公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的圍際視野及經(jīng)驗借鑒

馬倩

[摘要]加強公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)，對引導(dǎo)和規(guī)范我國廣大公務(wù)員正確履職盡責(zé)具有重要作用，對增強公務(wù)員的政治意識、大局意識、核心意識、服務(wù)意識，做到以德修身、以德立威、以德服眾具有重大意義。國外很多國家向來重視公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)，已形成了較為系統(tǒng)的價值理念和規(guī)范要求，對改善公務(wù)員的職業(yè)素質(zhì)，提升行政效能發(fā)揮了積極作用，其成功做法和有益經(jīng)驗對我國公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)具有重要借鑒價值。

[關(guān)鍵詞]公務(wù)員；職業(yè)道德；國際視野；實踐路徑

[中圖分類號] B822.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2018）01-0059-03

公務(wù)員職業(yè)道德是公務(wù)員職業(yè)活動的行為準則和規(guī)范，是公務(wù)員政治信仰、工作宗旨、職業(yè)理念和道德品質(zhì)的具體體現(xiàn)，對引導(dǎo)和規(guī)范其正確履職盡責(zé)具有重要作用。國外公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的成功做法和有益經(jīng)驗對我國公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)具有重要借鑒價值。

一、國外公務(wù)員職業(yè)道德的基本內(nèi)涵

國外對公務(wù)員的道德要求，以行為準則的形式逐條闡述，內(nèi)容豐富。

（一）奉行法律至上。幾乎所有國家對公務(wù)員的倫理要求，首要的都是合法性價值觀，違法是公務(wù)員職業(yè)道德的最大缺失。公務(wù)員的合法性倫理價值有三方面含義：一是公務(wù)員的行為必須嚴格守法、依法；二是不但自己守法，而且還要做到對他人的違法、違規(guī)行為進行積極舉報；三是不但要遵守法律條文，而且還要尊重法律條文所蘊含的思想價值，如“社會公平、民主”等價值理念。掌握公共權(quán)力的公務(wù)員，存在著權(quán)力行為失范的潛在風(fēng)險，因此，突出法治精神，強調(diào)“法律至上”，成為防范公共權(quán)力恣意行使的重要屏障。

（二）忠于憲法和國家。這是國外公務(wù)員職業(yè)道德的首要內(nèi)涵。國外公務(wù)員普遍被要求行使公權(quán)力時須維護國家利益，遵守憲法。西方文官制度明確要求，在任何情況下，政府官員都應(yīng)當以良好的態(tài)度為民眾服務(wù)。美國1978年頒布的《政府道德法》和1989年的《美國政府道德改革法案》，均規(guī)定政府部門中的所有人員都必須做到對國家忠誠?！洞箜n民國憲法》規(guī)定國家公職人員要把國民利益作為價值基礎(chǔ)。《日本國家公務(wù)員倫理法》（1999年）提出“國家公務(wù)員是全體國民的服務(wù)者”。《英國文宮守則總綱》規(guī)定文宮應(yīng)該效忠國家。

（三）強調(diào)誠實和正義。在西方傳統(tǒng)價值理念中，誠實被視為精神生活的重要基石，正義被視為道德的核心。具體行業(yè)行為中所指的誠實和正義，強調(diào)的是從業(yè)人員具備并堅持遵守高尚的道德原則或?qū)I(yè)標準的品質(zhì)。對于從事公共管理活動的公務(wù)員而言，美國德克薩斯工業(yè)大學(xué)教授蒙哥馬利·范瓦特指出：“具有正義感的人在其生活和行為中會表現(xiàn)出信仰和行動的一致，公務(wù)員所具有的正義感可以帶來強烈的社會責(zé)任心?！庇笏泄珓?wù)人員必須是遵守誠信的模范。韓國公務(wù)員新任職時要向所屬機關(guān)首長宣誓：“本人決心以正直和誠實的品質(zhì)投身于公務(wù)。作為一名正義事業(yè)的實踐者，決定在根除腐敗的斗爭中起表率作用?！?/p>

（四）崇尚敬業(yè)和盡責(zé)。西方國家要求公務(wù)員在工作上恪守責(zé)任，必須要樹立公共責(zé)任行政觀，務(wù)必做到權(quán)、職、責(zé)三者統(tǒng)一。美國要求公務(wù)員恪盡職守、負責(zé)盡職，為民眾服務(wù)不得有歧視行為，不得違法兼職，不得假公濟私、圖利他人。意大利對公務(wù)員行為準則和工作紀律的規(guī)定包括：遵守上班時間、不準曠工、生病必須請假、愛護公物、執(zhí)行上級命令、不能在生病期間到其他單位工作、不準公物私用、不可兼職等。許多國家規(guī)定，公務(wù)員如果不能及時有效地完成本職工作，將被視為瀆職。有不少國家還要求公務(wù)員在工作中注意形象，不準在辦公時或在辦公場所吸煙、看報、聊天等。

二、國外公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的實踐路徑

國外公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的實踐路徑，既受到本國文化傳統(tǒng)影響，也受到不同政治體制、政治主體與行政領(lǐng)導(dǎo)者特征的影響。就其實踐方式而言，主要呈現(xiàn)以下四種路徑。

（一）注重道德立法，完善制度體系。目前，西方發(fā)達國家最常見和有效的公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)辦法就是由政府主導(dǎo)頒布公務(wù)員職業(yè)道德法律，從法律的層面把公務(wù)員的道德問題變成法律問題，以此來加強公務(wù)員的道德建設(shè)。英國在1889年頒布《公共機構(gòu)腐敗行為法》，首次對公務(wù)員的腐敗行為作了界定，并提出處罰措施。新加坡在1970年頒布《公務(wù)員紀律處分程序條例》來加強對公務(wù)員的監(jiān)管。加拿大在1973年頒布了針對公務(wù)員的《道德法典》，目的是保證官員廉潔從政。美國在20世紀70年代陸續(xù)頒布了《政府官員行為道德法》《美國行政部門雇員道德行為準則》等一系列公務(wù)員法律。20世紀90年代，新西蘭頒布了《新西蘭公務(wù)員行為準則》，法國、德國、韓國分別通過了各自的反腐敗法。

（二）加強道德監(jiān)督體系建設(shè)，實施全方位監(jiān)督?；诒O(jiān)督體系的公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)，既是對相關(guān)規(guī)章制度的促進與落實，又是對公務(wù)員職業(yè)道德行為過程的監(jiān)督與管理。一旦公務(wù)員有不道德行為，可以及時對其本人予以提醒，甚至可以面向社會公開。1945年后，美國成立了權(quán)責(zé)統(tǒng)一的職業(yè)道德監(jiān)督機構(gòu)，1979年專門設(shè)立道德規(guī)范管理辦公室，該機構(gòu)于1989年升格為面向總統(tǒng)負責(zé)的獨立機構(gòu)。加拿大政府也設(shè)置了專門負責(zé)公務(wù)員倫理的部門。美、英、日等發(fā)達國家除了設(shè)立獨立的權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)外，還有一套成熟的監(jiān)督機制，包括媒體監(jiān)督、社會監(jiān)督、公民監(jiān)督、審計監(jiān)督、政府內(nèi)部機構(gòu)監(jiān)督與專員監(jiān)督等。

（三）強調(diào)教育引導(dǎo)，提升道德自律。發(fā)達國家在強調(diào)法紀約束與監(jiān)督的同時，非常注重公務(wù)員職業(yè)道德素質(zhì)的教育培訓(xùn)，加強公務(wù)員的職業(yè)道德自律。國外大都主張對公務(wù)員應(yīng)該以教育為主、懲戒為輔，重視對公務(wù)員的日常道德教育和倫理訓(xùn)練。比如，美國就通過制度化的倫理咨詢和倫理培訓(xùn)來加強對公務(wù)員職業(yè)精神和職業(yè)道德的培養(yǎng)。法國行政學(xué)院和德國行政學(xué)院的課程設(shè)計中，對那些即將成為國家公務(wù)員的學(xué)員，開設(shè)了大量的行政倫理課程。日本具有比較完善的公務(wù)員職業(yè)道德培訓(xùn)機制，有“較低層次”“較高層次”“中庸”和“統(tǒng)合”四種培訓(xùn)模式。新加坡專門設(shè)立公務(wù)員學(xué)院，進行在職公務(wù)員的職業(yè)道德培訓(xùn)。

（四）強化懲處力度，嚴懲不端行為。為了規(guī)范公務(wù)員行政行為，西方國家對于公務(wù)員的不端行為都采取非常嚴厲的懲處措施，相關(guān)法律法規(guī)中詳細規(guī)定了對公務(wù)員腐敗和職務(wù)犯罪的懲罰措施，不僅規(guī)定了經(jīng)濟處罰、剝奪公職權(quán)力、較重的刑罰，甚至規(guī)定了不得再次擔(dān)任公職或與原來職務(wù)產(chǎn)生聯(lián)系的就業(yè)機會的時間限制。美國《政府倫理法案》對違反規(guī)定涉及經(jīng)濟利益的行為，判處10000美元以下的處罰或2年以下的監(jiān)禁，或兩項并處。英國對公務(wù)員違紀違規(guī)行為實行“零容忍”，公務(wù)員濫用公共權(quán)力，存在如貪污受賄等行為，將被開除職務(wù)，并取消退休金領(lǐng)取資格。情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的要追究相應(yīng)的法律責(zé)任?！俄n國防止腐敗法》規(guī)定因腐敗行為被免職的公職人員，“自退職之日起5年內(nèi)不得在與退職前3年所屬部門業(yè)務(wù)有密切聯(lián)系的法人、團體就業(yè)”。

三、國外公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的經(jīng)驗借鑒

國外公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)，對于我國公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)具有重要的借鑒意義。結(jié)合我國實際，目前我們要著力推進以下幾方面的工作：

（一）強化道德立法，完善公務(wù)員職業(yè)道德法律制度。公務(wù)員職業(yè)道德法制化，對于公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)具有強化與威懾的作用，是發(fā)達國家公務(wù)員管理中比較成功的一種經(jīng)驗與途徑，值得我們學(xué)習(xí)。湯普森認為，公共組織及其行政人員都高度依賴于外部因素的控制，這些外部因素是通過法律、立法監(jiān)督和官僚等級制度表現(xiàn)出來的。必須通過強有力的立法來控制公務(wù)員的權(quán)力行為，深化其職業(yè)道德建設(shè)。

近年來，我國雖然也出臺了不少關(guān)于公務(wù)員道德標準的制度文件，對公務(wù)員的政治道德、職業(yè)道德、社會道德、家庭道德、個人道德等做了一系列規(guī)定，但這些制度文件最終都沒有上升到法律的層面，對公務(wù)員的約束力不夠明顯。因此，必須通過科學(xué)立法，逐步使公務(wù)員道德規(guī)范走向法制化，使公務(wù)員在各個管理環(huán)節(jié)上做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

（二）完善道德監(jiān)督約束機制。防止濫用權(quán)力必須把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，拒絕腐敗受賄必須要建立與完善監(jiān)督約束機制，做到防微杜漸。同時，各級政府部門及其黨委部門要牢牢抓住發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、選拔、任用等幾個環(huán)節(jié)，認真地履行監(jiān)督職責(zé)。努力拓寬監(jiān)督渠道，鼓勵廣大民眾參與到監(jiān)督工作中去創(chuàng)新監(jiān)督形式。權(quán)力來源于人民，必將受到人民的監(jiān)督。從小事情洞察大問題，使權(quán)力在陽光下運行，使公務(wù)員真正做到權(quán)為民所謀。

發(fā)揮好監(jiān)督體系對于公務(wù)員職業(yè)道德的建設(shè)作用，關(guān)鍵在于建立事前、事中與事后的全程監(jiān)督體系。要依據(jù)各部門、各職位的特點、問題與工作流程環(huán)節(jié)等，設(shè)計監(jiān)督內(nèi)容與配備工作人員。除了完善目前的公務(wù)員個人財產(chǎn)與收入申報制度、禮品收受登記制度外，還要針對公務(wù)員公務(wù)活動、職業(yè)關(guān)系、工作態(tài)度、工作作風(fēng)以及工作效能等問題進行監(jiān)督。事前公開公務(wù)員工作程序、規(guī)定職業(yè)道德要求，事中檢查，事后檢驗。此外，要讓服務(wù)對象與各級主管進行自下而上的監(jiān)督，充分發(fā)揮責(zé)任相關(guān)人與利益矛盾當事人的制約監(jiān)督作用，邀請社會各界與民間機構(gòu)的志愿者，通過專業(yè)化監(jiān)督技能培訓(xùn)成為監(jiān)督專員，進行專項專員的專業(yè)化監(jiān)督。

此外，還要完善輿論監(jiān)督機制。在西方，大眾傳媒被稱為除立法、司法、行政以外的“第四種權(quán)力”，新聞記者被稱作“無冕之王”?，F(xiàn)代社會中，大眾傳媒的輿論監(jiān)督具有影響決策、監(jiān)督政府、影響政治社會化等功能，其獨特的作用是其他形式難以取代的。對輿論監(jiān)督功能既要有法律保護、制度保障，又要有法律的規(guī)范和制度的制約，做到有法可依，依法進行，實現(xiàn)法制化、普遍化、經(jīng)?；?，不受地區(qū)、部門等人為干擾，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督在公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)中的作用。

（三）要注重職業(yè)道德教育培訓(xùn)工作。加強公務(wù)員職業(yè)道德教育是提升公務(wù)員職業(yè)道德素質(zhì)的根本措施。公務(wù)員職業(yè)道德培訓(xùn)教育的效果取決于三個方面：一是要符合公務(wù)員的職業(yè)特點和職業(yè)性質(zhì)，尤其是要強調(diào)公共性這一本質(zhì)屬性；二是要突出針對性，依據(jù)不同類別的公務(wù)員的實際狀況，設(shè)定培訓(xùn)教育的內(nèi)容體系；三是要注重層次性，既要形成普遍的職業(yè)道德要求，又要注重不同層級，尤其是中高級公務(wù)員需要遵循的職業(yè)道德規(guī)范。

公務(wù)員職業(yè)道德教育是一個長期的過程，職業(yè)道德要求內(nèi)化為公務(wù)員的道德自律是一個持續(xù)的過程。因此，需要加大教育培訓(xùn)的力度，不斷改進培訓(xùn)的方式和方法。第一，定期對公務(wù)員進行職業(yè)道德方面的教育培訓(xùn)，培訓(xùn)時應(yīng)該注重理論與實際的緊密結(jié)合，對不同部門的人員采取“本山取土、就地取材”的方法進行職業(yè)道德培訓(xùn)。第二，在日常行政工作中，對其灌注職業(yè)道德的思想，使職業(yè)道德的規(guī)定固化成日常工作和生活的習(xí)慣和修養(yǎng)。第三，結(jié)合典型案例，分析公務(wù)人員在面對各種沖突時所選擇的解決問題的方法和措施，通過案例幫助公務(wù)人員在面臨行政職業(yè)道德困境時做出適當?shù)穆窂竭x擇。第四，樹立優(yōu)秀的職業(yè)道德榜樣，推崇“正能量”的示范力量，指引公務(wù)人員向著更好的方向發(fā)展。行政人主動發(fā)揮自律作用，不斷地“關(guān)注自我”和內(nèi)省。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記一直強調(diào)“打鐵還需自身硬”，提出了全面從嚴治黨，用制度治黨、管權(quán)、治吏。每位政府公務(wù)員都必須時刻提醒自己牢記“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，自覺提高自己的職業(yè)道德水平，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標提供強有力的組織保證和人才支持。

責(zé)任編輯：沈潔