淺析土地整治權(quán)屬調(diào)整管理的意義及工作思路

李道聰

土地整治是指對(duì)低效利用、不合理利用、未利用以及生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行整治，提高土地利用效率的活動(dòng)。土地整治是盤活存量土地、強(qiáng)化節(jié)約集約用地、適時(shí)補(bǔ)充耕地和提升土地產(chǎn)能的重要手段，是增加有效耕地面積，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的有效措施。積極開展土地整治，對(duì)于緩解人地矛盾，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高耕地綜合生產(chǎn)能力，特別是糧食生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，提高人民生活水平具有極其重要的意義，也是貫徹中共中央關(guān)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村重要決策的集中體現(xiàn)。

攀枝花市位于中國西南川滇交界處，總面積7411.03平方公里，轄5個(gè)縣（區(qū)），是“攀西地區(qū)”實(shí)施土地整治的重要區(qū)域。區(qū)內(nèi)地形以山地為主，河谷、盆地、平原地形次之。2001年以來，攀枝花市開始有系統(tǒng)地進(jìn)行土地整治工作，歷經(jīng)多年的實(shí)踐和探索，從當(dāng)初為滿足耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)單純的土地開發(fā)，逐漸發(fā)展為內(nèi)涵豐富的綜合性土地整治，成為攀枝花市改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的重要舉措，為推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、土地整治權(quán)屬調(diào)整管理的意義

土地整治權(quán)屬調(diào)整是指農(nóng)村土地整治過程中涉及到的土地所有權(quán)、土地使用權(quán)調(diào)整及在其上設(shè)定的他項(xiàng)權(quán)利調(diào)整、確認(rèn)以及變更登記的行為。土地所有權(quán)調(diào)整包括農(nóng)村集體土地之間、國有土地與農(nóng)村集體土地之間的調(diào)整。土地使用權(quán)調(diào)整包括農(nóng)村集體土地使用權(quán)、國有土地使用權(quán)的調(diào)整。土地他項(xiàng)權(quán)利調(diào)整包括土地整治過程中因所有權(quán)或使用權(quán)調(diào)整產(chǎn)生的他項(xiàng)權(quán)力的調(diào)整。

土地整治權(quán)屬調(diào)整管理是維護(hù)土地整治當(dāng)事人的合法權(quán)益，防止發(fā)生新的土地權(quán)屬爭(zhēng)議和促進(jìn)土地整治事業(yè)健康發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)村土地整治前后的質(zhì)量、數(shù)量發(fā)生變化，利益格局也隨之變化，土地整治不僅要完成各項(xiàng)工程措施，還應(yīng)在尊重自然規(guī)律，尊重農(nóng)民意愿和原有的產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行地籍調(diào)查、現(xiàn)狀確認(rèn)、權(quán)屬變更、土地登記等地政工作，穩(wěn)定農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)，這是土地整治工作的一個(gè)突出特點(diǎn)，直接關(guān)系到土地整治事業(yè)的成敗，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

二、土地整治權(quán)屬調(diào)整管理的工作思路

土地權(quán)屬管理工作貫穿土地整治工作全過程，基本程序包括土地權(quán)屬和利用現(xiàn)狀調(diào)查和確認(rèn)、編制權(quán)屬調(diào)整方案、公告及異議處理、權(quán)屬調(diào)整方案報(bào)批、停止受理登記、補(bǔ)充說明因規(guī)劃設(shè)計(jì)變更引起的權(quán)屬調(diào)整情況、權(quán)屬調(diào)整方案的實(shí)施、土地權(quán)屬和利用變更登記、建立資料檔案等。

（一）項(xiàng)目選址、可行性研究和規(guī)劃設(shè)計(jì)階段

1、項(xiàng)目選址階段：縣級(jí)國土資源管理部門應(yīng)在土地整治項(xiàng)目范圍確定后切實(shí)查清項(xiàng)目區(qū)土地權(quán)屬和利用現(xiàn)狀，主要依據(jù)土地登記、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查以及土地變更調(diào)查和登記。調(diào)查內(nèi)容主要包括項(xiàng)目區(qū)域的確切邊界；項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)宗地的數(shù)量、類型、質(zhì)量；項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)的土地權(quán)利人類型、數(shù)量；原有土地的確權(quán)登記發(fā)證情況。將土地權(quán)屬現(xiàn)狀狀況標(biāo)繪到大比例尺的土地利用現(xiàn)狀圖上。編制土地權(quán)屬和利用現(xiàn)狀報(bào)告。2、項(xiàng)目可行性研究階段：編制、公告和報(bào)批《土地整治權(quán)屬調(diào)整方案》；確定土地權(quán)屬調(diào)整范圍，遵照土地所有權(quán)盡量不變和土地使用位置面積可適當(dāng)調(diào)整原則確定土地權(quán)屬調(diào)整范圍。除飛地、插花地外，項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)土地所有權(quán)原則上盡量不調(diào)整；對(duì)需要調(diào)整的土地使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，位置應(yīng)盡量與整治前保持一致或大致相當(dāng)。初步編制土地整治權(quán)屬調(diào)整方案，縣級(jí)國土資源管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)要組織有關(guān)村民代表就權(quán)屬調(diào)整進(jìn)行協(xié)商，形成初步方案。廣泛征求意見，土地整治權(quán)屬調(diào)整方案應(yīng)征得三分之二以上土地權(quán)利人的同意。土地權(quán)屬調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)在有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村進(jìn)行公告，公告15天。對(duì)權(quán)屬調(diào)整方案有異議的土地所有權(quán)人、使用權(quán)人，應(yīng)于公告期內(nèi)書面提出，經(jīng)協(xié)商不能解決的，爭(zhēng)議由當(dāng)?shù)厝嗣裾{(diào)處；集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整有異議的，應(yīng)在公告期內(nèi)向村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)人民政府提出，爭(zhēng)議由村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)人民政府調(diào)處。簽訂相關(guān)協(xié)議，包括整治人與土地權(quán)利人簽訂協(xié)議；涉及所有權(quán)者，土地所有權(quán)主體之間應(yīng)簽訂調(diào)整協(xié)議書；涉及使用權(quán)者，由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民簽訂調(diào)整協(xié)議書。制定《土地整治權(quán)屬調(diào)整方案》，內(nèi)容包括項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬狀況，權(quán)屬調(diào)整的范圍，整治人與土地權(quán)利人簽訂的協(xié)議等?！锻恋卣螜?quán)屬調(diào)整方案》報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。3、項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段：從項(xiàng)目立項(xiàng)及其備案至項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)編制工作之間有一定的時(shí)間跨度，在此期間，縣級(jí)國土資源管理部門應(yīng)凍結(jié)土地權(quán)力變更登記，停止變更土地利用現(xiàn)狀。項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和施工設(shè)計(jì)階段，到實(shí)地復(fù)核《土地權(quán)屬和利用現(xiàn)狀報(bào)告》有關(guān)內(nèi)容，對(duì)確實(shí)發(fā)生變化的情況應(yīng)組織有關(guān)方面進(jìn)行協(xié)商，及時(shí)解決。

（二）項(xiàng)目實(shí)施階段

1、實(shí)施準(zhǔn)備階段：縣級(jí)國土資源管理部門應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定核實(shí)項(xiàng)目區(qū)地類、面積、界址、權(quán)屬及補(bǔ)償方案等，保證地類、面積準(zhǔn)確，界址清楚，權(quán)屬合法，權(quán)屬調(diào)整方案和補(bǔ)償方案等無爭(zhēng)議，為施工創(chuàng)造條件。凍結(jié)土地權(quán)利變更登記，停止變更土地利用現(xiàn)狀；土地整治項(xiàng)目一經(jīng)批準(zhǔn)，縣級(jí)國土資源管理部門應(yīng)公告在土地整治項(xiàng)目批準(zhǔn)后至土地權(quán)屬調(diào)整完成前，停止辦理土地權(quán)力轉(zhuǎn)移、抵押等登記手續(xù)，禁止任何改變土地利用現(xiàn)狀的行為。2、工程施工階段：縣級(jí)國土資源部門應(yīng)認(rèn)真核查核實(shí)公告內(nèi)容執(zhí)行情況；應(yīng)規(guī)劃設(shè)計(jì)變更，造成土地權(quán)屬重新調(diào)整的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定對(duì)原權(quán)屬調(diào)整方案補(bǔ)充、說明，并報(bào)項(xiàng)目所在縣級(jí)國土資源管理部門確定。3、竣工驗(yàn)收階段：土地整治項(xiàng)目竣工后，要按照經(jīng)批準(zhǔn)的土地權(quán)屬調(diào)整方案，公平、合理地分配土地權(quán)益，并確定土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?？h級(jí)國土資源管理部門及時(shí)進(jìn)行土地變更調(diào)查和土地變更登記?？h級(jí)國土資源管理部門應(yīng)建立新的地籍檔案，并妥善保管有關(guān)土地登記資料。

三、土地整治的實(shí)施，將原本不規(guī)整田塊通過工程措施，建設(shè)成為形狀規(guī)整、適宜現(xiàn)代化機(jī)械耕作的田塊，不可避免須對(duì)土地權(quán)屬做相應(yīng)調(diào)整，本著依法、公開、公平、公正和自愿原則，正確處理好整治前后的土地權(quán)屬關(guān)系，依法確認(rèn)、調(diào)整和劃定土地的所有權(quán)、使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障土地所有者和使用者的合法權(quán)益，對(duì)土地整治的健康發(fā)展和農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定都具有十分重要的意義。