深化生態(tài)治理改革，推動美麗中國建設(shè)

許光建 魏嘉希

生態(tài)環(huán)境是人類社會永續(xù)存在的基礎(chǔ)，生態(tài)文明的發(fā)展與傳承一直是中華文明的重要組成部分，對自然的尊重一直存續(xù)在中國的傳統(tǒng)文化當(dāng)中。無論以何種概念和形式出現(xiàn)，敬畏自然、遵循自然客觀發(fā)展規(guī)律的思想在中華民族幾千年演進(jìn)的歷史進(jìn)程中一直存在。隨著人類社會進(jìn)步，生產(chǎn)力的極大突破與生產(chǎn)關(guān)系的重大變革對生態(tài)環(huán)境的維護(hù)造成了沖擊和挑戰(zhàn)。與西方國家相比，中國改革開放四十年來，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力實(shí)現(xiàn)巨大突破，工業(yè)化進(jìn)程速率是過去西方的六到七倍，目前經(jīng)濟(jì)總量已穩(wěn)居世界第二。中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展的確造成了一定的生態(tài)保護(hù)壓力，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中對于生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了深刻闡述，報告指出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境?！庇纱丝梢?，在新的發(fā)展階段下，中國生態(tài)文明建設(shè)將被推上更高的戰(zhàn)略地位。與此同時，報告還指出“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這是我國發(fā)展新的歷史定位?！毙碌臍v史方位上，我國社會基本矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，國家治理的基礎(chǔ)環(huán)境與基礎(chǔ)條件發(fā)生重大改變，我國社會生產(chǎn)力發(fā)展的目標(biāo)也已逐漸由總量追求過渡到質(zhì)量與效率達(dá)成。面對這些變化，在新的歷史方位上推進(jìn)生態(tài)文明與美麗中國建設(shè)就必須遵循符合時代規(guī)律的新思想、新戰(zhàn)略與新舉措。

生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的新的歷史方位

人類社會每一發(fā)展階段的文明形態(tài)都與某一程度的生產(chǎn)能力與生產(chǎn)方式緊密關(guān)聯(lián)。從農(nóng)耕文明到工業(yè)文明，再由工業(yè)文明到生態(tài)文明，生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)方式與生產(chǎn)要求的變革是文明類型過渡的重要標(biāo)志。在過去的歷史階段，中國生產(chǎn)發(fā)展的核心目標(biāo)是總量追求，需要迫切解決的是生產(chǎn)力不足、人民基本生活質(zhì)量需整體提高的問題，但因生產(chǎn)技術(shù)、管理模式、發(fā)展理念等多方因素的限制，粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大的生態(tài)環(huán)境壓力，在中國用三十年走完西方資本主義國家近兩百年工業(yè)化歷程的進(jìn)程中，中國的確付出了不少的生態(tài)代價。

黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體帶領(lǐng)中國進(jìn)入一個新的發(fā)展階段，生態(tài)的視角、生態(tài)的觀念、生態(tài)的戰(zhàn)略越來越深刻地融入中國國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展過程中。在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記指出“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。人類只有遵循自然規(guī)律才能有效防止在開發(fā)利用自然上走彎路，人類對大自然的傷害最終會傷及人類自身，這是無法抗拒的規(guī)律。我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要?！鄙a(chǎn)力的發(fā)展以及對物質(zhì)與精神財(cái)富的追求是人類文明的特有屬性，而適宜的生態(tài)環(huán)境是人類生存發(fā)展、追求各類財(cái)富的第一前提，可以說優(yōu)美生態(tài)環(huán)境是自然界恩賜人類的最大財(cái)富。習(xí)近平總書記的報告突出強(qiáng)調(diào)了人類順應(yīng)自然，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)緊密結(jié)合的重要性，揭示了人類生產(chǎn)活動必須遵從自然發(fā)展規(guī)律才能持續(xù)推進(jìn)的規(guī)律，指明了創(chuàng)造美好生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美麗中國是更好地服務(wù)人民發(fā)展、滿足人民需求、推動社會持續(xù)進(jìn)步的必然要求。

目前，中國特色社會主義已進(jìn)入新時代，中華民族迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍，與此相伴的是我國生態(tài)文明與美麗中國建設(shè)也進(jìn)入了新的歷史方位。在新的歷史方位上，我國生態(tài)文明與美麗中國建設(shè)的社會基礎(chǔ)環(huán)境與治理?xiàng)l件已與上一發(fā)展階段產(chǎn)生了明顯區(qū)別。

第一，我國社會生產(chǎn)力總水平顯著提高，生產(chǎn)能力與生產(chǎn)技術(shù)在眾多領(lǐng)域已進(jìn)入世界前列，各類商品與服務(wù)的供給可以通過技術(shù)革新減少污染物的排放，技術(shù)的極大進(jìn)步為降低和避免排放物對自然環(huán)境的消極影響提供了可行路徑。

第二，我國已穩(wěn)定解決了社會溫飽問題，總體上實(shí)現(xiàn)小康，社會公眾的需求層次已逐步向更高階段過渡，對于美麗環(huán)境與美好生活的要求不斷提高。

第三，我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，國家治理所面臨的主要問題為發(fā)展不平衡不充分問題。過去階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展級次高于生態(tài)發(fā)展的狀態(tài)導(dǎo)致現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)與生態(tài)發(fā)展的不平衡，這是我國當(dāng)前不平衡問題的一個重要方面，同時，雖然我國已基本步入小康，但社會生產(chǎn)能力還不能為全社會提供產(chǎn)品結(jié)構(gòu)與質(zhì)量達(dá)到較高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)，社會資源生產(chǎn)利用效率仍有待進(jìn)一步提升。

第四，隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、中國特色社會主義進(jìn)入新時代，同時伴隨著各類社會發(fā)展結(jié)構(gòu)性問題的出現(xiàn)，我國社會發(fā)展已面對一個風(fēng)險與不確定性急劇增高的狀態(tài)，社會治理復(fù)雜性加劇，治理模式與治理結(jié)構(gòu)都須通過深度改革與新的發(fā)展階段相匹配。

在新的歷史方位上，我國須結(jié)合時代發(fā)展新的特點(diǎn)，依靠新觀念、新思路、新方法積極穩(wěn)妥推動生態(tài)文明與美麗中國建設(shè)，降低我國生態(tài)脆弱性，切實(shí)保護(hù)國家生態(tài)安全，積極適應(yīng)我國新的生態(tài)治理環(huán)境。

我國生態(tài)治理的重要路徑

在新的歷史方位上，我國社會發(fā)展將更加突出生態(tài)維護(hù)的重要性，生態(tài)安全被提至重要戰(zhàn)略地位。新時代我國生態(tài)文明與美麗中國建設(shè)的新狀態(tài)應(yīng)當(dāng)植根于更加科學(xué)、合理、有效的生態(tài)制度體系，綠色發(fā)展理念將更加深刻地浸入我國的生產(chǎn)和發(fā)展。習(xí)近平總書記在十九大報告中從推進(jìn)綠色發(fā)展、解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制四個方面系統(tǒng)論述了我國生態(tài)文明體制改革的措施與方向，報告指出“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為?！睆膱蟾嬷锌梢钥闯?，基于我國2010年12月頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》建設(shè)新時代下生態(tài)管理制度體系、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、平衡生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，將成為我國生態(tài)治理的重要路徑。

2010年12月21日，國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將我國國土空間按開發(fā)方式分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，其中限制開發(fā)區(qū)域分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)兩類。2017年10月21日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委以通知形式印發(fā)《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實(shí)施辦法》，旨在指導(dǎo)各地方、各有關(guān)部門扎實(shí)有序做好負(fù)面清單編制實(shí)施各項(xiàng)工作，推動各地區(qū)按照主體功能定位可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)化重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)功能。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的設(shè)立與產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的實(shí)施是從國土規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度推進(jìn)生態(tài)治理，提供了區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)以及限制發(fā)展產(chǎn)業(yè)的目錄，回答了在何地重點(diǎn)治理生態(tài)、哪些產(chǎn)業(yè)不能發(fā)展的問題，但是現(xiàn)有政策在具體解決生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾的問題上還須進(jìn)一步拓寬。目前，我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要設(shè)置在中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)與東部沿海發(fā)達(dá)城市相比有一定差距，這些地區(qū)往往處于生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)落后的雙重疊加狀態(tài)，隨著負(fù)面清單制度的進(jìn)一步實(shí)施，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展權(quán)將被進(jìn)一步壓縮，有可能進(jìn)一步增加我國發(fā)展不平衡的問題。因此，基于全國主體功能區(qū)規(guī)劃與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的生態(tài)治理改革必須依托于其他各領(lǐng)域的配套政策出臺解決好生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展平衡問題。

深化生態(tài)治理改革的具體手段

生態(tài)治理的科學(xué)化涉及到財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、人口等領(lǐng)域政策的配套改革，生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展是我國新時代背景下解決“不平衡不充分”問題的關(guān)鍵。在新的歷史方位上，我國生態(tài)治理改革應(yīng)當(dāng)把握問題根本，緊緊圍繞社會基本矛盾轉(zhuǎn)變這一重大歷史判斷，基于新時代背景下我國社會治理基本情況與基本條件的新變化，逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，避免二者之間的“零和”發(fā)展關(guān)系。深化生態(tài)治理改革的具體手段有如下幾點(diǎn)。

第一，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管技術(shù)手段，增加行政考核中生態(tài)指標(biāo)比重。改革開放后，在我國行政管理體制的發(fā)展過程中，針對各級政府的考核仍是偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，整體上生態(tài)指標(biāo)的比重要低于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，這樣的競爭激勵致使一定程度“重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)”的發(fā)展偏向，并逐步引導(dǎo)出不同發(fā)展階段的環(huán)境問題，因此扭轉(zhuǎn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的平衡關(guān)系是我國新時期生態(tài)治理改革的基本方向。

第二，逐步構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)男ЯΡＵ象w系，充分彌補(bǔ)生態(tài)治理引致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展縮緩。目前我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍須進(jìn)一步優(yōu)化，中等以下區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還較大依托基礎(chǔ)設(shè)施完善與一二產(chǎn)業(yè)支撐，而生態(tài)保護(hù)地的治理要求限制大規(guī)模開發(fā)活動，經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間受到壓縮，通過生態(tài)補(bǔ)償填補(bǔ)發(fā)展空間成為平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的有效手段。我國現(xiàn)階段生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞綖榭v向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，暫時還未形成系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償制度體系，相關(guān)政策分散在其他各類政策的生態(tài)保護(hù)條款中，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行效力較為有限。因此，從生態(tài)補(bǔ)償稅、橫向轉(zhuǎn)移支付、政府性基金等方面建立系統(tǒng)性制度體系，以較高權(quán)威的政策形式保障補(bǔ)償效力，成為我國生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的有效路徑。

第三，將新時期綠色發(fā)展理念貫徹生態(tài)治理的全過程。發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)等都是我國經(jīng)濟(jì)、社會治理中所必須堅(jiān)持的重要理念，這些綠色發(fā)展理念也同樣適用于我國生態(tài)治理領(lǐng)域。新時期的綠色發(fā)展理念更加注重低碳、循環(huán)、清潔，在生產(chǎn)技術(shù)顯著提升的基礎(chǔ)上，綠色發(fā)展所代表的是資源的高效利用以及生產(chǎn)流程的科學(xué)再造。將新時期綠色發(fā)展理念貫徹生態(tài)治理的全過程就是將綠色發(fā)展理念融入社會生產(chǎn)的全過程，從操作角度講，即通過技術(shù)革新與理念創(chuàng)新構(gòu)建新時期綠色生產(chǎn)與消費(fèi)的制度體系以及新時期低碳循環(huán)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，同時創(chuàng)建包括綠色家庭、綠色學(xué)校、綠色社區(qū)的綠色發(fā)展型組織以及以綠色金融為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈。

第四，創(chuàng)制發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式，發(fā)掘生態(tài)治理的經(jīng)濟(jì)效益，逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的共生發(fā)展。生態(tài)保護(hù)、生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展本質(zhì)上不應(yīng)當(dāng)是一種矛盾關(guān)系，過去時代規(guī)模速度型粗放增長模式造成了我國生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定程度上的對立，而在新時代下，生產(chǎn)技術(shù)與生產(chǎn)效率的向前突破為生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的共生發(fā)展提供了實(shí)現(xiàn)通道，生態(tài)治理的經(jīng)濟(jì)效益將隨著治理能力現(xiàn)代化的提升與社會各階層治理共識的達(dá)成而逐步顯現(xiàn)。生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)文化等領(lǐng)域的成熟培育將成為我國新時代生態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系轉(zhuǎn)變的重要手段。