公路PPP項目和政府還貸項目財務(wù)評價不同點解析

司磊霖

摘 要：PPP投資與建設(shè)模式是指政府與社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種合作關(guān)系，一般是由社會資本承擔融資、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護的主要工作。筆者結(jié)合自身的工作實踐，分別以公路建設(shè)項目采用PPP模式和傳統(tǒng)政府還貸模式下，以融資-建設(shè)-運營的運作方式為例，分析兩種模式財務(wù)評價的不同點，希望可以對公路前期研究工作起到一定的幫助作用。

關(guān)鍵詞：公路PPP項目；傳統(tǒng)政府還貸項目；財務(wù)評價

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2018）14-0124-02

公路建設(shè)資金問題一直阻礙著我國社會經(jīng)濟改革中各項事業(yè)的發(fā)展，其中最顯著的問題是公路建設(shè)不但不能與汽車運輸業(yè)能力的發(fā)展相匹配，而且與交通運輸供給也不匹配，造成這兩種情況的主要原因就是公路建設(shè)所需資金不能及時落實到位。因此，僅僅依靠某一種融資模式，或?qū)θ谫Y模式研究的不透徹、使用不恰當，這都會對公路建設(shè)產(chǎn)生不良的影響，進而影響各項事業(yè)的長足發(fā)展。

1 PPP項目財務(wù)評價實務(wù)

1.1 財務(wù)評價的基本要求

在公路項目財務(wù)評價過程中，主要涉及到項目全生命周期內(nèi)各種經(jīng)濟發(fā)展情況和財務(wù)收支情況。在具體評價工作開展過程中，應(yīng)將工作重點放在項目總投資評估、運營成本計算及預(yù)期收益等方面。相關(guān)財務(wù)評價人員需要保證數(shù)據(jù)來源的真實性和準確性，對于不同的經(jīng)濟基礎(chǔ)參數(shù)進行全方位審核，避免財務(wù)評價工作出現(xiàn)片面性。與此同時，還要對一些不確定因素進行總結(jié)和分析，尤其是將項目財務(wù)評價指標的影響突顯出來，并根據(jù)全壽命周期內(nèi)社會經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，對影響的經(jīng)濟數(shù)據(jù)和參數(shù)進行充分考慮，確保掌握其最新的變動規(guī)律，只有這樣，才能進一步提升財務(wù)評價的準確性。

1.2 財務(wù)測算的基本思路

在公路建設(shè)過程中，建設(shè)資金問題一直是影響公路發(fā)展的重要因素，其中最主要的問題就是公路建設(shè)與社會經(jīng)濟發(fā)展不匹配，從而導(dǎo)致公路建設(shè)資金遲遲不能到位。為了將上述問題徹底解決，人們在公路建設(shè)工程前期研究過程中引入PPP項目，并在國家現(xiàn)行財稅制度和價格體系的基礎(chǔ)上，將自由現(xiàn)金流的的動態(tài)指標作為公路PPP項目的具體財務(wù)計算指標。整體來看，PPP項目的內(nèi)部收益率主要包括兩方面，即融資前總估算投資的（不含建設(shè)期利息）內(nèi)部收益率和融資后權(quán)益資本金內(nèi)部收益率。在具體測算工作開展過程中，財務(wù)評價人員首相要做的就是對基礎(chǔ)參數(shù)取用進行合理說明或統(tǒng)計測算。第一，在公路建設(shè)總投資確定上，一般可根據(jù)項目可行性研究報告等數(shù)據(jù)進行獲得。第二，在公路項目收入來源的確定上，一般包括政府付費、可行性缺口補貼、使用者付費三種。第三，在稅金的確定上，一般包括增值稅、所得稅、城市維護建設(shè)稅和教育費附加等，應(yīng)根據(jù)各地政府的財政政策進行計算，在此過程中，政府的補助金額可劃入非所得稅繳納范疇，避免重復(fù)納稅。第四，在運營成本的確定上，一般包括運營管理費、日常養(yǎng)護費、大中修費等，應(yīng)根據(jù)同類已建成運營項目10年以上的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并考慮運營期國民經(jīng)濟發(fā)展和居民消費價格指數(shù)等因素，按一定比例關(guān)系考慮運營成本上漲。

2 公路PPP項目和政府還貸項目財務(wù)評價的不同點

公路PPP項目具有投資數(shù)額大、社會影響廣泛等特點，屬于固定資產(chǎn)投資項目范疇，由于社會資本方的參與，其具體的財務(wù)評價方式會與政府投資項目存在一定差異。

2.1 計算期不同

財務(wù)評價的計算期包括建設(shè)期和運營期，建設(shè)期為項目施工工期。在政府還貸項目中，主要以社會效益的最大化為主，在投資目標的確立上也會展示出雙重性特點，即公益目標和基礎(chǔ)目標。對于PPP項目而言，主要以投資收益目標為主，財務(wù)評價的計算期主要指從公路項目建設(shè)到項目特許經(jīng)營期完成為止，而在特許期結(jié)束之后，也不會出現(xiàn)資產(chǎn)回收。而在政府投資項目財務(wù)評價過程中，計算期主要有兩個，一個是從公路項目建設(shè)開始到不能提供服務(wù)為止，這種期限也被人們稱作經(jīng)濟壽命期，評價項目在整個經(jīng)濟壽命期內(nèi)的財務(wù)情況；另一個是在公路項目在運營期內(nèi)將有償資金的償還期限作為財務(wù)評價的計算期，目前大部分政府還貸項目將此期限作為財務(wù)評價指標的計算期。

2.2 財稅政策的不同

政府還貸項目無需繳納增值稅和企業(yè)所得稅，而PPP項目需財稅相關(guān)繳納相關(guān)費用，由于目前營改增實施細則尚未明確收費公路如何繳納增值稅，但目前通用的做法是按交通運輸部財務(wù)審計司的統(tǒng)計方法，將運營期銷項稅額之和抵扣建設(shè)期建設(shè)投資進項稅額及運營期運營成本進項稅額之和后均攤在運營期計。在企業(yè)所得稅方面，根據(jù)國家稅務(wù)總局、國家發(fā)展改革委《關(guān)于公布〈公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（2008年版）的通知〉》（財稅〔2008〕116號）及國家稅務(wù)總局《關(guān)于實施國家重點扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠問題的通知》（國稅發(fā)〔2009〕80號），項目公路企業(yè)所得稅可享受“三免三減半”的優(yōu)惠政策。而該優(yōu)惠政策僅屬于公路PPP項目的優(yōu)惠政策。

2.3 基準折現(xiàn)率的取值不同

基準折現(xiàn)率的選取，直接關(guān)系到把預(yù)測的項目各年的貨幣收入折算成資金投入初年的現(xiàn)值的大小，直接影響到預(yù)測的投產(chǎn)后項目各年回收資金的現(xiàn)值總和與項目初始投入資金相比較的結(jié)果，如果資金的產(chǎn)出大于資金的投入，則項目有利可圖，否則不予考慮，顯然對于投資者來說，應(yīng)該把期望的最低投資收益率作為投資決策的折現(xiàn)率。2013年國家發(fā)改委和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)建設(shè)項目財務(wù)基準收益率的通知》，將政府還貸性公路的融資前和融資后基準收益的設(shè)置在4.5%，經(jīng)營性公路融資前財務(wù)基準收益的設(shè)置在5%，融資后資本金基準收益的設(shè)置在6%。在公路PPP財務(wù)評價過程中，如果對折現(xiàn)率混淆進行使用，很容易導(dǎo)致最終的計算結(jié)果出現(xiàn)不準確。出現(xiàn)上述情況的主要原因是公路PPP項目財務(wù)評價的基準折現(xiàn)率與政府還貸項目存在明顯不同，但如果不對公路PPP項目財務(wù)評價折現(xiàn)率進行提高，也無法將公路PPP項目的優(yōu)勢展示出來，也不足以吸引社會資本方來參與。實際上，社會資本常常會按照項目資本的成本、項目的籌辦難易程度及將來會承擔的風(fēng)險大小來確定其對項目投資的最低收益率。

2.4 項目受益人和固定資產(chǎn)折舊計算的不同

公路PPP項目開展過程中，主要特點是參與方的數(shù)量較多（多為設(shè)計、施工單位組建的聯(lián)合體），這也在一定程度上增加了受益方的數(shù)量，為了實現(xiàn)互利共贏，相關(guān)財務(wù)評價結(jié)果必須將參與者的整體受益情況全部突顯出來。同時由于評價方式的不同，導(dǎo)致固定資產(chǎn)折舊計算和方式也出現(xiàn)了不同，這主要體現(xiàn)在殘值計算和固定資產(chǎn)折舊計提兩個方面。公路PPP項目在特許期滿之后，社會資本方會將全部設(shè)施無償?shù)囊平坏秸块T之中，此時，項目公司并沒有多余的固定資產(chǎn)可以回收。因此，PPP項目財務(wù)評價需要在項目現(xiàn)金流量表中做好相應(yīng)的處理工作。而在政府還貸項目財務(wù)評價過程中，并不需要對該項評價因素進行考慮。另外，公路PPP項目主要由政府和社會資本合作開展的，在權(quán)益資金占比上我國有明確規(guī)定，社會資本在建設(shè)項目不得低于51%，項目公司具有實際控股權(quán)，這也對固定資產(chǎn)折舊計算過程產(chǎn)生了一定影響。

3 針對公路PPP項目財務(wù)評價不同點的處理方式

3.1 計算期的確定

按照項目投資來源的屬性，依據(jù)《收費公路管理條例》來具體判別財務(wù)評價評價的計算。在政府還貸項目中，主要以社會效益的最大化為主，而對于PPP項目，主要以經(jīng)濟目標為主，項目需具備一定的收益，經(jīng)營性公路的計算期按照收回投資并有合理回報的原則來確定，中西部地區(qū)最長不得超過30年；而在政府投資項目財務(wù)評價過程中，按照償還有償集資款的原則來確定計算期，中西部地區(qū)最長不得超過20年。從近些年財政部入庫的公路PPP項目來看，多為工程規(guī)模大、投資高、收益慢的項目，評價計算期多按30年進行計算，有些項目甚至超過了30年。

3.2 財政稅收的處理

政府還貸公路項目是非營利性項目，經(jīng)營性公路是營利性項目，二者在項目性質(zhì)、適用的稅收政策以及財務(wù)核算方式上均存在較大差別。在公路PPP項目建設(shè)過程中，利益的分配、風(fēng)險的分擔，都受到不斷變化的外部因素影響，尤其是稅收政策的調(diào)整對財務(wù)評價的影響尤為明顯。因此，應(yīng)根據(jù)項目投資屬性及財務(wù)主體的性質(zhì)，判別應(yīng)承擔的稅收成本以便合理確定財務(wù)核算方式，避免成本測算上的重大失誤。同時建議政府部門盡早研究明確相關(guān)政府補貼、企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策和收費公路增值稅進銷抵扣細則，按照責(zé)權(quán)對應(yīng)原則，強化稅收優(yōu)惠政策，避免重復(fù)計稅后提高社會資本的運營成本。

3.3 基準折現(xiàn)率問題的處理

在公路PPP項目財務(wù)評價過程中，具體的基準收益值在相關(guān)政策文件中得到了明確規(guī)定。因此，在財務(wù)評價過程中，公路PPP項目如果采用與政府還貸模式相同的基準折現(xiàn)率進行計算顯然與相關(guān)政策內(nèi)容不符。所以說，公路PPP項目財務(wù)評價工作應(yīng)該選取比政府還貸項目較高的基準折現(xiàn)率，如果無法實現(xiàn)這一操作，很難提升吸引社會資本方來投資。除此之外，公路PPP項目的資本金基準折現(xiàn)率最好限制在8%以內(nèi)，而且該標準已經(jīng)得到了多數(shù)政府部門和社會資本方的認可。但在具體公路建設(shè)過程中，如果投資方的投資數(shù)額角度大，需要根據(jù)其具體要求對基準折現(xiàn)率進行合理確定。例如，在某公路建設(shè)過程中，融資前項目投資基準折現(xiàn)率數(shù)值為5%，此時的凈現(xiàn)值達到了3706，如果對社會資本進行考慮，依然以5%作為基準折現(xiàn)率，則無法滿足社會資本方的最低收益需求。

3.4 項目受益人問題的處理

公路PPP的項目參與方眾多，如果不能達到多方共贏，財務(wù)評價工作也沒有必要實施。因此，為了實現(xiàn)各方共贏，公路PPP項目財務(wù)評價需要對全體參與方的實際利益進行全面考慮，這其中最主要的便是收益分配情況。如果相關(guān)公路建設(shè)單位能夠提供較好的融資模式及收益比例等方式，財務(wù)評價時在資金籌措表、利潤與利潤分配表中體現(xiàn)這些特殊收益。

3.5 固定資產(chǎn)折舊計算問題的處理

由于公路PPP項目的建設(shè)周期較長，對于投資大，收益低的項目而言，特許周期往往也會超過30年，也正是由于經(jīng)營時限長特點，采用平均年限法會導(dǎo)致固定資產(chǎn)折舊數(shù)據(jù)出現(xiàn)失真現(xiàn)象。在現(xiàn)實工作中，一般公路設(shè)備的使用年限大概在10年左右，當設(shè)備達到使用年限之后，就會被重置，這種操作也被人們稱為二次投資，這樣一來，財務(wù)評價中需對二次投資的固定資產(chǎn)采用工作量法計提折舊費，從而降低繳納的企業(yè)所得稅。當特許期滿之后，公路PPP項目建設(shè)企業(yè)會將設(shè)備轉(zhuǎn)移到政府部門之中，以無償?shù)男问竭M行轉(zhuǎn)移。因此，在具體的財務(wù)評價報表制定過程中，也不在另行計提固定資產(chǎn)殘值費。

4 結(jié)語

綜上所述，隨著我國公路建設(shè)規(guī)模的不斷擴大，出現(xiàn)了很多財務(wù)評價問題，這也為公路PPP項目財務(wù)評價模式的影響奠定了基礎(chǔ)條件。相關(guān)咨詢單位或社會資本方應(yīng)該對常見的風(fēng)險評價因素進行總結(jié)，并制定出合理的預(yù)防措施，避免公路整體建設(shè)工作受到影響。因此，相關(guān)企業(yè)需要采用科學(xué)合理的方法，對公路建設(shè)項目的財務(wù)分析進行應(yīng)用研究，為各項工作的順利開展提供基礎(chǔ)。

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