《監(jiān)督法》難產(chǎn)十八年

楊中旭　孫　展

試圖集人大監(jiān)督制度之大成的監(jiān)督法，歷經(jīng)十八年仍難以出臺。其間曲折，折射出人大監(jiān)督制度的歷史演進(jìn)和現(xiàn)實(shí)困境，提示我們?nèi)舜蟊O(jiān)督之困尚待破局

2004年8月下旬，十屆全國人大第十一次會議上，全國人大法律委員會主任委員楊景宇就全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監(jiān)督法向大會做說明，提請常委會審議。

監(jiān)督法再度進(jìn)入媒體視線。但與兩年前相比，它激起的反響已經(jīng)很小——2002年8月，九屆全國人大對《監(jiān)督法》草案進(jìn)行第一次審議時，輿論將其視為中國政治體制改革的重大舉措。

由于民望殷殷，監(jiān)督法一直吸引著全國上下的目光。到2002年8月的統(tǒng)計(jì)顯示，從1985年六屆全國人大三次會議開始，上千人次的全國人大代表在17年里共提出關(guān)于盡快制定監(jiān)督法的議案86件。僅羅益鋒代表，就在七、八、九三屆人大代表任期期間內(nèi)五次提出相關(guān)議案。

參與《監(jiān)督法草案初稿》修改工作的權(quán)威專家向本刊透露，較兩年前的初稿，《監(jiān)督法》有所修改。但熟悉《監(jiān)督法》歷史的專家指出，由于《監(jiān)督法》事涉當(dāng)前政治架構(gòu)中諸多敏感而復(fù)雜的問題，醞釀過程嚴(yán)密謹(jǐn)慎，料短期內(nèi)仍難以出臺。

從1986年全國人大著手起草《監(jiān)督法》始，18年的曲折，折射出人大監(jiān)督制度的歷史演進(jìn)和現(xiàn)實(shí)困境。意味深長。

法案起草歷經(jīng)波折

據(jù)中國社會科學(xué)院法學(xué)所資深研究員陳云生回憶，1981年他被借調(diào)到全國人大憲法修改委員會工作。當(dāng)時，已經(jīng)有學(xué)者提出，應(yīng)該在憲法當(dāng)中強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的重要，尤其是需要設(shè)立類似憲法審查委員會這樣的機(jī)構(gòu)。在胡喬木同志主持的憲法修改稿第二稿中，收入了相關(guān)的內(nèi)容。但在第三稿時，設(shè)立憲法審查委員會的內(nèi)容被刪掉。

北京大學(xué)法律系教授姜明安對本刊說，當(dāng)時改革剛剛開始啟動，決策層主要考慮國務(wù)院即將制定大批新法規(guī)，如果違憲審查過于嚴(yán)格，會削弱改革的動力。

隨后出臺的“八二年憲法”，實(shí)際上延續(xù)了“五四年憲法”對監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定。而這些規(guī)定，在后來的實(shí)踐中，很少執(zhí)行，使得人大監(jiān)督權(quán)力諸多虛置。法律界隨即開始尋求變通的方式。一個思路是，憲法不行，基本法行不行？基本法不行，一般法行不行？

1985年3月召開的六屆全國人大常委會第十次會議和緊接著召開的六屆全國人大三次會議上，許多代表對全國人大常委會的監(jiān)督工作提出了批評。根據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志的意見，全國人大常委會辦公廳1986年8月起草了關(guān)于加強(qiáng)人大工作幾個問題的文件，關(guān)于監(jiān)督問題的文件也在其中。后來，這被視作全國人大《監(jiān)督法》起草工作的開始。

但彭真委員長在反復(fù)考慮后提出，現(xiàn)在正在進(jìn)行政治體制改革，在涉及體制上的一些問題沒有解決前，全面討論人大問題的條件還不具備。

1990年3月，在中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定中，建議全國人大常委會擬定實(shí)行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的《監(jiān)督法》。

1990年5月，全國人大常委會辦公廳研究室、北京市人大常委會法工委、吉林省人大內(nèi)司委抽調(diào)的人員和法學(xué)專家組成了《監(jiān)督法》起草小組，開始《監(jiān)督法》的起草工作，擬出了全國人大及其常委會監(jiān)督法草稿；經(jīng)修改后，于1990年8月中旬形成了監(jiān)督法征求意見稿。

經(jīng)過兩個月的征求意見和修改，在同年的10月27日形成了《中華人民共和國全國人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督法(修改稿)》。它所規(guī)定的是全國人大及其常委會的監(jiān)督工作，沒有規(guī)定地方人大的監(jiān)督工作。

但是這一稿，在當(dāng)時國內(nèi)國際相對特殊的背景下，逐漸被束之高閣。

地方人大實(shí)踐推動監(jiān)督法

從上個世紀(jì)80年代的中后期開始，地方人大成為監(jiān)督制度探索的主力。執(zhí)法檢查、代表評議“一府兩院”工作、述職評議、執(zhí)法責(zé)任制和“個案監(jiān)督”(對司法機(jī)關(guān)重大違法案件進(jìn)行監(jiān)督)等多種新監(jiān)督形式均始自地方創(chuàng)造。這些由地方而起的探索，并沒有形成一個完整規(guī)范的監(jiān)督體系，但為新一輪監(jiān)督法的起草工作提供了經(jīng)驗(yàn)。

1991到1994年，監(jiān)督法兩度被列入全國人大常委會的立法規(guī)劃。1996年10月，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，新一輪《監(jiān)督法》的起草工作全面啟動。

七易其稿，1997年8月《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監(jiān)督法(內(nèi)部試擬稿)》完成。與1990年的內(nèi)部修改稿相比，它將地方各級人大的監(jiān)督工作納入了范疇。

1998年3月?lián)Q屆不久，九屆人大常委會委員長李鵬明確提出要制定《監(jiān)督法》。

由此啟動了第三輪監(jiān)督法起草工作。

2002年，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監(jiān)督法(草案)》被首次提請全國人大常委會審議。

據(jù)了解，當(dāng)時制定的《監(jiān)督法(草案)》主要包括以下內(nèi)容：人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的原則，如必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法監(jiān)督、集體行使職權(quán)、不包辦代替“一府兩院”行使職權(quán)等；監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施方面的規(guī)定，既包括對規(guī)范性文件是否合憲、合法的監(jiān)督，也包括對“一府兩院”及其工作人員的行為是否合憲、合法的監(jiān)督；質(zhì)詢和特定問題調(diào)查方面的規(guī)定等等。

姜明安教授對本刊說，《監(jiān)督法》的法律體系實(shí)際上就是由四部分組成：法律監(jiān)督(即對部門法規(guī)的監(jiān)督)、財(cái)政監(jiān)督、人事監(jiān)督和政策監(jiān)督。

監(jiān)督難為與制度設(shè)計(jì)

盡管起草過程歷經(jīng)波折，但據(jù)熟悉內(nèi)情的專家說，由于牽扯面太廣，《監(jiān)督法》短期內(nèi)無法出臺。

據(jù)披露，今年的低調(diào)二審，實(shí)為不得已之舉——根據(jù)《立法法》規(guī)定，列入常委會會議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常務(wù)委員會會議審議后再交付表決。期間，每次審議的間隔不得超過兩年，否則將終止審議。專家稱，由于監(jiān)督法自身設(shè)計(jì)中存在的難解之惑，《監(jiān)督法》并不排除胎死腹中的可能。

陳玉生研究員在80年代即已參加過征求《監(jiān)督法》起草意見的專家論證會。他回憶說，當(dāng)時與會的大部分專家均認(rèn)為操作性不夠，理由就是缺少前文提到的違憲審查機(jī)構(gòu)——憲法委員會，監(jiān)督起來缺少最高權(quán)威。

他認(rèn)為，后來《監(jiān)督法》的設(shè)計(jì)，有兩種偏離的傾向：其一，它不是憲法監(jiān)督層面；其二，黨和人大的關(guān)系尚未理順。

據(jù)《北京青年報(bào)》引用人大代表的話稱，《監(jiān)督法》一直沒能出臺，主要難點(diǎn)在于如何處理人大要接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系。

姜明安稱，如果《監(jiān)督法》只是一般法或基本法范疇，則會缺少對黨的權(quán)力的監(jiān)督。一個明顯的事實(shí)是，各個地方的一把手(書記)實(shí)際上無人監(jiān)督，這也是監(jiān)督虛置的體現(xiàn)之一。

而如果設(shè)立了憲法審查委員會，則會觸及現(xiàn)有的政治體制。在這個框架下，憲法法院擁有最高權(quán)威。今春發(fā)生在韓國的彈劾總統(tǒng)的憲政危機(jī)，最終由憲法法院裁定就是明證。

北京大學(xué)法學(xué)院王磊副教授還提到，人大監(jiān)督和司法獨(dú)立之間的關(guān)系遲遲未曾理順也是《監(jiān)督法》起草中的一個難點(diǎn)。在《監(jiān)督法》審議過程中不少專家對人大會利用手中過大的個案監(jiān)督權(quán)妨害司法獨(dú)立表示擔(dān)憂，但如果取消此項(xiàng)權(quán)力，又會造成大量在司法途徑之內(nèi)得不到救濟(jì)的案件無法尋求到合理的解決之道。

另外，對監(jiān)督法的詬病還在于其本身缺少太多的制度新意，亦缺乏整套的監(jiān)督程序。有學(xué)者對本刊說，《監(jiān)督法》中95%的條文在其他法律中已經(jīng)存在。此說法得到了法學(xué)學(xué)者的一致認(rèn)可。

中國政法大學(xué)教授蔡定劍對本刊說，現(xiàn)有的法律之中，并不缺乏監(jiān)督條款，但卻因?yàn)槿鄙傧嚓P(guān)的程序規(guī)定而多屬一紙空文。

北京大學(xué)法律系教授姜明安則舉例說，比如上訪，在什么期限內(nèi)答復(fù)？在什么期限內(nèi)解決？沒有嚴(yán)密的程序設(shè)計(jì)，監(jiān)督也就缺乏約束力。

曾經(jīng)參與討論監(jiān)督法(草案)的中國人民大學(xué)法學(xué)院教授韓大元對中國《新聞周刊》說，正因?yàn)槿绱耍侗O(jiān)督法》雖有制定的必要，但“能否規(guī)定一個憲法監(jiān)督的程序是其中的關(guān)鍵?！?/p>

另外，可以想見的是在現(xiàn)行的人大框架下——陳玉生研究員指出——如果包含更多實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督革新，在人大通過將受到阻力。

早前的采訪中，中國政法大學(xué)法學(xué)院院長馬懷德指出，人大的領(lǐng)導(dǎo)之前多為前政府官員，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的界限模糊。而陳玉生研究員和姜明安教授指出，全國人大代表多由官員組成，他們本身就是人大監(jiān)督的對象。寄望于在此架構(gòu)中通過《監(jiān)督法》且并不被虛置，尚待觀察。

人大監(jiān)督由何破局

《監(jiān)督法》并不是人大監(jiān)督制度改革和完善的惟一路徑，事實(shí)上，20余年來，人大自下而上的各種制度創(chuàng)新一直是人大改革的主要路徑。

曾在全國人大工作多年的中國政法大學(xué)教授蔡定劍在接受本刊記者專訪時說，地方人大監(jiān)督制度創(chuàng)新比較活躍與各級人大職能側(cè)重不同有一定關(guān)系。地方人大相對全國人大，立法權(quán)要小很多，到市級以下則沒有立法權(quán)，因此人大剩下的主要功能就是監(jiān)督。最近有些地方人大在財(cái)政監(jiān)督方面進(jìn)行了一些探索，在預(yù)算的審批和審計(jì)方面做出了一些努力，這都是值得肯定的好現(xiàn)象。

蔡定劍表示，全國人大立法的任務(wù)比較重，對監(jiān)督體制的探索要少一些，更多的是對地方經(jīng)驗(yàn)的肯定和總結(jié)。但因?yàn)槿珖舜蟮奶剿鲗⒉豢杀苊獾匾鹑珖?yīng)，也有很多人對此持一種比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。

但他表示，對那些對全國監(jiān)督工作能夠起良好作用，又是法律中規(guī)定的制度，全國人大應(yīng)該起到推動作用。例如，對于預(yù)算的審議和審計(jì)的問題，全國人大應(yīng)該拿出一套細(xì)化制度來規(guī)范完善現(xiàn)有的一些地方性的探索，這對國家只能是有益無害。

學(xué)者普遍認(rèn)為，由于狹隘的利益驅(qū)動，人大監(jiān)督職能的強(qiáng)化，必然帶來人大權(quán)力的擴(kuò)張。而一個完整的監(jiān)督體系應(yīng)是，在人大監(jiān)督的基礎(chǔ)上，輔以民眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。

既然改革非一朝一夕之功，不少學(xué)者主張采取漸進(jìn)式的做法。姜明安教授開出的藥方是，加強(qiáng)人大監(jiān)督，需解決以下三方面的問題：經(jīng)常性、專業(yè)性和公開性。

經(jīng)常性是指人大代表的常任制和人大會議召開的經(jīng)常性。姜教授說，作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，每年只有半個月的時間開大會，集中審議跨度長達(dá)一年的國家大事，代表又多非常任，表決和審議怎能科學(xué)合理？

專業(yè)性則指要把監(jiān)督當(dāng)成一項(xiàng)專業(yè)問題來抓，必須有專門的機(jī)構(gòu)、專門的制度、專門的程序。否則，流于形式是無法避免的事。他指出，全國人大50年來沒有撤銷過一個國務(wù)院的行政法規(guī)，盡管很多法規(guī)違反上位法。

公開性是指人大的活動要公開。他舉例說，憲政成熟的國家，每周國會例會討論時，政府總理攜內(nèi)閣部長出席，電視臺現(xiàn)場直播，每一項(xiàng)國會討論都在公眾視野之下。

如果這樣，《監(jiān)督法》假使出臺，這些內(nèi)容再輔以嚴(yán)密的程序，“一府兩院”的權(quán)力將大受制約。-

人大監(jiān)督制度的演進(jìn)

強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)

1979年，五屆全國人大二次會議修改1978年憲法，對人民代表大會制度作了重要改革，其中重要的內(nèi)容就是強(qiáng)化人大的監(jiān)督權(quán)：加強(qiáng)全國人大常委會的監(jiān)督職能，賦予它有權(quán)監(jiān)督憲法實(shí)施，有權(quán)審查批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算在執(zhí)行過程中的部分調(diào)整方案，有權(quán)對國務(wù)院各部委提出質(zhì)詢的權(quán)力。

評議

1982年，黑龍江省肇源縣組織人大代表評議“一府兩院”干部。

評議后來被分為工作評議和述職評議，后者要求“一府兩院”由人大任命的干部向人大報(bào)告本屆任職以來的工作和廉政等情況。

執(zhí)法檢查

1983年，沈陽市人大常委會結(jié)合1982年憲法的宣傳貫徹，連續(xù)兩年進(jìn)行“大檢查”，這是有據(jù)可查的人大最早的“執(zhí)法檢查”?，F(xiàn)在，執(zhí)法檢查已成為人大一項(xiàng)重要的、經(jīng)常性的監(jiān)督工作。

執(zhí)法責(zé)任制和錯案追究制

1987年前后，河北、河南等省的人大常委會開始推行部門執(zhí)法責(zé)任制的探索。90年代初期，吉林、河北等省的人大常委會督促司法機(jī)關(guān)建立了錯案追究制度。

個案監(jiān)督

1984年，遼寧省臺安縣王百義、王力成、王志雙三位律師，依法履行辯護(hù)職責(zé)，遭到誣告。鞍山市檢察院對其以包庇罪提起訴。全國人大常委會、遼寧省人大常委會在調(diào)查后兩度監(jiān)督，使該案得到徹底糾正。這是人大個案監(jiān)督史上的較早典型案例。個案監(jiān)督主要指人大對重大司法案件的監(jiān)督。

質(zhì)詢

1996年，四川省人大向四川省高級人民法院提出關(guān)于夾江縣打假案的首例質(zhì)詢案。質(zhì)詢權(quán)在地方人大開始啟動。

法律監(jiān)督書

法律監(jiān)督書就是將人大在實(shí)施法律監(jiān)督中形成的意見變成具有法律效力的法律文書。這一監(jiān)督形式最早是由廣東省人大于1989年規(guī)定的。

審計(jì)

從1996年開始，根據(jù)審計(jì)法的規(guī)定，全國人大常委會每年6月底聽取國家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告。1999年的審計(jì)報(bào)告揭出財(cái)政部、水利部等部門的違規(guī)行為，引起強(qiáng)烈反響。

(據(jù)蔡定劍、王晨光主編《人民代表大會二十年發(fā)展與改革》蔡定劍、董珍祥相關(guān)文章整理)