土地資源配置困境怎么解

王小魯

城市的集約化優(yōu)勢正在消失

過去二三十年城市化快速發(fā)展的趨勢使得城鎮(zhèn)人口迅速增加，鄉(xiāng)村人口逐漸減少。同一時期，城市、縣城、鎮(zhèn)和村莊占地面積（不包括農(nóng)用地）都在增加。由于城市占地面積的擴張速度遠遠快于城市人口的增加速度，造成的結(jié)果就是城市的人口密度迅速下降。1990年城市按建成區(qū)面積算，每平方公里2.5萬人，到2016年只有8800人，人口密度只有1990年的1/3。同時，縣城、鎮(zhèn)和村莊的人口密度也都下降了，只是幅度相對較小。

1990年的城市人口密度和鎮(zhèn)、村莊都有非常明顯的差別，這個差別體現(xiàn)了城市的集約化優(yōu)勢，即城市能提高土地的集約度，容納更密集的人口，從而節(jié)約更多的土地資源，這是城市化的重要貢獻之一，這一點對于中國這樣的土地資源稀缺的國家來說非常重要。但這個功能正在消失，到2016年，我們看到，城市的人口密度與縣城、鎮(zhèn)已相差不大了，和鄉(xiāng)村相比也已大大接近。

再看鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村人口從1990年的8.4億下降到2016年的5.9億，但鄉(xiāng)村占地面積不減反增，增加了2萬多平方公里。按理說，人口遷移到城市去了，村莊的非農(nóng)用占地閑出來了，占地應(yīng)該減少才對，但實際上并非如此。

把城市、縣城、鎮(zhèn)和村莊占地全部加在一起，1990年時合計15萬平方公里，2016年合計25萬平方公里，這26年間增加了10萬平方公里的土地占用。這個現(xiàn)象實際說明，當前的土地資源配置嚴重不合理：城市發(fā)展一方面受到土地資源有限的制約，另一方面，無效占地太多，土地資源大量浪費。

在一些城市，我們可以看到，一方面樓房越建越高，另一方面占地越來越多，到處是過寬的馬路，過大的廣場，閑置的房地產(chǎn)，以及土地利用率很低的開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)等。全國僅國家級新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)就有幾百個，還有數(shù)量更大的省、市、縣各級開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)。其中多數(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)占用了大量土地，卻尚未得到有效利用，土地閑置情況嚴重。因為一些地方熱衷于建新城、拉動GDP，對土地資源的合理有效利用缺乏關(guān)心。

從農(nóng)村來說，一些地方的耕地被強制征用，一些農(nóng)民得不到合理補償，不僅如此，閑置的非耕地也得不到有效利用，致使一些農(nóng)村地區(qū)走向凋敝。城市化還在發(fā)展，中國目前的城市化率是57%，而發(fā)達國家大部分在80%以上。如果未來20年中國的城市化率再提高20個百分點，加上改善基礎(chǔ)設(shè)施、增加道路等需要占用土地，那么，按照以往的趨勢估計，可能還要再多占10萬平方公里的土地，結(jié)果就只有進一步擠占耕地。

眾所周知，中國的土地面積有960萬平方公里，而耕地只有135萬平方公里。此外大部分土地是林地、牧草地和未利用的土地。可能有人會問，未利用的土地還能不能再利用？很難，因為基本都是荒漠和高山。

如果未來要增加10萬平方公里的占地，能占到哪兒去？不能在荒漠或高山上建城市，可以建到草場、草地上，但是這些土地主要集中在新疆、西藏、內(nèi)蒙古，這些人煙稀少的地方即便建了新城也難以吸引人的，只能占耕地。國家過去一直有一條18億畝耕地的紅線，因為中國人均耕地面積本來就比世界平均水平低，大約只相當于世界平均水平的1/3，因此我們不得不考慮糧食安全問題，要保護好一定數(shù)量的耕地。

這引出了一個困境：一方面，如果城市按照現(xiàn)有模式發(fā)展，還要占用大量耕地，另一方面，耕地應(yīng)當受到保護，否則會帶來糧食安全問題。歸根結(jié)底，這一矛盾的產(chǎn)生，我認為主要原因有這么幾點：

首先，土地資源配置目前是完全由政府決定的，市場優(yōu)化資源配置的功能難以得到發(fā)揮。一些地方政府熱衷于大拆大建，追求短期政績目標，不斷擴大投資，提高GDP，所以要大量地占地。同時，為了增加土地收入，還不斷征地、賣地。在此過程中，忽視了資源配置的效率，造成大量的無效占地，導(dǎo)致土地資源浪費。

另一方面，因為土地市場尚未放開，農(nóng)村閑置的非耕地得不到有效利用。在城市化過程中，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市去了，農(nóng)村的非耕地資源閑置了下來。然而，農(nóng)民對土地的合法權(quán)益卻難以實現(xiàn)，由于一些限制性規(guī)定，即便農(nóng)民的宅基地空出來了，仍不能買賣。另外，這也和戶籍制度和社會保障的改革進展相對較慢有關(guān)。

推進土地制度市場化改革

2012年十八屆三中全會提出要形成全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，要推進土地制度改革，但這一改革近幾年始終停留在試點階段。最近有十幾個城市允許農(nóng)村集體建設(shè)用地建房出租，這是個積極的突破，但要上升到全國政策層面，仍需時日。

未來的改革應(yīng)該如何推進？在我看來，第一是城市建設(shè)規(guī)劃要通過多方的專業(yè)評估和社會公眾的評價來提高土地的集約度和利用效率，防止長官個人說了算的現(xiàn)象。同時需要推進政府改革，改變激勵機制，轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。

第二是要放開土地市場，在符合土地管理制度的條件下由市場來配置資源，改變政府獨家征地、賣地的模式，推進農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)民閑置住房、宅基地直接進入市場。土地市場的開放能帶來顯著的好處，比如土地供應(yīng)多元化有利于緩解城市土地短缺，抑制地價上漲，加速城市化發(fā)展；農(nóng)村閑置的非耕地進入市場能使資源得到有效利用，促進觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展，促進休閑度假村、特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，促進鄉(xiāng)村繁榮，增加農(nóng)民收入。

第三，對于那些城市化波及不到的邊遠農(nóng)村地區(qū)，閑置土地難以得到有效利用，怎么辦？政府可以試把這些土地復(fù)墾為耕地，并通過市場化的指標轉(zhuǎn)讓制度（需逐步建立這樣一套制度），使邊遠地區(qū)農(nóng)民通過土地的再利用獲得收益，廣泛分享城市化的成果，這對于促進農(nóng)村繁榮、縮小城鄉(xiāng)差別能起到很大作用。另一方面，城市在占補平衡的條件下，可以獲得需要的土地資源，基本上滿足未來20年城市化的土地需求，實現(xiàn)城鄉(xiāng)“雙贏”。當然，占補平衡需要考慮到土地質(zhì)量的差別，不一定是簡單的一畝換一畝。

城市化并不意味著一定要占用大量耕地，也并不必然意味著農(nóng)村凋敝。推進土地制度的市場化改革，能優(yōu)化資源配置，節(jié)約土地資源，避免耕地減少，創(chuàng)造巨大財富，促進鄉(xiāng)村繁榮，這樣才能有效支持城市化的發(fā)展和長期經(jīng)濟穩(wěn)定。

（作者系中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所副所長、研究員）