社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)研究

鄧洋

[提要] PPP模式一般指政府部門和私營(yíng)企業(yè)為共同完成某一公共項(xiàng)目而形成的一種相互合作的關(guān)系。引入社會(huì)資本參與我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)可以有效緩解資金不足狀況，打破不合理的壟斷與市場(chǎng)壁壘。我國(guó)在應(yīng)用PPP模式過程中也產(chǎn)生諸如監(jiān)管缺失、融資困難、定調(diào)價(jià)機(jī)制不完善等一系列問題。為了更好地吸引社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，必須通過采取相關(guān)政策措施、完善相應(yīng)法律法規(guī)、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理等一系列配套措施來應(yīng)對(duì)解決。

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本；PPP模式；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)；融資障礙

本項(xiàng)目受湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目資助（編號(hào)：CX2017B485）

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年6月5日

一、引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題

（一）法律法規(guī)不健全

1、缺乏全國(guó)性專門立法。盡管幾十年來我國(guó)出臺(tái)了多項(xiàng)政策支持社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但多數(shù)是地方性規(guī)章，法律層次較低，效力不強(qiáng)。現(xiàn)有政策內(nèi)容大多籠統(tǒng)簡(jiǎn)單，具體針對(duì)性不強(qiáng)，執(zhí)行起來存在困難，且內(nèi)容多數(shù)針對(duì)BOT模式，缺乏對(duì)PPP模式的專門立法。

2、市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻高，國(guó)有資本退出困難。我國(guó)的公共投資領(lǐng)域法律法規(guī)大多針對(duì)外資，缺乏支持國(guó)內(nèi)民間資本的參與公共項(xiàng)目的立法。社會(huì)資本參與當(dāng)前仍面臨政府固有投資觀念，企事業(yè)單位利益集團(tuán)的阻礙，民間資本并不能真正地參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)中。此外，我國(guó)還未建立國(guó)有資本退出機(jī)制。一方面地方政府不愿意放棄經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)較好的國(guó)企，另一方面國(guó)有企業(yè)自身退出意愿不強(qiáng)。

3、PPP模式現(xiàn)有的法律法規(guī)不協(xié)調(diào)、不配套。PPP項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域較廣，中間法律關(guān)系復(fù)雜，同一條合同內(nèi)容可能牽涉到多項(xiàng)法律條款，且項(xiàng)目合同可能涉及到政府、國(guó)內(nèi)私企、外資企業(yè)，因此可能會(huì)導(dǎo)致復(fù)雜的法律適用性問題。

（二）政府信用風(fēng)險(xiǎn)。政府角色定位及觀念偏差。長(zhǎng)期以來，政府在PPP項(xiàng)目中既是“參與者”，又是“管理者”。PPP項(xiàng)目合同條款對(duì)政府的約束力有限，政府和私人投資者之間并沒有建立起平等的關(guān)系。在實(shí)踐中，一些政府仍然難以改變其固有觀念，履約意識(shí)不強(qiáng)，經(jīng)常變更投資意向，更改合約內(nèi)容。此外，政府“共贏”意識(shí)缺乏在我國(guó)是普遍現(xiàn)象，在項(xiàng)目中，一些政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)自身的優(yōu)勢(shì)地位，將社會(huì)資本視為附屬，往往忽視社會(huì)資本的合法權(quán)益。

（三）政策不穩(wěn)定。盡管我國(guó)政府出臺(tái)了多項(xiàng)政策鼓勵(lì)社會(huì)資本的參與，但這些政策法規(guī)在實(shí)際操作中變化過于頻繁，使民間資本面臨著無法預(yù)料的政策風(fēng)險(xiǎn)?；A(chǔ)設(shè)施作為公共產(chǎn)品，本身就具有投資大、資金回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，政策的不穩(wěn)定加大了私人部門的風(fēng)險(xiǎn)，降低了社會(huì)資本投資的積極性。除此之外，政府換屆往往會(huì)導(dǎo)致政策的變化，而我國(guó)的政策不支持政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保，而基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)期多在20年以上，政策的變化將加大私人資本的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）監(jiān)管不到位。監(jiān)管權(quán)分散且存在權(quán)力交叉。目前，我國(guó)PPP模式缺乏一個(gè)全國(guó)性的權(quán)威監(jiān)管機(jī)構(gòu)?；A(chǔ)設(shè)施本身具有自然壟斷的特性，引入社會(huì)資本參與不僅要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還要求政府對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督。在我國(guó)，一個(gè)PPP項(xiàng)目的建設(shè)牽涉了諸如發(fā)改委、國(guó)土資源部等諸多政府部門，監(jiān)管權(quán)的分散產(chǎn)生的結(jié)果要么是監(jiān)管不力，要么是監(jiān)管過度，各部門之間難以協(xié)調(diào)，不僅會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，還會(huì)影響投資者積極性。

（五）監(jiān)管人員素質(zhì)不高。我國(guó)的公共投資涉及的范圍涵蓋了交通、電力、教育等多個(gè)部門，各行業(yè)對(duì)技術(shù)和管理方面都有不同的要求。作為監(jiān)管者的政府，需要了解各行業(yè)專業(yè)知識(shí)技術(shù)以及相關(guān)的法律法規(guī)。目前，我國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管部門大多沿用原有部門的機(jī)制，缺乏對(duì)公共投資的系統(tǒng)培訓(xùn)，監(jiān)管隊(duì)伍對(duì)于整個(gè)公共投資的了解程度不夠，人員整體素質(zhì)不高。

（六）項(xiàng)目融資困難。由于政府財(cái)政投資的有限性，PPP模式通常可以實(shí)現(xiàn)較高的債務(wù)比例，有時(shí)甚至可以達(dá)到100%。在我國(guó)，PPP項(xiàng)目90%以上的融資都來源于銀行信用貸款，國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行習(xí)慣根據(jù)政府或投資人的資信狀況，以投資企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表作為貸款數(shù)量的依據(jù)，然而我國(guó)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表規(guī)模決定了PPP項(xiàng)目通常只能獲得很少的信貸資金，且多數(shù)銀行貸款要求用項(xiàng)目抵押品作為擔(dān)保融資，抵押品多為有形資產(chǎn)，依靠項(xiàng)目未來資產(chǎn)與現(xiàn)金流融資作擔(dān)保在我國(guó)實(shí)施起來仍存在較大難度。

我國(guó)社會(huì)資本雖有雄厚的投資實(shí)力，也需要進(jìn)行融資。近幾年國(guó)家雖然對(duì)基建項(xiàng)目開放了股票、債券等多項(xiàng)融資領(lǐng)域，但多數(shù)針對(duì)國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)利用這些工具融資仍然存在較大難度。且商業(yè)銀行在對(duì)民營(yíng)企業(yè)貸款時(shí)條件苛刻，程序復(fù)雜，民營(yíng)企業(yè)所能取得的貸款金額非常少。

二、促進(jìn)社會(huì)資本參與我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建議

（一）建立與完善相應(yīng)立法建設(shè)。建立全國(guó)性專門立法。建立適用于我國(guó)PPP模式的全國(guó)性的、統(tǒng)一有效的法律法規(guī)體系，對(duì)PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)準(zhǔn)入、權(quán)責(zé)劃分、投融資方式等具體方面做出具體的、有效的規(guī)定，為我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)提供有力的法律保障，同時(shí)為投資者樹立信心；解決法律法規(guī)職能交叉，不協(xié)調(diào)、不配套的情況，完善利益爭(zhēng)端解決機(jī)制；完善社會(huì)資本市場(chǎng)準(zhǔn)入與國(guó)有資本退出機(jī)制；加大對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)資本的政策支持力度，拓寬民間資本參與基建項(xiàng)目的渠道；要建立起政府與私人部門之間平等的合同地位，為國(guó)內(nèi)民間資本搭建規(guī)范的項(xiàng)目準(zhǔn)入、特許經(jīng)營(yíng)平臺(tái)，使之公平參與競(jìng)爭(zhēng)，而不是僅僅為外資參與提供政策支持；此外，通過對(duì)PPP模式的專門立法精簡(jiǎn)項(xiàng)目的審批過程，拓寬私營(yíng)企業(yè)融資渠道并給予相應(yīng)的政策支持。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能定位。PPP模式下需要政府明確角色定位，促使政府從項(xiàng)目主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目合作者、促進(jìn)者與監(jiān)督者。政府作為項(xiàng)目合作者，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目整體規(guī)劃、政策制訂、行業(yè)監(jiān)督。為吸引社會(huì)資本的參與，政府應(yīng)該擺正自己的位置，努力消除政策的不確定性，增強(qiáng)自己的履約意識(shí)，打造誠(chéng)信政府。作為項(xiàng)目促進(jìn)者，政府應(yīng)為PPP項(xiàng)目搭建更好地投融資平臺(tái)，充分利用好各方優(yōu)勢(shì)，為消費(fèi)者提供更好的產(chǎn)品與服務(wù)。作為項(xiàng)目的監(jiān)督者，應(yīng)成立單獨(dú)的PPP監(jiān)管部門對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量以及公共產(chǎn)品定價(jià)等進(jìn)行全程的監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量。

（三）建立與PPP模式相適應(yīng)的監(jiān)管體系。要成立單獨(dú)的PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)，集中監(jiān)管權(quán)力；對(duì)我國(guó)PPP模式進(jìn)行單獨(dú)的監(jiān)管立法，明確各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能與權(quán)限，理清與其他行政部門的關(guān)系以及各級(jí)監(jiān)管部門的權(quán)力分配；要保持監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)性，培育專業(yè)PPP監(jiān)管人才，并定期對(duì)監(jiān)管人員進(jìn)行培訓(xùn)；明確劃分監(jiān)管邊界。中央應(yīng)該通過立法建立起統(tǒng)一的PPP模式監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，保證監(jiān)管的區(qū)域協(xié)調(diào)性，而地方政府則主要負(fù)責(zé)監(jiān)管的具體執(zhí)行。

（四）完善PPP模式投融資機(jī)制。拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道。首先，國(guó)家應(yīng)該在政策上為PPP項(xiàng)目融資進(jìn)行支持，放開對(duì)部分金融領(lǐng)域（如基金、保險(xiǎn)）的投資限制，使這些金融機(jī)構(gòu)有機(jī)會(huì)參與公共投資建設(shè)；其次，還應(yīng)開發(fā)出與PPP模式相適應(yīng)的金融工具，尤其是長(zhǎng)期債務(wù)工具，使公共項(xiàng)目能夠在債券市場(chǎng)融資；最后，還可以通過政策支持公共項(xiàng)目向政策性銀行、外資銀行貸款，拓寬融資渠道。

（五）轉(zhuǎn)變商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)觀念。應(yīng)改變我國(guó)商業(yè)銀行以項(xiàng)目發(fā)起人或投資人的資信狀況及資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)作為貸款依據(jù)的經(jīng)營(yíng)觀念，使之與國(guó)際接軌，發(fā)放貸款應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目未來資產(chǎn)與現(xiàn)金流，更加注重項(xiàng)目的信用保障結(jié)構(gòu)，從而真正實(shí)現(xiàn)有限追索權(quán)。

（六）加速發(fā)展我國(guó)金融衍生品市場(chǎng)。在我國(guó)大力推行PPP模式的浪潮下，應(yīng)該加快完善我國(guó)資本市場(chǎng)的力度，適當(dāng)?shù)亻_發(fā)金融衍生工具幫助PPP項(xiàng)目規(guī)避利率、匯率風(fēng)險(xiǎn)，尤其是有外資參與的PPP項(xiàng)目。

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