礦業(yè)權(quán)出讓制度健全的法律路徑

孫哲

摘 要 礦業(yè)權(quán)出讓制度為礦業(yè)權(quán)競爭取得提供法律依據(jù)，成為礦業(yè)權(quán)分配環(huán)節(jié)競爭市場構(gòu)建的重要支撐。我國礦業(yè)權(quán)出讓制度僅在部門規(guī)章中出現(xiàn)，并未得到《礦產(chǎn)資源法》的確認(rèn)，且現(xiàn)行制度存在諸多缺陷。因此，本文認(rèn)為應(yīng)該建立礦業(yè)權(quán)出讓平臺(tái)公司、統(tǒng)一受讓人資質(zhì)條件、規(guī)范礦業(yè)權(quán)評(píng)估行為、建立礦業(yè)權(quán)信息平臺(tái)，以健全礦業(yè)權(quán)出讓制度。

關(guān)鍵詞 礦業(yè)權(quán) 出讓 制度設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：D920.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

礦業(yè)權(quán)出讓是指國家作為礦產(chǎn)資源所有者，與其他民事主體簽訂合同，允許后者在一定期限內(nèi)勘探、開采礦產(chǎn)資源的行為。2000年國土資源部發(fā)布《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》，要求登記機(jī)關(guān)以批準(zhǔn)申請(qǐng)或招拍掛等方式向申請(qǐng)人授予礦業(yè)權(quán)，首次以部門立法形式對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓制度進(jìn)行了規(guī)定;2003年《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法》出臺(tái)，要求新設(shè)礦業(yè)權(quán)應(yīng)該通過招標(biāo)拍賣掛牌方式授予，建立起礦業(yè)權(quán)出讓制度的基本框架。至今，《礦產(chǎn)資源法》仍未對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓制度進(jìn)行規(guī)定，且現(xiàn)行制度本身存在諸多缺陷。因此，除了修改《礦產(chǎn)資源法》外，還應(yīng)該從以下幾個(gè)方面健全礦業(yè)權(quán)出讓制度。

一、建立礦業(yè)權(quán)出讓平臺(tái)公司

（一）政府出讓違背制度理性

在現(xiàn)有的制度安排下，由縣級(jí)以上人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門代表國家進(jìn)行礦業(yè)權(quán)出讓，不僅缺少法律授權(quán)，而且造成權(quán)力混同。首先，現(xiàn)行立法并未將出讓礦業(yè)權(quán)的權(quán)利明確授權(quán)縣級(jí)以上人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門行使。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，我國對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行國有所有權(quán)制度，礦產(chǎn)資源所有權(quán)由國務(wù)院代行;由國務(wù)院和省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理礦產(chǎn)資源勘探、開采工作。然而，立法從未授權(quán)除國務(wù)院以外的其他政府部門代行國家所有權(quán)。國土資源部發(fā)布的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門代表國家進(jìn)行礦業(yè)權(quán)出讓。然而，除國務(wù)院以外的縣級(jí)以上政府及其相關(guān)部門，均未得到法律授權(quán)代行資源國家所有權(quán)，當(dāng)然不能實(shí)施以所有權(quán)為前提的出讓行為?！兜V業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》顯有僭越上位法之嫌。其次，由縣級(jí)以上人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門代表國家進(jìn)行礦業(yè)權(quán)出讓的規(guī)定，造成了政府部門的權(quán)力混同。一方面，假如縣級(jí)以上政府地質(zhì)礦產(chǎn)部門得到法律授權(quán)代行國家所有權(quán)，那么其從事礦業(yè)權(quán)出讓行為自然是憑借資源所有權(quán)無疑，政府部門與礦業(yè)權(quán)人之間建立的是民事法律關(guān)系;另一方面，國務(wù)院和省級(jí)政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門憑借法律授權(quán)，對(duì)企業(yè)勘探、開采資源的行為實(shí)施監(jiān)督、管理，這種監(jiān)督管理權(quán)是一種行政權(quán)力，政府部門與礦山企業(yè)之間建立行政法律關(guān)系。在《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》的制度安排下，政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門既代表國家行使資源所有權(quán)，又依法對(duì)資源勘探開采監(jiān)督管理，承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值和管理資源產(chǎn)業(yè)的雙重職能，造成了所有權(quán)與行政權(quán)的混同。尤其是在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，這種主體身份的二重性極易導(dǎo)致行政權(quán)力對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的替代，政府部門運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)礦業(yè)權(quán)分配，侵蝕市場機(jī)制運(yùn)行。

（二）重建礦業(yè)權(quán)的出讓主體

由縣級(jí)以上人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門代表國家進(jìn)行礦業(yè)權(quán)出讓，于法無據(jù)，有失妥當(dāng)，應(yīng)當(dāng)重建礦業(yè)權(quán)出讓主體。筆者建議，應(yīng)該在形式上確立全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)的代表主體，同時(shí)設(shè)立獨(dú)立的商事主體如國有礦產(chǎn)資源經(jīng)營管理公司，專門負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)出讓。國有礦產(chǎn)資源經(jīng)營管理公司通過公開競爭的方式，將礦業(yè)權(quán)分配給包括民營企業(yè)在內(nèi)的各種所有制企業(yè)，這些企業(yè)憑借依法取得的礦業(yè)權(quán)和許可證從事礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)，實(shí)現(xiàn)資源國家所有權(quán)，提升資源配置效率。國有礦產(chǎn)資源經(jīng)營管理公司的經(jīng)營范圍應(yīng)該僅限于通過招標(biāo)等公開方式，對(duì)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行出讓，不得參與產(chǎn)業(yè)鏈其他環(huán)節(jié)的經(jīng)營活動(dòng)。公司根據(jù)政府規(guī)定的資源勘探、開采資質(zhì)，對(duì)競標(biāo)企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)審查，決定中標(biāo)企業(yè);同時(shí)重點(diǎn)負(fù)責(zé)資源權(quán)利金的收取和管理，以收取權(quán)利金的一定比例作為公司主要利潤來源，以激勵(lì)公司積極收取權(quán)利金，加強(qiáng)對(duì)勘探、開采企業(yè)的成本約束。

二、統(tǒng)一受讓人的資質(zhì)條件

（一）受讓人資質(zhì)條件規(guī)定混亂

我國立法并未對(duì)礦業(yè)權(quán)受讓人的資質(zhì)條件進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定?！兜V產(chǎn)資源法》根本未涉及礦業(yè)權(quán)出讓問題，《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》規(guī)定，礦業(yè)權(quán)批準(zhǔn)申請(qǐng)的條件和程序按國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。現(xiàn)實(shí)中，各級(jí)政府紛紛出臺(tái)規(guī)范性文件，對(duì)礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)主體設(shè)定一系列的限制條件，甚至特意為某些申請(qǐng)主體量身定制準(zhǔn)入條件，損害公平競爭的市場秩序。

（二）應(yīng)對(duì)受讓人資質(zhì)統(tǒng)一規(guī)定

為了實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)競爭取得的目標(biāo)，必須對(duì)礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人的資質(zhì)條件進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。具體而言，一方面，立法者應(yīng)該全面考慮礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人的技術(shù)水平，設(shè)計(jì)方案，綜合利用程度，環(huán)境保護(hù)能力等因素，并把這些因素作為選擇申請(qǐng)人的資質(zhì)條件，以實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)一級(jí)出讓市場的健康發(fā)展。另一方面，應(yīng)該盡快修改《礦產(chǎn)資源法》，以法律形式統(tǒng)一規(guī)范礦業(yè)權(quán)受讓人的資質(zhì)條件，增強(qiáng)其法律效力，避免地方政府的任意規(guī)定。

三、規(guī)范礦業(yè)權(quán)評(píng)估行為

礦業(yè)權(quán)評(píng)估是依據(jù)法律法規(guī)，由相應(yīng)機(jī)構(gòu)對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)值進(jìn)行分析、計(jì)算，預(yù)測礦業(yè)權(quán)價(jià)值的一種活動(dòng)。評(píng)估結(jié)果能否準(zhǔn)確、合理地反映礦產(chǎn)品價(jià)格和礦業(yè)權(quán)價(jià)值，直接影響礦業(yè)權(quán)出讓能否順利完成。準(zhǔn)確、合理的評(píng)估結(jié)果，既有助于保障國家利益，又能夠使受讓人獲得預(yù)期回報(bào)。從某種意義上說，缺少運(yùn)行良好的礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)制，礦業(yè)權(quán)出讓市場根本無法建立。由于我國礦業(yè)權(quán)市場起步較晚，有關(guān)礦業(yè)權(quán)評(píng)估的制度安排存在諸多缺陷，亟待完善。具體而言，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手：

（一）建立健全礦業(yè)權(quán)評(píng)估法律法規(guī)

我國有關(guān)礦業(yè)權(quán)評(píng)估的法律規(guī)范十分簡陋。國土資部出臺(tái)的《探礦權(quán)采礦權(quán)評(píng)估管理暫行辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)評(píng)估資格管理暫行辦法》、《礦業(yè)權(quán)評(píng)估師職業(yè)資格制度暫行規(guī)定》均未對(duì)礦業(yè)權(quán)評(píng)估活動(dòng)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定。直至《礦業(yè)權(quán)評(píng)估指南》出臺(tái)，礦業(yè)評(píng)估活動(dòng)才有了統(tǒng)一的行為規(guī)范，然而該指南并非正式法律淵源，對(duì)評(píng)估行為僅有指導(dǎo)和示范作用，并無法律約束力，無法滿足礦業(yè)權(quán)評(píng)估活動(dòng)法治化的要求。為進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)評(píng)估法律法規(guī)，保證評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確、合理，國務(wù)院或者中央地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門應(yīng)該針對(duì)礦業(yè)權(quán)評(píng)估中存在的問題，盡快出臺(tái)相關(guān)行政法規(guī)或規(guī)章。在制定法規(guī)或規(guī)章的過程中，政府部門可以認(rèn)可礦業(yè)評(píng)估的行業(yè)慣例，借鑒國外礦業(yè)評(píng)估的成熟經(jīng)驗(yàn)，對(duì)《礦業(yè)權(quán)評(píng)估指南》進(jìn)行修改和擴(kuò)充，尤其需要制定統(tǒng)一、具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)虛假評(píng)估結(jié)果的法律責(zé)任，為礦業(yè)權(quán)評(píng)估活動(dòng)提供法律依據(jù)，確保評(píng)估活動(dòng)依法進(jìn)行，推動(dòng)礦業(yè)權(quán)出讓市場建立。

（二）加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)權(quán)評(píng)估的監(jiān)管力度

省級(jí)以上國土資源部門作為礦產(chǎn)資源勘探、開采的監(jiān)管部門，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)權(quán)評(píng)估的監(jiān)管。具體而言，主管部門應(yīng)該制定詳細(xì)的監(jiān)管規(guī)則和處罰措施，對(duì)于違反法律法規(guī)、擾亂礦業(yè)權(quán)市場秩序的評(píng)估行為，如故意或重大過失提供虛假的評(píng)估報(bào)告，未按照評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果顯著偏離礦業(yè)權(quán)價(jià)值且無正當(dāng)理由等，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該施以重罰，如吊銷評(píng)估機(jī)構(gòu)營業(yè)執(zhí)照，吊銷評(píng)估師的評(píng)估資格，處以重大罰款等。嚴(yán)格的監(jiān)管措施有助于提高違法成本，發(fā)揮警示作用，增強(qiáng)評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，引導(dǎo)其依法開展評(píng)估活動(dòng)。嚴(yán)格監(jiān)管在礦業(yè)權(quán)出讓市場建立初期尤其具有重要意義。

（三）礦業(yè)權(quán)評(píng)估行業(yè)應(yīng)該加強(qiáng)自律

客觀的說，單純依靠政府監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)管理礦業(yè)權(quán)評(píng)估活動(dòng)的目標(biāo)，這是因?yàn)樾姓鞴懿块T只進(jìn)行外部監(jiān)管，不直接干涉評(píng)估機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)作，相比之下，行業(yè)自律組織則能夠深入評(píng)估機(jī)構(gòu)內(nèi)部，對(duì)每個(gè)評(píng)估師的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。2006年成立的中國礦業(yè)評(píng)估師協(xié)會(huì)正是礦業(yè)權(quán)評(píng)估行業(yè)的自律組織，所有評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估師都必須加入該協(xié)會(huì)。評(píng)估師協(xié)會(huì)可以組織評(píng)估師的業(yè)務(wù)考核，建立評(píng)估師準(zhǔn)入、退出制度;對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)之間的糾紛進(jìn)行調(diào)解，減少惡性競爭行為;對(duì)評(píng)估全過程進(jìn)行監(jiān)管，包括評(píng)估項(xiàng)目競標(biāo)、評(píng)估準(zhǔn)則的遵守、評(píng)估費(fèi)用的收取等，有助于減少暗箱操作，維持良好的競爭秩序。此外，行業(yè)協(xié)會(huì)還可以對(duì)評(píng)估行為進(jìn)行事后監(jiān)管，如在評(píng)估行為結(jié)束后，根據(jù)評(píng)估所涉礦產(chǎn)資源的勘探、開采情況，礦產(chǎn)品價(jià)值，來審查評(píng)估報(bào)告的準(zhǔn)確性和合理性，發(fā)現(xiàn)評(píng)估報(bào)告與資源實(shí)際價(jià)值存在重大差異的，可以要求相關(guān)機(jī)構(gòu)和評(píng)估師說明理由。基于行業(yè)協(xié)會(huì)在自律管理方面的優(yōu)勢，政府部門應(yīng)該授予行業(yè)協(xié)會(huì)一定的監(jiān)督管理權(quán)力，使其能夠依法開展自律監(jiān)管活動(dòng)。這不僅能夠減輕政府負(fù)擔(dān)，減少尋租可能，而且能為行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管行為提供法律依據(jù)，促進(jìn)自律監(jiān)管活動(dòng)的開展?？傊?，只有政府監(jiān)管和行業(yè)自律雙管齊下，才能保障礦業(yè)權(quán)評(píng)估行業(yè)的良性發(fā)展。

四、建立礦業(yè)權(quán)信息平臺(tái)

（一）應(yīng)建立全國性礦業(yè)權(quán)交易平臺(tái)

為了實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)出讓的公開、公正、公平，應(yīng)該加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場信息平臺(tái)建設(shè)。依托現(xiàn)有的礦業(yè)權(quán)出讓機(jī)構(gòu)或交易中心，充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，建立全國性的礦業(yè)權(quán)市場交易信息平臺(tái)，為礦業(yè)權(quán)出讓提供快速、便捷的信息通道，構(gòu)建公開、透明、有序的市場環(huán)境。

（二）通過平臺(tái)發(fā)布出讓信息和法規(guī)

該平臺(tái)的作用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，有關(guān)礦業(yè)權(quán)出讓的所有信息，包括區(qū)塊位置、區(qū)塊面積、資源品位、出讓單位、出讓方式等等，都應(yīng)該在該平臺(tái)上及時(shí)發(fā)布;另一方面，通過該平臺(tái)及時(shí)發(fā)布有關(guān)礦業(yè)權(quán)出讓的政策法規(guī)，使得出讓行為依照法律開展。

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