái)一套總體性原則，各村根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充。

在村莊和社區(qū)層面建立操作性規(guī)則，只有通過村民自治才能實(shí)現(xiàn)。概括起來主要有四個(gè)程序:一是學(xué)習(xí)框架規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則，包括培訓(xùn)、指導(dǎo)等；二是討論規(guī)則，討論規(guī)則的可操作性，如誰是集體成員、哪些資產(chǎn)需要股份化等；三是在討論的基礎(chǔ)上建立本村或者本組的操作規(guī)則；四是操作規(guī)則的公示和通過。

在湖北京山，各個(gè)村莊根據(jù)框架規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則建立很多操作性規(guī)則，如實(shí)施村組兩級(jí)股權(quán)改革；推行節(jié)點(diǎn)配股，包括1982年、1998年和改革實(shí)施時(shí)間等三個(gè)時(shí)間點(diǎn)的配股規(guī)則；執(zhí)行兩類股份，即資產(chǎn)股和面積股；考慮最初的歷史貢獻(xiàn)，對(duì)于合作化時(shí)期入社時(shí)有四大農(nóng)具、耕牛的家庭給予現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)取＞┥娇h各個(gè)試點(diǎn)村因村、因組制宜，一村一策，一組一策，村組干部和農(nóng)民參與制定，因而規(guī)則非常精致、細(xì)致。

與京山的改革相比，安徽天長的改革則相對(duì)簡單，各個(gè)村莊結(jié)合框架性規(guī)則、執(zhí)行性規(guī)則，商定出操作性細(xì)則:一級(jí)股份經(jīng)濟(jì)，沒有組級(jí)股份社；不考慮歷史貢獻(xiàn)，一視同仁；按份所有，只量化經(jīng)營性資產(chǎn)，資源性資產(chǎn)暫時(shí)不量化、不固化；政經(jīng)分離但是不分家，即建立兩套賬，但是人員交叉任職；監(jiān)事會(huì)、理事會(huì)相互制衡等。

雖然江西余江的試點(diǎn)村莊不多，但是在規(guī)則和程序上十分規(guī)范，在改革試點(diǎn)村，通過村民討論形成如下可操作性規(guī)則:以組清人、協(xié)商確定成員資格、貨幣量化與面積量化同步進(jìn)行、一人一股等。

在所有的改革村莊中，操作規(guī)則的形成都采取了自治形式:一是開會(huì)，如村民代表大會(huì)、村民會(huì)議、理事會(huì)會(huì)議、監(jiān)事會(huì)會(huì)議、股東大會(huì)和股東代表會(huì)議以及各類聯(lián)席會(huì)議；二是成立專門的小組，如集體成員界定小組、清產(chǎn)核資小組等，每個(gè)小組都由村干部、黨員、農(nóng)民代表共同組成；三是公示與簽字，所有的規(guī)則都要公示，所有的措施都要通知到人，所有的會(huì)議和最后的結(jié)果都必須當(dāng)事人簽字。

從上述分析可見，農(nóng)村集體股份權(quán)能改革本身就需要村民自治，這種自治主要通過農(nóng)民討論規(guī)則、制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則來完成，這些規(guī)則既構(gòu)成了自治的基礎(chǔ)，同時(shí)也是自治的重要內(nèi)容。所以，從規(guī)則層面來看，我們可以將這種以規(guī)則為載體和途徑的自治稱為“規(guī)則型自治”。

三、建程序:構(gòu)建有效自治的框架

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革除了定規(guī)則、按照規(guī)則辦事外，還定程序、按照程序辦事。程序主要分為總體程序和具體程序兩種。

天長市在程序方面最為嚴(yán)格和細(xì)致，總體包括清人、清資、配股三大步驟，合計(jì)有20個(gè)子步驟。一是集體成員身份界定:6個(gè)步驟。主要包括:成立組織(領(lǐng)導(dǎo)小組和調(diào)查小組)；發(fā)布公告(登記對(duì)象、基準(zhǔn)日、時(shí)間、方式)；摸底登記(個(gè)人基本信息、戶籍變動(dòng)情況、身份類型)；方案制定(五級(jí)會(huì)議研究、討論并表決:村兩委會(huì)議—村民代表會(huì)議—村民大會(huì)—小組會(huì)議—戶代表會(huì)議)；審核公示(村務(wù)公開欄)；編制名冊(cè)上報(bào)備案(鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、市農(nóng)委備案)。二是清產(chǎn)核資:8個(gè)步驟。主要包括:制定方案、動(dòng)員培訓(xùn)、全面清理(村級(jí)清查小組)、價(jià)值認(rèn)定、張榜公示、民主確認(rèn)、審核上報(bào)(村級(jí)核查小組)、建檔建制。三是股權(quán)配置:6個(gè)步驟。主要包括:將集體經(jīng)營性資產(chǎn)凈值折股；配置個(gè)人股；按戶發(fā)放股權(quán)證書；靜態(tài)管理股權(quán)，賦予占有、收益、繼承、有償退出、抵押、擔(dān)保這6項(xiàng)權(quán)能；股權(quán)證信息動(dòng)態(tài)錄入農(nóng)村集體資產(chǎn)信息化管理平臺(tái)，歸檔管理，市農(nóng)委備案。①安徽省天長市的第三方改革評(píng)估材料(未刊稿)由黨亞飛博士提供。天長市的3大步驟、20個(gè)子步驟，層層推進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成了自治程序鏈。在三個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)中，天長市不僅規(guī)則最多，而且程序也最細(xì)致規(guī)范。這些程序也構(gòu)成了村民自治的基本框架。

京山縣的總體改革包括清人清資同步進(jìn)行、量化資產(chǎn)、配置股權(quán)、發(fā)放證書、靜態(tài)管理等，共計(jì)20個(gè)步驟。具體程序?yàn)?一是集體成員身份界定:9個(gè)步驟。組建專班—制定方案—宣傳發(fā)動(dòng)—調(diào)查摸底—?jiǎng)澏悇e—公示結(jié)果—民主決策—成員登記—成員備案。二是清產(chǎn)核資:6個(gè)步驟。確定基準(zhǔn)日與范圍—確定清查內(nèi)容(現(xiàn)金、銀行存款、對(duì)外投資、存貨、應(yīng)收款項(xiàng)、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、在建工程、土地資源、債務(wù)等)—產(chǎn)權(quán)界定—資產(chǎn)評(píng)估—公示審核—建立臺(tái)賬。三是股權(quán)配置:5個(gè)步驟。主要是量化到人、固化到戶、靜態(tài)管理等5個(gè)步驟。①湖北省京山縣的第三方改革評(píng)估材料(未刊稿)由王琦博士提供。在改革中，京山縣各村也按照各個(gè)程序執(zhí)行，每個(gè)程序都嚴(yán)格按照規(guī)則執(zhí)行，如成員資格必須“個(gè)人簽名，三榜公示”，每一個(gè)步驟、每一個(gè)程序都不能少，否則就是“違法”。京山的20個(gè)子程序都由農(nóng)民自己討論形成，而且每個(gè)程序農(nóng)民都參與、知曉或者簽字，這些程序確保了改革過程中村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。

相比天長市和京山縣，余江縣的改革相對(duì)簡單，但也有13個(gè)步驟和程序:一是成員界定:4個(gè)步驟。村(組)代表大會(huì)制定成員界定辦法；理事會(huì)界定集體成員身份，并公示界定結(jié)果；村民代表大會(huì)或者戶主會(huì)議解決爭議問題。二是清產(chǎn)核資:5個(gè)步驟。民主選舉，組建理事會(huì)，協(xié)助或主持清產(chǎn)核資；村理事會(huì)或清產(chǎn)核資小組自主開展清產(chǎn)核資工作；依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)自行對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行量化評(píng)估；公示清查結(jié)果；建立臺(tái)賬。三是股權(quán)配置:4個(gè)步驟。村(組)代表大會(huì)制定股權(quán)配置方案；依成員界定配置股權(quán)；公示股權(quán)配置結(jié)果；依據(jù)村莊傳統(tǒng)承包地調(diào)整規(guī)則，動(dòng)態(tài)管理股權(quán)。②江西省余江縣的第三方改革評(píng)估材料(未刊稿)由楊明博士提供。余江縣的改革程序雖然相對(duì)簡單，但是在改革過程中，鄉(xiāng)村干部和群眾代表、理事會(huì)嚴(yán)格按照程序執(zhí)行，既體現(xiàn)了群眾參與性，也體現(xiàn)了規(guī)則性和程序性，為村民自治有效實(shí)現(xiàn)提供了框架性條件。

在改革過程中，所有的程序都由村民安排和決定，所有程序都有村民參與，所有程序都有記錄和簽名，所有程序及規(guī)則的執(zhí)行結(jié)果都有公示，都得到集體成員的認(rèn)定或認(rèn)可。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革既有民主管理、民主監(jiān)督，更有民主決策，這是最有效的村民自治。30年來村民自治最難實(shí)現(xiàn)的民主管理和民主決策，在農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中得到了有效實(shí)現(xiàn)。從程序?qū)用鎭砜?，在農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革過程中形成的以程序?yàn)楹诵牡淖灾慰梢苑Q為“程序型自治”。

四、規(guī)則—程序型自治:決定因素與基本類型

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革是一項(xiàng)重大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新，30年來難以實(shí)現(xiàn)的村莊民主管理和民主決策在改革中得以實(shí)現(xiàn)，特別是形成了以規(guī)則、程序?yàn)檩d體、為核心、為途徑的自治，本文稱之為規(guī)則—程序型自治。

1.規(guī)則—程序型自治的決定因素

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革為什么能夠使村民自治得以有效實(shí)現(xiàn)，為什么能夠一舉解決30年都沒有解決的民主決策和民主管理問題?我們認(rèn)為主要有四個(gè)因素:一是利益性。集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革是一件重大的體制改革，它涉及集體經(jīng)濟(jì)中每個(gè)人、每個(gè)集體的資產(chǎn)，甚至還要追溯到合作化和農(nóng)村人民公社時(shí)期的集體資產(chǎn)和貢獻(xiàn)，必須讓農(nóng)民自治、參與改革。二是復(fù)雜性。集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革涉及面之廣、人數(shù)之多、時(shí)間之長、資源之多、政策之雜，都是歷次改革所沒有的，只能通過規(guī)則和程序來實(shí)施。三是權(quán)利性。當(dāng)前改革的大環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化，依法治國理念日益深入人心，人們的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，改革要讓村民認(rèn)同，要得到村民支持和擁護(hù)，必須依靠村民，特別是依靠村民自治。四是強(qiáng)制性。國家和政府嚴(yán)格要求，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革由黨的“三中全會(huì)”決定，并由黨中央和國務(wù)院發(fā)文規(guī)定，農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局具體執(zhí)行，要求既要改革體制，搞活資源，又讓群眾滿意，讓群眾有獲得感。集體產(chǎn)權(quán)股份改革的利益性、復(fù)雜性、權(quán)利性、外部強(qiáng)制性共同決定了其要依靠村民自治，要按照規(guī)則和程序來改革。正因?yàn)槿绱?，國家才?huì)在改革中要求各試驗(yàn)區(qū)、各地充分發(fā)揮民主，充分利用村民自治，引導(dǎo)農(nóng)民制定規(guī)則、建立程序，按照規(guī)則和程序來進(jìn)行改革。

上述可見，任何一項(xiàng)改革、任何一項(xiàng)制度的形成都離不開國家，也離不農(nóng)民。再龐大的資產(chǎn)資源、再復(fù)雜的利益關(guān)系、再強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)，只要按照規(guī)則—程序辦事，只要依靠群眾、只要群眾全程參與，就能夠有效解決，改革就能夠順利推進(jìn)。

2.規(guī)則—程序型自治的基本類型

通過對(duì)天長、京山和余江3個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)的考察，結(jié)合其他26個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)的驗(yàn)證，我們可以建立一個(gè)二維象限，以規(guī)則性為縱軸，以程序性為橫軸。所謂“規(guī)則性”是指改革規(guī)則的數(shù)量、細(xì)化執(zhí)行的程度；所謂“程序性”是指改革程序的數(shù)量及執(zhí)行程序的程度。根據(jù)規(guī)則性和程序性的不同組合可以形成四類比較經(jīng)典的自治形態(tài)(見下圖):一是如果一個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)，規(guī)則較多較細(xì)，而且程序性也很強(qiáng)，則會(huì)形成典型的規(guī)則—程序型自治；二是如果規(guī)則較多，但如果程序性不強(qiáng)，再多的規(guī)則、再細(xì)的規(guī)則也難以落實(shí)，這樣就會(huì)形成懸浮型自治；①懸浮型自治與前文所說的規(guī)則型自治有所區(qū)別，規(guī)則型自治是指規(guī)則能夠得到有效執(zhí)行的一種自治類型，而懸浮型自治是有規(guī)則、但規(guī)則得不到執(zhí)行的一種非有效性自治。三是如果程序性很強(qiáng)，但是規(guī)則不多，也不細(xì)致，則會(huì)形成程序型自治，但是改革會(huì)比較粗糙；四是如果規(guī)則性不強(qiáng)，程序性也不強(qiáng)，則自治難以形成，本文稱之為無為型自治。

根據(jù)規(guī)則性和程序性的程度，我們可以根據(jù)29個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)的改革情況確定其在這個(gè)二維圖上的位置。同時(shí)，全國其他地區(qū)推進(jìn)的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，也能夠用此模型進(jìn)行解釋和預(yù)測。

圖 規(guī)則—程序性自治的類型

3.規(guī)則與程序的數(shù)量和強(qiáng)度

規(guī)則和程序是形成規(guī)則—程序型自治的重要因素，而且規(guī)則和程序也是自治的核心因素。但是規(guī)則和程序是不是越多越好，執(zhí)行強(qiáng)度越大越好呢?規(guī)則與程序到底孰重孰輕?從我們的研究來看，可以得出如下的結(jié)論:一是規(guī)則和程序的數(shù)量并非越多越好，只要能夠解決問題就可以，各地沒有必要追求規(guī)則和程序的數(shù)量，而是要因地制宜地解決問題。二是規(guī)則和程序的執(zhí)行強(qiáng)度越大越好，規(guī)則重在執(zhí)行，程序重在落實(shí)，所以要確保改革實(shí)現(xiàn)，要確保村民自治有效實(shí)現(xiàn)，執(zhí)行強(qiáng)度越大越好。三是規(guī)則和程序都重要，沒有規(guī)則，程序沒有作用；只有規(guī)則，沒有程序，規(guī)則也無法實(shí)現(xiàn)，因此兩者同等重要。