我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

安巖 韓瑜

[提要] 我國(guó)地方政府在年度財(cái)政決算執(zhí)行報(bào)告中有意掩蓋大量債務(wù)，外界幾乎看不到地方政府債務(wù)的真實(shí)面目，就連當(dāng)?shù)氐呢?cái)政部門都很難掌握債務(wù)的全貌。目前，地方政府債務(wù)普遍存在債務(wù)余額巨大、債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜、債務(wù)形式多樣化、債務(wù)隱性強(qiáng)、政府償債能力低、逾期率高、缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等問(wèn)題，所以本文對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行研究具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年5月22日

一、地方性政府債務(wù)概述

《新預(yù)算法》（2015年1月1日起實(shí)施）規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)地方人民政府可以根據(jù)建設(shè)預(yù)算資金需求，在預(yù)算政策限定范圍內(nèi)通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式籌措資金。近幾年，地方債成為政府存量債務(wù)置換的重要對(duì)象，地方債發(fā)行政策的放寬符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，但如果運(yùn)用不當(dāng)將會(huì)增加地方政府的舉債風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政分權(quán)制后，我國(guó)地方政府在財(cái)政方面雖然受到《新預(yù)算法》中地方政府發(fā)行地方債相關(guān)規(guī)定的限制，但事實(shí)上各地政府仍以職能部門大量舉債。另外，地方政府還承擔(dān)著地方保障基金、地方金融缺口和地方國(guó)有企業(yè)損失等責(zé)任，我國(guó)地方政府債務(wù)多以隱性負(fù)債的形式存在。國(guó)家審計(jì)署《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)公告》將地方政府債務(wù)以三類方式填寫債務(wù)報(bào)告：地方政府負(fù)有償還義務(wù)的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保義務(wù)的債務(wù)和其他政府相關(guān)債務(wù)（如政府救濟(jì)性責(zé)任債務(wù)）。在本文中主要以審計(jì)署《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)公告》所披露的政府債務(wù)為研究對(duì)象，并選取相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

二、地方性政府債務(wù)現(xiàn)狀分析

（一）債務(wù)限額管理，債務(wù)余額穩(wěn)定。根據(jù)財(cái)政部2018年1月公布的我國(guó)地方政府債券發(fā)行與其他債務(wù)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年末，地方政府債務(wù)全國(guó)總余額基本控制在全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，數(shù)據(jù)為16.47萬(wàn)億元。其中，地方債券余額約為14.74萬(wàn)億元，非債權(quán)形式的政府存量債務(wù)約為4.36萬(wàn)億元；一般債務(wù)余額約為10.33萬(wàn)億元，專項(xiàng)債務(wù)余額約為6.14萬(wàn)億元。2014～2017年，我國(guó)地方政府一般債務(wù)余額和專項(xiàng)余額在2014～2015年走低，之后依然呈上升趨勢(shì)，這是因?yàn)樵?013年審計(jì)署在全國(guó)范圍開展地方政府債務(wù)審計(jì)工作，對(duì)地方政府舉債情況進(jìn)行公告，并要求各級(jí)政府部門對(duì)債務(wù)信息進(jìn)行公開，地方政府注意控制債務(wù)規(guī)模，所以在2014～2015年地方政府債務(wù)余額下降。但是，由于我國(guó)地域廣、民情復(fù)雜的特殊情況，地方政事權(quán)高于政權(quán)，所以在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定地方治安方面仍需較大支出，以致我國(guó)地方政府債務(wù)仍然保持巨額基數(shù)，地方債務(wù)到期償還風(fēng)險(xiǎn)仍然形勢(shì)嚴(yán)峻，所以在2016～2017年地方政府債務(wù)依然呈上升趨勢(shì)。

（二）存量結(jié)合增量。一方面?zhèn)鶆?wù)分布不均，沿海省份和地區(qū)政府自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，財(cái)政收入穩(wěn)定，地區(qū)發(fā)展不僅依靠政府部門自我執(zhí)行，并且地方企業(yè)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)獻(xiàn)力，減輕了地方財(cái)政壓力；另一方面沿海地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力充足，在地方舉債方面也不斷提出創(chuàng)新改善措施。以深圳市為例，深圳市積極探索發(fā)行從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)的地方政府“市政項(xiàng)目收益?zhèn)薄钲谑熊壍澜煌▽ｍ?xiàng)債券，成為我國(guó)首例項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券新品種。但是，內(nèi)陸省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，政府舉債外的稅務(wù)收入等其他收入較低，加之創(chuàng)新能力欠缺，對(duì)于舉債方式比較陳舊，在債務(wù)存量基礎(chǔ)上增加大規(guī)模的新債。地區(qū)債務(wù)的不均衡勢(shì)必導(dǎo)致地區(qū)政府面對(duì)壓力不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距越拉越大，甚至?xí)斐傻貐^(qū)間社會(huì)治安不穩(wěn)定。

（三）到期債務(wù)償還義務(wù)重。償債率指標(biāo)在一定程度上能夠反映債務(wù)償還能力和償還壓力。根據(jù)各省市的償債率指標(biāo)可以發(fā)現(xiàn)，各省級(jí)政府及部門在債務(wù)償還方面壓力有所上升，這主要因?yàn)槭〖?jí)政府行政級(jí)別高，在舉債辦公方面比較容易，且省級(jí)政府既要滿足上級(jí)政策要求又要照顧下級(jí)政府，所以舉債較多，導(dǎo)致償還壓力較大。縣級(jí)政府與省級(jí)政府債務(wù)壓力情況比較相似，縣級(jí)政府直接面對(duì)基層，基層工作涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜，所以需要大量資金解決基層問(wèn)題，而且基層政府的創(chuàng)收能力有限，只能通過(guò)舉債或者延期償付的方式進(jìn)行財(cái)政運(yùn)行。目前，只有地市級(jí)政府的情況相對(duì)寬松。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因分析

（一）分稅制改革的不完善。分稅制是我國(guó)改革開放時(shí)期的重大制度創(chuàng)新之一，這一制度是我國(guó)作為單一制國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家在國(guó)家制度轉(zhuǎn)軌時(shí)期處理各級(jí)政府之間財(cái)政關(guān)系的創(chuàng)舉。但分稅制改革也出現(xiàn)一系列問(wèn)題，后續(xù)制度方案跟進(jìn)不足，改革的邊際效應(yīng)遞減，部分地區(qū)改革落實(shí)不到位，甚至在某些地區(qū)出現(xiàn)負(fù)激勵(lì)和逆向調(diào)節(jié)，主要表現(xiàn)為財(cái)權(quán)與事權(quán)的不配比，財(cái)稅制度供給不到位。一方面地方收入受限，舉債補(bǔ)缺口。我國(guó)地方政府主要收入來(lái)源為稅收收入，分稅制改革留下部分小稅種稅收權(quán)力分配給地方政府，雖然規(guī)定主要稅種收入中央與地方共享，但是地方分配得到的比例過(guò)低，而且對(duì)個(gè)別稅種地方政府沒(méi)有分配權(quán)利。地方政府小稅種稅收率太低，且小稅種收入多為專項(xiàng)專用。例如，教育費(fèi)附加的計(jì)稅稅率才3%，不僅稅率低且其計(jì)稅基礎(chǔ)為增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅三大稅實(shí)際繳納額，計(jì)稅基礎(chǔ)也小，所以稅額也小，該項(xiàng)稅費(fèi)無(wú)法滿足地方教育經(jīng)費(fèi)需求。地方政府為彌補(bǔ)收入缺口勢(shì)必尋找舉債方式增加地方財(cái)政收入；另一方面基層政府的政務(wù)事項(xiàng)復(fù)雜多樣。財(cái)政改革使地方政府承擔(dān)了更多的地方事務(wù)管理責(zé)任，我國(guó)法律對(duì)中央及地方各級(jí)政府的事務(wù)管理權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)模糊，省級(jí)以下各級(jí)政府職能部門設(shè)置重復(fù)，政府職員工資薪金消耗大量地方財(cái)政能力。地方政府為更快更好處理地方政務(wù)需要更多資金，迫使地方政府進(jìn)行舉債融資辦公。

（二）官員考核機(jī)制的不合理。我國(guó)地方政府考核制度尚不完善，雖然在近幾年也引入了EVA、緩解不良債務(wù)、環(huán)境質(zhì)量等考核指標(biāo)，但是地方GDP依然是地方考核的核心指標(biāo)。GDP考核方式下，政府直接投資創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)規(guī)模成為一種常見的政績(jī)手段。地方政府對(duì)上代表中央政府，對(duì)下代表當(dāng)?shù)毓?，其投資行為因?yàn)槿狈Ρ匾漠a(chǎn)權(quán)監(jiān)督約束，往往不需要考慮成本效益原則。地方政府是本地基礎(chǔ)建設(shè)的主要投資人，又不受代理人的約束，為了創(chuàng)造本地更好的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，其原意并且有能力進(jìn)行投資、擴(kuò)張。盲目的重復(fù)性投資行為能夠?qū)崿F(xiàn)表象政績(jī)，但也給地方政府積攢了巨額負(fù)債。

招商引資也是美化地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的一種手段。地方政府會(huì)出臺(tái)一系列利好政策吸引更多外部資金進(jìn)駐本地區(qū)。招商引資能夠帶動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)活力，并能解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)等民生問(wèn)題，但出于政績(jī)目的的招商引資往往缺乏科學(xué)評(píng)估，不考慮項(xiàng)目與當(dāng)?shù)刭Y源的匹配度，甚至擠占本地原有企業(yè)，侵占農(nóng)民用地，破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)。而且為了支持招商企業(yè)，地方政府提供財(cái)政措施，雖然政府可以選用攤派費(fèi)用、加重稅負(fù)作為資金支持源頭，但短期內(nèi)無(wú)法奏效，且會(huì)影響地方政府聲譽(yù)，所以地方政府往往選擇舉債籌資突破預(yù)算限制，為項(xiàng)目提供便利。甚至地方政府會(huì)為該類企業(yè)提供信用擔(dān)保，幫助其進(jìn)行債務(wù)籌資，政府的擔(dān)保行為形成政府或有負(fù)債。

（三）地方財(cái)政運(yùn)行面臨的困難。地方財(cái)政運(yùn)行問(wèn)題是一個(gè)重要課題。財(cái)政改革規(guī)范中央政府與地方政府在政務(wù)管理與財(cái)務(wù)管理的權(quán)限，一方面中央政府對(duì)地方財(cái)務(wù)管理權(quán)力收緊；另一方面地方政府政務(wù)管理范圍擴(kuò)大，不限于城市基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)林水利、醫(yī)療衛(wèi)生等民生方面。地方政府事權(quán)的復(fù)雜與繁重同地方政府收入之間的不平衡必然導(dǎo)致地方財(cái)政負(fù)債運(yùn)行。地方政府收入來(lái)源匱乏，持續(xù)依托土地政策，一般公共預(yù)算收支預(yù)算與執(zhí)行偏離度逐漸擴(kuò)大，地方財(cái)政債務(wù)化的問(wèn)題突出。

四、防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的策略

（一）跟進(jìn)落實(shí)地方稅務(wù)改革。地方財(cái)政舉債運(yùn)行的重要原因是財(cái)政收入過(guò)低，無(wú)法保障地方支出預(yù)算需求，從根上解決財(cái)政運(yùn)行困境就必須保障地方財(cái)政收入以滿足預(yù)算支出需求。稅收收入是財(cái)政收入的主要構(gòu)成因素，改善地方收入窘境要從地方稅收入手，跟進(jìn)落實(shí)地方稅務(wù)改革。首先，改變地方稅的稅種體系，以房產(chǎn)稅、車船稅等財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅主要稅種，形成區(qū)別與中央稅種體系的、獨(dú)立的地方稅體系；其次，改變附加稅的稅種性質(zhì)，城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加作為附加稅，計(jì)稅依據(jù)不穩(wěn)定，稅收額太低，改變其附加性質(zhì)，作為獨(dú)立稅種，重新規(guī)定稅率和計(jì)稅依據(jù)，形成穩(wěn)定稅源；最后，向省級(jí)人大下放一定的稅收立法權(quán)限，地方人民政府可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)環(huán)境制定相關(guān)稅收方案，向中央申報(bào)審批，形成符合地域發(fā)展的特色稅收體系。

（二）明確政府政務(wù)管轄劃分。分稅制改革實(shí)現(xiàn)了各級(jí)政府間行政管理上集權(quán)與分權(quán)的完美融合，但由于改革后續(xù)跟進(jìn)工作不到位，導(dǎo)致地方政府的政務(wù)管轄權(quán)與財(cái)政預(yù)算匹配不均衡，地方財(cái)政運(yùn)行捉襟見肘，基層政府職能要靠舉債支撐。改變上級(jí)下政策，下級(jí)出資金的局面，要明確政務(wù)支出責(zé)任，劃分上級(jí)政府（包括中央）承擔(dān)的支出責(zé)任要與地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任。為避免各級(jí)政府之間出現(xiàn)責(zé)任推卸和資金爭(zhēng)奪，在發(fā)展政策出臺(tái)的同時(shí)，應(yīng)該附帶制定相應(yīng)的責(zé)任狀，明確各自的支出、建設(shè)責(zé)任范圍，尤其是涉及到科教文衛(wèi)等民生項(xiàng)目。

（三）強(qiáng)化現(xiàn)有債務(wù)管理。現(xiàn)有債務(wù)存量過(guò)大是我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的癥結(jié)之一。要解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，首先需要考慮現(xiàn)有債務(wù)存量，強(qiáng)化現(xiàn)有債務(wù)的管理。目前，我國(guó)地方政府面臨存量債務(wù)利率高、還款期限短的壓力。經(jīng)過(guò)多地處理政府債務(wù)經(jīng)驗(yàn)積累，政府債券置換是緩解地方債務(wù)存量的良方。地方政府可以合理設(shè)計(jì)債務(wù)置換方案和地方政府債券形式，用低利率、年限長(zhǎng)的保守型債券置換原累積債務(wù)，可以有效地減輕即將到期債務(wù)的本息償還壓力。

（四）控制新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？刂菩略鲩L(zhǎng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要關(guān)注債務(wù)事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)的把控。事前，根據(jù)項(xiàng)目需要做好資金預(yù)算管理，合理計(jì)劃舉債規(guī)模和舉債方式，做好資金階段性使用安排工作，并設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)；事中，落實(shí)債務(wù)資金收支計(jì)劃管理工作，對(duì)階段性工作進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)控工作；事后，將地方債務(wù)管理情況作為政府年度報(bào)告的主要內(nèi)容進(jìn)行匯報(bào)，總結(jié)過(guò)程中的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

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